Мудрый Юрист

Современные тенденции развития законодательства о саморегулируемых организациях в сфере строительства

Забелин Антон Викторович, заместитель начальника отдела нормативного обеспечения ассоциации "Национальное объединение строителей", аспирант Орловского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В данной статье автор анализирует подготовленный Минстроем России проект Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования вопросов саморегулирования".

Ключевые слова: саморегулирование, саморегулируемые организации в сфере строительства.

Contemporary Trends in Evolution of Legislation on Self-Regulated Organizations in Construction Sphere

A.V. Zabelin

Zabelin Anton Viktorovich, Deputy Head of the Regulatory Support Department of the "National Constructors' Union" Association, Postgraduate of the Orlov Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration.

The author analyses a bill of the federal law "On amending the Urban Development Code of the Russian Federation and several legislative acts of the Russian Federation concerning self-regulating activity legal regulation perfection" prepared by the Ministry of Construction of the Russian Federation.

Key words: self-regulating activity, self-regulating organizations in construction sphere.

Попытки оптимизации государственного регулирования экономических отношений, уход от избыточного государственного и муниципального контроля путем проведения административной реформы, а также поиски сбалансированного подхода к взаимодействию государства с гражданским обществом привели к распространению саморегулирования в различных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Одной из сфер, в которых функционируют саморегулируемые организации, является сфера строительства.

По смыслу законодательства Российской Федерации, саморегулируемые организации (далее также - СРО) в сфере строительства являются объединениями предпринимателей, осуществляющих деятельность в строительной сфере <1>. При этом наличие свидетельства о допуске саморегулируемой организации является необходимым условием выполнения определенных строительных работ. Перечень видов работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, для выполнения которых необходимо получить свидетельство о допуске саморегулируемой организации, утвержден Приказом Минрегиона РФ от 30 декабря 2009 г. N 624 <2>. Данный документ в литературе иногда рассматривается как аналог лицензии, выдаваемой ранее государством.

<1> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076; Градостроительный кодекс Российской Федерации.
<2> Российская газета. 2010. 26 апр.

Анализ законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность саморегулируемых организаций в сфере строительства, позволяет выделить их особенности:

саморегулируемые организации в сфере строительства имеют целью своей деятельности предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, другими словами - обеспечение безопасности для неограниченного круга лиц;

саморегулируемые организации в сфере строительства наделены правом контроля за исполнением своими членами законодательства Российской Федерации, в том числе технических регламентов;

деятельность членов саморегулируемых организаций в сфере строительства в части выполнения ими определенных строительных работ и требований к результатам таких работ регулируется государством. Саморегулируемые организации вправе также разработать не противоречащие законодательству стандарты и правила саморегулирования;

членами саморегулируемых организаций в сфере строительства являются не все юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие строительную деятельность, а только те, которые выполняют определенные строительные работы, указанные в Приказе Минрегиона РФ от 30 декабря 2009 г. N 624. Данное обстоятельство обусловливает закрепление в ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве основания для возникновения специальной правоспособности наряду с членством в саморегулируемой организации наличие указанного свидетельства о допуске к таким работам <3>.

<3> В правовом регулировании деятельности саморегулируемых организаций в иных сферах не используется свидетельство о допуске как документ, подтверждающий возможность члена такой организации выполнять определенную деятельность.

Указанные особенности позволяют говорить о наличии в деятельности саморегулируемых организаций признаков осуществления публично-правовых функций. Кроме того, стандарты саморегулируемых организаций в сфере строительства по сути являются дополнительными к государственному регулированию основаниями выполнения тех или иных строительных работ.

Между тем в настоящий момент в законодательстве РФ прослеживаются тенденции увеличения "разрыва" между Федеральным законом "О саморегулируемых организациях" и отраслевым законодательством о саморегулируемых организациях в строительной сфере. Так, Минстроем России разработан и размещен на общественное обсуждение проект Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования вопросов саморегулирования" (далее - законопроект) <4>.

<4> Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения: http://regulation.gov.ru/projects?type=ListView#npa=4853 (дата обращения: 30 мая 2016 г.).

Законопроект предполагает комплексную реформу существующего механизма функционирования саморегулируемых организаций, который сложился на протяжении последних нескольких лет. Среди новелл выделим следующие.

В первую очередь необходимо отметить изменение порядка допуска индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Ранее существовавшее правило о наличии для выполнения указанных работ свидетельств, выданных саморегулируемыми организациями, основанных на членстве лиц, осуществляющих инженерные изыскания, разработку проектной документации, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов капитального строительства, предлагается существенно изменить.

Во-первых, предлагается заменить свидетельство о допуске как основание для возможности выполнения строительных работ на членство в саморегулируемой организации. Таким образом, для выполнения работ в сфере строительства индивидуальные предприниматели и юридические лица должны вступить в саморегулируемую организацию.

Во-вторых, устанавливается ограниченный перечень случаев, выполнение строительных работ в которых требует наличия у лица, выполняющего данные работы, членства в саморегулируемой организации. В соответствии с законопроектом необходимость участия в саморегулируемой организации сохраняется для лиц, заключающих договоры на выполнение строительных работ с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, осуществляющим эксплуатацию здания, региональным оператором (осуществляющим свою деятельность в соответствии с Жилищным кодексом РФ). Работы в рамках иных договоров на выполнение изыскательских, проектных работ, строительства, реконструкции объектов капитального строительства смогут выполняться любыми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

В-третьих, работы по договорам, заключение которых в соответствии с законодательством РФ осуществляется по результатам конкурса (аукциона), могут выполняться только юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, которые внесли дополнительный взнос в особый компенсационный фонд саморегулируемой организации - компенсационный фонд обеспечения исполнения договорных обязательств (далее - дополнительный компенсационный фонд). При этом исходя из буквального толкования норм законопроекта формирование такого фонда осуществляется саморегулируемой организацией на основании заявлений не менее 30 ее членов, но не является обязанностью такой организации.

В действующем законодательстве РФ обязанность заключения договора на выполнение работ в сфере строительства по результатам конкурсов (аукционов) предусмотрена исключительно для государственных и муниципальных заказчиков в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Отметим, что заказчики, осуществляющие закупки в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", не попадают в данную категорию, поскольку указанный Закон не устанавливает перечня закупочных процедур и не осуществляет их регулирование. Таким образом, дополнительный компенсационный фонд направлен на защиту исключительно государственных и муниципальных заказчиков.

Указанные предложения вызывают серьезные вопросы с точки зрения их соотношения с закрепленным Гражданским кодексом РФ порядком приобретения специальной правоспособности.

В соответствии с п. 3 ст. 49 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) в случаях, предусмотренных законом, лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членства в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ <5>. Таким образом, членство в СРО (получение от саморегулируемой организации свидетельства о допуске к выполнению определенного вида работ) так же, как и получение лицензии, необходимо расценивать в качестве основания для возникновения у участников гражданского оборота специальной правоспособности <6>.

<5> См.: Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 10. С. 43.
<6> См.: Гаврило Д.Б. Действительность сделок, совершенных на основании специального разрешения (лицензии), членства в саморегулируемой организации или выданного такой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ // Конкурентное право. 2013. N 3. С. 21 - 25.

Таким образом, членство в СРО должно давать право юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю выполнять определенные виды деятельности в сфере строительства. Действующая редакция ч. ч. 2, 3, 3.1 ст. 52 и ч. 4 ст. 55.8 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) учитывает требования ГК РФ и позволяет определить границы специальной правоспособности лица, получившего свидетельство о допуске СРО.

Предлагаемая законопроектом редакция ч. ч. 2, 2.1 ст. 52 ГрК РФ устанавливает необходимость членства в СРО для выполнения работ по договору подряда с определенным кругом лиц. При этом не определен перечень видов строительных работ, которые член СРО вправе выполнять. Законопроектом предлагается поставить в зависимость необходимость вступления в СРО от выполнения договорных обязательств с определенным кругом контрагентов, что не может быть отнесено к категории "вид деятельности". Другими словами, невозможно определить границы специальной правоспособности лица - каким видом деятельности получает право заниматься организация, вступив в СРО.

Более того, определенный в законопроекте перечень лиц, выступающих заказчиками по договору строительного подряда, выполнение работ по которому могут осуществлять только члены СРО, является неполным. Например, при действующей редакции законопроекта лицо, осуществляющее доверительное управление недвижимым имуществом, будет вправе заключить договор с лицом, не являющимся членом СРО.

Частью 3 статьи 55.8 ГрК РФ в редакции законопроекта устанавливается, что член СРО приобретает право выполнять работы по договору строительного подряда, заключаемому на конкурсной основе, если в соответствии с законодательством РФ проведение конкурса (аукциона) является обязательным, при соблюдении в совокупности следующих условий:

а) наличие у саморегулируемой организации, членом которой является такое лицо, компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств, сформированного в соответствии со ст. ст. 55.4 и 55.16 ГрК РФ;

б) если совокупный размер обязательств по указанным договорам не превышает предельный размер обязательств, исходя из которого таким лицом был внесен взнос в компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств в соответствии с ч. ч. 11 или 13 ст. 55.16 ГрК РФ.

Из изложенного следует, что для выполнения определенных видов работ лицу будет недостаточно являться членом СРО (иметь свидетельство о допуске СРО, лицензию), а будет необходим юридический факт наличия у третьего лица (СРО) определенного имущества и факт наличия/отсутствия у лица определенных договорных обязательств. Данная юридическая конструкция, на наш взгляд, противоречит положениям ст. 49 ГК РФ.

Кроме того, установление в качестве цели функционирования СРО обеспечения исполнения государственных и муниципальных контрактов противоречит принципам деятельности некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов, целями деятельности которых могут являться защита общих, в том числе профессиональных, интересов, достижение иных общественно полезных целей. По нашему мнению, защита частных интересов государства не может быть расценена как общественно значимая.

Более того, государство является равноправным участником гражданских правоотношений, что предполагает наличие у него равных прав и обязанностей по сравнению с другими участниками. Создание дополнительного механизма компенсации <7> государству при заключении гражданско-правовых договоров ставит его в неравное положение с иными участниками оборота, чьи интересы не обеспечены дополнительным компенсационным фондом.

<7> Дополнительный компенсационный фонд в соответствии с законопроектом предполагается расходовать для обеспечения исполнения договоров на выполнение строительных работ: компенсация и неустойка при невыполнении или ненадлежащем исполнении членом СРО обязательств по государственным и муниципальным контрактам.

Внесение дополнительного компенсационного фонда также может негативно сказаться на количестве членов СРО и самих саморегулируемых организаций, поскольку в литературе неоднократно отмечалась высокая стоимость "входного билета" в СРО <8>, которую предлагается в определенных случаях увеличить.

<8> См.: Максуров А.А. Отказ от строительных лицензий как мера государственной координации рынка // Право и экономика. 2010. N 1. С. 10, 11.

Другой важной новеллой законопроекта является закрепление принципа "регионализации" функционирования СРО: создание саморегулируемой организации возможно при объединении в ее составе членов из региона, в котором планируется создание данной СРО. С одной стороны, предлагаемая новелла является недоработанной: отсутствует механизм последующего обеспечения вступления в СРО только компаний из региона ее местонахождения. С другой стороны, предлагаемый механизм нарушает принципы свободы экономической деятельности и единства экономического пространства, закрепленные Конституцией РФ: устанавливаются предписание хозяйствующему субъекту вступать в строго определенную некоммерческую организацию по месту его нахождения и запрет на выбор иной организации. Более того, подобная структура организации деятельности саморегулируемых организаций напоминает отмененную систему лицензирования.

В совокупности с предлагаемыми изменениями в части отмены свидетельств о допуске региональный принцип функционирования создает следующую серьезную проблему для потребителя работ членов СРО.

В настоящий момент наличие свидетельства о допуске позволяет определить, какие виды работ могут выполняться организацией: общестроительные, работы по прокладке водопроводов, линий электропередач и т.д. Многие компании на рынке специализируются на определенном направлении работ (разработка определенного раздела проектной документации (например, экологического), выполнение строительства газопроводов) и не осуществляют иной деятельности в сфере инженерных изысканий, проектирования и строительства. Данное обстоятельство послужило созданию "профильных" саморегулируемых организаций, объединяющих лиц, выполняющих определенные работы, например на объектах атомной энергетики, нефтегазового комплекса вне зависимости от их места регистрации. Такие СРО имели возможность разработки профильных стандартов деятельности, относящихся только к определенной категории субъектов строительного рынка.

Отмена свидетельств о допуске фактически уравнивает всех членов СРО в возможности выполнения абсолютно любых работ в соответствующей сфере: инженерных изысканий, проектирования, строительства. В дополнение к этому региональный принцип деятельности СРО приведет либо к отсутствию профильных стандартов для организаций, осуществляющих свою деятельность в узкой сфере, либо к необходимости разработки огромного количества стандартов, большинство из которых не будут распространяться на всех членов региональных СРО.

С учетом изложенного потребители работ и услуг в сфере строительства будут лишены возможности определить, может ли конкретный член СРО выполнить необходимые строительные работы с должным качеством, поскольку с точки зрения потребителя все строительные компании формально обладают одной профессиональной компетенцией. Возможность любого члена СРО выполнить любые работы может негативно сказаться на качестве результатов данных работ.

Также хотелось бы отметить предлагаемый законопроектом механизм разработки и утверждения стандартов саморегулируемых организаций. Частью 4 ст. 55.5 ГрК РФ в редакции законопроекта предусматривается обязанность саморегулируемой организации в срок не позднее трех месяцев с даты присвоения статуса саморегулируемой организации утвердить стандарты саморегулируемой организации в соответствующей сфере деятельности. Кроме этого, в случае разработки национальным объединением саморегулируемых организаций новых стандартов саморегулируемой организации СРО утверждает такие стандарты не позднее трех месяцев с даты их направления в саморегулируемую организацию. Таким образом, разработку стандартов деятельности членов СРО предлагается сделать не правом, а обязанностью саморегулируемой организации. При этом национальные объединения саморегулируемых организаций могут разработать обязательные для применения всеми СРО стандарты деятельности.

Подводя итог анализу основных нововведений законопроекта, необходимо отметить, что предлагаемый им механизм функционирования саморегулируемых организаций вносит существенные изменения в механизм саморегулирования предпринимательской деятельности в сфере строительства. Обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей вступать в строго определенную региональную СРО и обязанность таких СРО утверждения общеотраслевых стандартов, разработанных национальными объединениями саморегулируемых организаций, вряд ли можно охарактеризовать как самостоятельную и инициативную деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности. Саморегулируемые организации при принятии законопроекта превратятся в квазигосударственную систему контрольных органов в сфере строительства, имеющих четкую региональную структуру с общефедеральными стандартами деятельности.

Необходимо отметить, что в соответствии с Концепцией совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. N 2776-р <9>, одним из основных векторов развития законодательства о саморегулировании предпринимательской и профессиональной деятельности должно стать сближение отраслевого законодательства с Федеральным законом "О саморегулируемых организациях" путем закрепления единых базовых принципов и механизмов саморегулирования. По мнению авторов, реформирование законодательства о функционировании деятельности саморегулируемых организаций в сфере строительства должно учитывать обозначенные указанной Концепцией тенденции развития законодательства о саморегулировании.

<9> СЗ РФ. 2016. N 2 (ч. II). Ст. 458.

Библиографический список

  1. Андрианов В.Д. Эволюция основных концепций регулирования экономики от теории меркантилизма до теории саморегуляции. М.: Экономика, 2008.
  2. Гаврило Д.Б. Действительность сделок, совершенных на основании специального разрешения (лицензии), членства в саморегулируемой организации или выданного такой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ // Конкурентное право. 2013. N 3.
  3. Грачев Д.О. Правила саморегулируемых организаций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 2.
  4. Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 10.
  5. Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: Дис. ... д-ра экон. наук. М., 2006.
  6. Лескова Ю.Т. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013.
  7. Максуров А.А. Отказ от строительных лицензий как мера государственной координации рынка // Право и экономика. 2010. N 1.