Мудрый Юрист

Проблема реализации принципа учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы

Усманова Резида Минияровна, декан юридического факультета Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, доктор юридических наук, доцент.

В статье раскрывается принцип учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Отмечается, что: а) традиции должны учитываться муниципальными служащими при исполнении ими своих обязанностей; б) традиции выступают дополнительными регуляторами служебных отношений, наряду с правовыми нормами; в) традиции могут трансформироваться в муниципально-правовые нормы.

Ключевые слова: традиции, муниципальный служащий, наставничество, реестр, местное самоуправление.

Problem of Realization of Historical and Other Local Traditions Consideration Principle while Being at Municipal Service

R.M. Usmanova

Usmanova Rezida M., Dean of the Law Faculty of the Sterlitamak Branch of the Bashkir State University, Doctor of Law, Assistant Professor.

The article deals with the principle of taking into account historical and other local traditions with the passage of the municipal service. It is noted that: a) traditions should be considered municipal employees in the performance of their duties; b) traditions there are additional regulators employee relations, along with legal regulations; c) traditions can be transformed into municipal law.

Key words: tradition, municipal employee, mentoring, registry, local government.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее по тексту - Федеральный закон N 131) местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций и особенностей. Впервые требование об учете исторических и иных местных традиций на законодательном уровне было закреплено в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.), где в ст. 1 записано: "Местное (территориальное) самоуправление... - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР". Примечательно, что в Законе СССР 1990 года "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" было сказано относительно лишь особенностей административно-территориальных единиц.

Анализ Федерального закона N 131 показывает, что учет исторических и иных местных традиций и особенностей проявляется в деятельности самих органов и должностных лиц, при изменении границ муниципальных образований, а также при наименовании органов местного самоуправления. Возможен учет традиций и в других случаях, предусмотренных как федеральными законами, законами субъектов РФ, так и уставами муниципальных образований. Так, одним из проявлений необходимости учета исторических и иных традиций выступает норма ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1> (далее по тексту - Федеральный закон N 25), где говорится об учете исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Отметим, что в Федеральном законе от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <2> среди принципов муниципальной службы в ст. 5 также был закреплен принцип учета исторических и иных местных традиций. Но норма Закона 1998 года, в отличие от Федерального закона N 25, не оговаривала, что учет необходим именно при прохождении муниципальной службы.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 10. Ст. 1152.
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 224.

Прохождение муниципальной службы - это порядок поступления на службу, нахождения муниципального служащего на службе, порядок прохождения аттестации и сдачи квалификационного экзамена, а также порядок ее прекращения. Однако глава 4 Федерального закона N 25, определяющая порядок прохождения муниципальной службы, не содержит норм касательно учета каких-либо традиций. Притом в ст. 16 четко прописано, что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. В ст. 3 Федерального закона N 25 сказано, что правовую основу муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Как видим, из ст. 3 вытекает следующее утверждение: при прохождении муниципальной службы необходимо руководствоваться только нормативно-правовыми актами. Отношения, связанные с прохождением муниципальной службы, иными социальными нормами не регулируются. Скорее всего, можно говорить о возможности иных социальных норм выступать дополнительными регуляторами отношений наряду с правовыми нормами.

Возникают вопросы. Что понимать под учетом исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы? Как реализуется норма ст. 4 Федерального закона N 25, как ее можно и нужно применять?

Во-первых, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами осуществляется конкретизация условий прохождения муниципальной службы, что позволяет учесть исторические и иные местные традиции. Так, Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 июня 2007 г. N 67-ЗАО "О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе" муниципальному служащему, наряду с гарантиями, установленными Федеральным законом N 25, предоставляются: гарантии, установленные федеральными законами и законами автономного округа для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

В ст. 7 Федерального закона N 25 также закреплено, что реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

Примечательно, что в ряде субъектов РФ принимались нормативные акты, которые устанавливали реестр муниципальных должностей в данном субъекте, с учетом исторических и иных традиций. Так, в Республике Башкортостан был принят Закон Республики Башкортостан от 23 декабря 2005 г. N 259-з "О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан", закрепивший, что в городском округе Уфа и городском округе Стерлитамак должности муниципальной службы распределяются в Реестре по группам иначе, чем в других городских округах. Законодатели во исполнение п. 7 ст. 4 Федерального закона N 25 посчитали, что исторической особенностью города Уфы является то, что этот город является столицей Республики Башкортостан, а город Стерлитамак в историческом прошлом также был столицей республики, кроме того, данный город традиционно считается в республике вторым по значимости (социально-культурному и экономическому потенциалу). Оба города отнесены к категории городов республиканского значения, что также представляет собой одну из исторических особенностей этих муниципальных образований. Данный фактор был учтен субъектом Российской Федерации при формировании перечня наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей. Прокурор Республики Башкортостан обратился в Верховный суд Республики Башкортостан с заявлением, в котором просил признать не соответствующими закону положения Закона Республики Башкортостан от 23.12.2005 N 259-з "О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан". Главный аргумент прокурора республики - Закон Республики Башкортостан противоречит п. 7 статьи 4 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", устанавливающему одним из принципов муниципальной службы единство основных требований к муниципальной службе. Решением Верховного суда Республики Башкортостан от 8 июня 2012 г. (дело N 3-28/2012) Реестр муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан (приложение к Закону Республики Башкортостан от 23.12.2005 N 259-з "О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан") был признан противоречащим пунктам 3 - 7 статьи 4, части 1 статьи 7 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Интересна мотивировочная часть решения Верховного суда Республики Башкортостан: "анализ изложенных обстоятельств и норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что Реестр следует признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим в полном объеме, несмотря на то, что суд признает соответствующей федеральному законодательству классификацию должностей муниципальной службы в городских округах городов Уфы и Стерлитамака, отличную от распределения по группам должностей муниципальной службы других городских округов". Верховный Суд Российской Федерации от 29.08.2012 N 49-АПГ12-2 вынес решение исключить из мотивировочной части решения Верховного суда Республики Башкортостан выводы о соответствии федеральному законодательству классификации должностей муниципальной службы в городских округах городов Уфы и Стерлитамака, отличной от распределения по группам должностей муниципальной службы других городских округов.

Принятый 7 декабря 2012 г. Закон Республики Башкортостан N 617 "О Реестре должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан" не содержит в себе каких-либо положений, отражающих учет исторических и иных местных традиций.

Видим, что историческая особенность муниципального образования не может являться основанием для определения должностей муниципальной службы. Анализ судебной практики показал, что не является исторической и иной местной особенностью и численность населения. Так, например, в Реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае одним из основных критериев классификации муниципальных должностей было количество населения в муниципальном образовании. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2010 г. по делу N 44-Г10-5 Реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденный Законом Пермского края от 1 июля 2009 г. N 465-ПК "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае", был признан недействующим.

Несмотря на закрепление данной возможности, она не может быть реализована в полном объеме ввиду того, что так и неясен вопрос относительно того, какие местные особенности подлежат учету и не противоречит ли желание учесть их субъектами РФ действующему федеральному законодательству, как это произошло с субъектами РФ в вышеназванных примерах. А также возникает еще одна проблема: как соотносится принцип единства требований к муниципальной службе с принципом учета исторических и иных местных традиций? Мы видим на вышеуказанных примерах, что принцип учета исторических и иных местных традиций противоречит самому единству требований к муниципальной службе.

Анализ нормативного материала субъектов РФ показывает, что в основном у всех единый подход к определению должностей муниципальной службы и каких-либо особенностей, в принципе, нет. Тем не менее, на наш взгляд, с нормой ст. 7 Федерального закона N 25 корреспондируют положения несколько ранее принятого Закона Красноярского края от 27 декабря 2005 г. N 17-4354 "О Реестре должностей муниципальной службы". Так, в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе для руководства подразделениями в населенных пунктах, не имеющих статуса муниципального образования, учреждается должность начальника-руководителя территориального подразделения местной администрации. В муниципальном образовании с численностью постоянно проживающего на его территории населения более 5 тысяч человек, а в муниципальных образованиях, входящих в состав Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов, - при численности населения более 3 тысяч человек может быть учреждена должность начальника отдела для руководства не менее чем тремя специалистами.

Во-вторых, процесс прохождения муниципальной службы наряду с правовыми нормами регулируется и такими социальными регуляторами, как традиции.

Так, по нашему мнению, одной из традиций при прохождении муниципальной службы является традиция наставничества. Термин "наставничество" хорошо известен нашему государству еще с советских времен. Истоками наставничества являются изотовские и стахановские школы первых пятилеток, различные формы индивидуального ученичества и шефства в послевоенный период <3>. Однако ни Кодексом законов о труде РФ, ни Трудовым кодексом РФ институт наставничества не был урегулирован. Позднее институт наставничества стал применяться в правоохранительных органах и распространяться на сотрудников правоохранительной службы. Так, например, в 1994 г. был принят Приказ МВД РФ от 30 июня 1994 г. N 221 "Об утверждении Положения о наставничестве в органах внутренних дел Российской Федерации", который утратил силу в связи с принятием Приказа МВД России от 24 декабря 2008 г. N 1139 "Об утверждении Положения об организации наставничества в органах внутренних дел Российской Федерации". В настоящее время в соответствии с п. 7 Плана выполнения мероприятий по внедрению в 2012 - 2016 годах новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы в рамках реализации подп. "р" п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" <4> Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации осуществляет реализацию пилотного проекта по внедрению в отдельных федеральных государственных органах наставничества на государственной гражданской службе.

<3> См.: Исаев А.П. Книга наставника: Практическое пособие. Ростов н/Д, 1984. С. 14.
<4>. Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2338.

Как видим, традиция наставничества на государственной службе трансформировалась в правовую норму. Интересен тот факт, что в ряде муниципальных образований принимаются муниципально-правовые акты о наставниках, при этом они принимаются во исполнение Указа Президента 2012 года (однако этот Указ направлен на совершенствование государственной службы, а не муниципальной). Например, в муниципальном образовании Азовское Ямало-Ненецкого автономного округа утверждено Положение о наставничестве на муниципальной службе, которым необходимо руководствоваться при организации наставничества на муниципальной службе. И оно принято в целях определения единого подхода в организации института наставничества на муниципальной службе в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" и Постановлением губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 29 ноября 2012 года N 170-ПГ "О наставничестве на государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа".

Не совсем ясен подход правотворческого органа: перенос требований относительно института наставничества на государственной гражданской службе на муниципальную службу. Может быть, это связано, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, с "принципиальным единством природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, что обусловлено объективной схожестью условий и порядка их прохождения" <5>.

<5> Определение Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. N 1591-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования "Родниковский муниципальный район" Ивановской области на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Конституционного Суда РФ от 08.12.2015 N 32-П по делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки С.И. Федоровой // СПС "КонсультантПлюс".

В этом плане примечательно, что на местном уровне традиция наставничества в некоторых муниципальных образованиях так и осталась социальной неправовой нормой, в других же трансформировалась в муниципально-правовую норму. Так, постановлением администрации Лесновского сельского поселения Новгородского района Новгородской области утверждено Положение о порядке прохождения испытательного срока при замещении должностей муниципальной службы в администрации Лесновского сельского поселения. Данным актом установлено, что в первый день выхода впервые и вновь принятого сотрудника на работу руководитель назначает куратора - сотрудника, работающего в администрации, который отвечает за прохождение испытания муниципальным служащим. Куратор должен иметь опыт работы в органе местного самоуправления не менее 2 лет, а также уметь передавать накопленные опыт и знания другим сотрудникам органа местного самоуправления области <6>. А в Красноселькупском районе Ямало-Ненецкого автономного округа кураторы закрепляются за теми лицами, которые включены в резерв управленческих кадров органа местного самоуправления муниципального образования Красноселькупский район.

<6> Постановление администрации Лесновского сельского поселения Новгородской области от 20.06.2013 N 60 "Об утверждении Положения о порядке прохождения испытательного срока при замещении должностей муниципальной службы в администрации Лесновского сельского поселения". URL: http://www.lesnayaadm.ru.

Для муниципальной службы наставничество позволяет обеспечить преемственность в ее функционировании и развитии, передачу опыта от старшего поколения к младшему, сократить время адаптации для вновь поступивших на службу. Представляется, что возрождение традиций наставничества - актуальная и крайне важная кадровая технология на муниципальной службе, которая позволит создать условия для развития качественного муниципального управления.

Одной из исторических или иных местных особенностей при поступлении на муниципальную службу можно считать принесение клятвы и вручение знаков служащих муниципального образования.

Как видим, на муниципальном уровне действуют правовые нормы, которые являются результатом трансформации традиций, либо отдельно от правовых норм действуют традиции, которые выступают дополнительными регуляторами служебных отношений.

В-третьих, учет исторических и иных местных традиций должен осуществляться муниципальными служащими при исполнении своих должностных обязанностей. Об этом прямо указано в Федеральном законе N 25. В ст. 14.2 прописано, что муниципальный служащий обязан проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий. Данная обязанность нашла свое отражение и в муниципально-правовых актах. К примеру, в Положении о муниципальной службе в муниципальном образовании Заринского сельсовета Левокумского района Ставропольского края от 08.06.2015 среди требований к служебному поведению содержится аналогичная обязанность.

В-четвертых, при местных администрациях могут быть созданы отделы и управления со штатом муниципальных служащих, задача которых - оказывать содействие в сохранении традиций и обычаев народов, проживающих на территории муниципального образования, работать с коренным малочисленным народом. Например, в Ямальском районе Ямало-Ненецкого автономного округа создано Управление по делам малочисленных народов Севера, которое является структурным подразделением администрации муниципального образования. Оно создано, в частности, в целях сохранения традиционного образа жизни, культуры и языка коренных малочисленных народов Севера и сохранения и развития традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера.

Важно, что служащие управления координируют работу по подготовке и использованию кадров из числа коренных малочисленных народов Севера в области экономики, сельского хозяйства, культуры и других сферах жизнедеятельности населения. Получается, что сами представители коренных малочисленных народов могут быть муниципальными служащими. И в этом реализация ст. 4 Федерального закона N 25 и Федерального закона N 131.

При администрациях могут быть созданы и общественные советы, как, например, в Николаевском муниципальном районе Хабаровского края, где при администрации также создан Совет уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Севера, который ежегодно собирается на свои заседания и обсуждает вопросы, затрагивающие жизнь и деятельность аборигенного населения <7>.

<7> Коренные народы нижнего Амура. URL: http://www.nikoladm.ru/02/kmns.htm.

Очень спорным вопросом является возможность несения муниципальной службы казаками. С одной стороны, в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества" <8> российское казачество имеет право привлекаться к несению муниципальной службы в соответствии с федеральным законодательством при условии, что казачье общество, члены которого в установленном порядке приняли на себя обязательства по несению муниципальной службы, внесено в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. С другой же стороны, они лишь привлекаются к несению государственной и иной службы на основании договоров, заключенных между казачьим обществом и органами местного самоуправления, но муниципальными служащими не являются, и к ним не применяются нормы о муниципальной службе. Однако практика привлечения казаков к несению службы имеется. Так, например, в соответствии с Законом Ростовской области от 29 сентября 1999 г. N 47-ЗС "О казачьих дружинах в Ростовской области" <9> на территории муниципального района, городского округа создается муниципальная дружина на основании приказа атамана войскового казачьего общества, осуществляющая свою деятельность на основании и в соответствии с договором (соглашением), заключаемым между органом местного самоуправления и войсковым казачьим обществом. Финансирование работ, выполненных дружиной, производится соответствующим органом местного самоуправления.

<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 50. Ст. 5245.
<9> СПС "КонсультантПлюс".

Как видим, законодательно на уровне РФ детально не регламентирован механизм реализации принципа учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Субъекты РФ своими нормативными актами не детализируют положения законов РФ относительно учета местных и иных традиций при прохождении муниципальной службы, а если даже и детализируют, то данные нормативно-правовые акты в итоге могут быть признаны судом недействительными. Тем не менее анализ ряда муниципальных образований показал, что принцип учета исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы реализуется либо в муниципально-правовых нормах, либо в непосредственной деятельности самих органов местного самоуправления и муниципальных служащих.

Литература

  1. Алиев Т.З. Проблемы правового регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
  2. Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14. С. 30 - 32.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Е.Ю. Киреевой "Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2009, N 2.

  1. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2008.
  2. Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.
  3. Муравченко В.Б. Институт муниципальной службы в политической системе общества // Вопросы правоведения. 2012. N 1 (13).
  4. Онохова В.В. Поступление на муниципальную службу: правовое регулирование и практика реализации законодательства о муниципальной службе. Иркутск: Ин-т законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского; Фонд "Право и демократия", 2009.
  5. Онохова В.В. Региональные программы развития муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 65 - 70.
  6. Пресняков М.В., Чанов С.Е. Оплата труда должностных лиц местного самоуправления: вопросы правовой определенности // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 10. С. 31 - 34.
  7. Санеев В.А. Законодательное регулирование муниципальной службы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
  8. Чаннов С.Е. Муниципальная служба в контексте служебного и трудового права: публичность или квазипубличность // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 18. С. 24 - 30.
  9. Шамарова Г.М. Правовое регулирование муниципальной службы в современных условиях развития муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 3. С. 38 - 43.