Мудрый Юрист

Актуальные проблемы формирования региональных общественных палат *

<*> Публикация подготовлена в рамках научного проекта Российского гуманитарного научного фонда N 15-33-01364.

Михеева Татьяна Николаевна, председатель Общественной палаты Республики Марий Эл, декан юридического факультета Марийского государственного университета, доктор юридических наук.

Автор анализирует проект Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации", высказывает собственное мнение о некоторых его нормах, вносит предложения по их изменению.

Ключевые слова: гражданское общество, общественная палата, субъекты Российской Федерации, общественные интересы, общественный контроль.

Topical Problems of Formation of Regional Public Chambers

T.N. Mikheeva

Mikheeva Tatiana N., Chairman of the Public Chamber of the Mari El Republic, Dean of the Law Faculty of the Mari State University, Doctor of Law.

The author analyzes the draft of the Federal law "About the general principles of the organization and activity of public chambers of subjects of the Russian Federation", expresses own opinion on some of his norms, makes offers on their change.

Key words: civil society, public chamber, subjects of the Russian Federation, public interests, public control.

В современном государственном механизме все большее значение приобретает внедрение новых форм взаимоотношений между властью и институтами гражданского общества <1>. Об этом свидетельствуют принимаемые законы, создающие правовую основу для их развития. Нельзя не отметить, например, Федеральный закон от 21 июля 2014 г. "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" <2>, впервые урегулировавший отношения в сфере организации и осуществления общественного контроля, который должен стать инструментом независимого контроля общества за деятельностью власти. По мнению В.В. Гриба, система общественного контроля в Российской Федерации составляет основу гражданского общества и правового государства <3>.

<1> Михеева Т.Н., Горнев Р.В. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. 2015. N 8. С. 9.
<2> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (часть 1).
<3> Гриб В.В. Место и роль общественных палат в системе общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 33.

Однако названный Закон не только закрепил современный общественный институт, но и заложил правовые условия для создания новых и развития действующих элементов гражданского общества, которые согласно закону выступают субъектами общественного контроля. К ним прежде всего следует отнести общественные палаты. В структуре современного гражданского общества все более заметную роль стали играть общественные палаты субъектов Российской Федерации <4>. Важно отметить, подчеркивает С.А. Авакьян, что для этих палат особенный акцент делается на их роли в выполнении задач общественного контроля <5>. На сегодня данные общественные органы созданы во всех субъектах Российской Федерации.

<4> Михеева Т.Н., Яичникова Ю.С. Общественные палаты субъектов Российской Федерации: новые тенденции и перспективы // Юридический мир. 2015. N 1. С. 18.
<5> Авакьян С.А. Политические партии, общественные движения и иные общественные объединения, общественные палаты, религиозные объединения в механизме российского гражданского общества: вопросы политической продуктивности и общественного диалога // Гражданское общество как гарантия политического диалога и противодействия экстремизму: ключевые конституционно-правовые проблемы: Коллективная монография / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2015. С. 103.

Вместе с тем в части общественного контроля большая нагрузка возлагается и на муниципальные общественные палаты, в отношении которых дела обстоят не столь оптимистично. В ряде муниципальных образований они действуют давно, в других - стали образовываться только после принятия Федерального закона "Об основах общественного контроля", однако во многих они по-прежнему отсутствуют. Полагаем, что проблемы формирования региональных и муниципальных общественных палат взаимосвязаны. По крайней мере, общественная палата субъекта Федерации не должна оставаться в стороне от процесса образования муниципальных общественных палат.

Анализ законов субъектов Российской Федерации об их общественных палатах показывает широкое разнообразие в ключевых вопросах их формирования, статуса, материально-финансового обеспечения. Все зависит от усмотрения региональных законодателей, финансово-экономических возможностей региона, а иногда и от субъективного фактора - отсутствия желания органов власти субъекта Федерации иметь сильную, эффективно работающую общественную палату. В последнем случае палата хотя и сформирована, но ей созданы лишь минимальные условия - выделено помещение, утверждена мизерная смета на содержание, а обеспечение деятельности палаты зачастую осуществляет какой-то из закрепленных органов исполнительной власти. Назрела необходимость законодательного урегулирования данного вопроса на федеральном уровне, поскольку возрастает их роль как консолидирующей силы в обществе.

В связи с этим представляется актуальным внесение Советом Федерации в Государственную Думу проекта Федерального закона N 984349-6 "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации". Большую роль в его подготовке сыграла Общественная палата России. Остановимся на некоторых, на наш взгляд, важных положениях законопроекта.

Общественная палата субъекта Российской Федерации (далее - общественная палата) в соответствии с законопроектом призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления субъекта Федерации для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития субъекта Федерации, защиты прав и свобод граждан, развития демократических институтов.

Между тем, по нашему мнению, следует отнести к проблемам законопроекта отсутствие в "Общих положениях" нормы об обязательности образования общественной палаты во всех субъектах России. Ни в статье "Общие положения", ни в иных статьях, следующих за ней, не имеется прямой нормы об обязательности общественной палаты, поэтому нельзя сделать однозначный вывод о том, что общественная палата - необходимый институт гражданского общества, создаваемый в каждом регионе. Было бы юридически более точным в части 1 статьи 1 "Общие положения" закрепить: "Наличие общественной палаты в субъекте Российской Федерации является обязательным". Конечно, отсутствие подобной нормы не исключает региональной "самостоятельности" по прямой ликвидации уже действующей палаты или блокированию ее работы косвенными путями (сокращение финансирования, отказ в предоставлении помещения и т.п.). За примерами не нужно далеко ходить, достаточным будет вспомнить попытки ликвидации некоторых региональных органов конституционной юстиции или нежелание создавать контрольно-счетные органы муниципальных образований, несмотря на наличие Федерального закона от 7 февраля 2011 года "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" <6>. В отношении последних законодатель всего лишь не указал в статье 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7> на контрольно-счетный орган как обязательный наряду с представительным органом, главой муниципального образования и местной администрацией.

<6> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 903.
<7> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Возвращаясь к обсуждаемому законопроекту, следует отметить, что членами общественной палаты не могут быть Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, члены Правительства Российской Федерации, судьи, лица, замещающие должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Федерации, иные должности государственной гражданской службы субъектов Федерации, должности муниципальной службы и выборные должности местного самоуправления. Имеется особенность в части членов политических партий - они на срок полномочий в общественной палате должны приостановить свое членство в политической партии.

Количественный состав общественной палаты не может быть менее 21 и более 102 человек. Правом на выдвижение кандидатов в общественную палату обладают лишь общественные объединения и иные некоммерческие организации, при этом каждая организация может предложить не более одного кандидата. Кандидат должен соответствовать определенным критериям: достижение возраста 18 лет, иметь место жительства на территории субъекта Федерации, опыт работы по защите прав и законных интересов профессиональных и социальных групп не менее трех лет.

К достоинствам законопроекта следует отнести единый порядок формирования общественной палаты. В нем участвуют глава субъекта Федерации, утверждающий одну треть членов, законодательный (представительный) орган субъекта, образующий вторую треть. Сформированные две трети членов общественной палаты определяют состав оставшейся одной трети. При этом и глава региона, и региональный парламент утверждают свои квоты из числа кандидатур, представленных соответственно структурными подразделениями общероссийских (межрегиональных), региональных общественных объединений и некоммерческих организаций. Равно как и члены общественной палаты, образующие последнюю треть, выдвигаются местными общественными объединениями.

Не видим ущербности в том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются правом формирования двух третей общественной палаты. Напротив, это поднимает авторитет создаваемого общественного органа и в известной степени упростит его взаимодействие и дальнейший диалог с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Срок полномочий общественной палаты в три года также представляется оптимальным. Практика деятельности Общественной палаты Республики Марий Эл показала, что срок в два года, на которые Палата избиралась в соответствии с Законом Республики Марий Эл от 29 апреля 2008 года "Об Общественной палате Республики Марий Эл" <8>, является недостаточным. Не менее года уходит на то, чтобы новые члены палаты полностью освоились со своим статусом, приобрели опыт проведения круглых столов, общественных слушаний, общественных обсуждений и экспертиз. Поэтому в марийский Закон в 2012 году были внесены изменения в части продления срока полномочий до 3 лет.

<8> Закон Республики Марий Эл от 29 апреля 2008 г. N 26-З "Об Общественной палате Республики Марий Эл" // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2008. N 5 (часть 1).

Наряду с очевидными достоинствами законопроекта нельзя не отметить ряд явных существенных недостатков, к числу которых прежде всего следует отнести статью 11, посвященную организации деятельности общественной палаты. В ее частях 1 - 8, 10 - 12 совершенно логично регулируются отношения организационного характера - по проведению заседаний палаты как основных форм деятельности, принятию решений, рассмотрению обращений общественной палаты органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления, по организации сайтов палаты.

Однако невозможно согласиться с включением в данную статью части 9, содержащей права общественной палаты, которыми она наделяется в целях реализации своих задач. Правомочия палаты являются самостоятельным институтом, от которого зависит эффективность ее работы, авторитет и значимость данного общественного органа, т.е. это другая группа правоотношений, отличающихся от организации деятельности. Объединение в одной статье двух разнородных групп правовых отношений и противоречит юридической технике, и затрудняет правоприменение (попробуй по названиям статей быстро найти права палаты). Но главное даже не в нарушении юридико-технических требований, а в том, что центральным положениям будущего закона не нашлось более достойного места на его страницах.

Вместе с тем в число первых статей также загадочным образом попала статья 5, посвященная регламенту общественной палаты, которая по сути регулирует процедурные и организационные вопросы и которую было бы как раз логичнее поместить после вопросов организации деятельности палаты. Равно как и статья 6 законопроекта, посвященная кодексу этики членов общественной палаты, также, по нашему мнению, не должна располагаться на ключевом месте, впереди норм, регулирующих права общественной палаты.

В связи с этим было бы целесообразным внести некоторые структурные изменения в законопроект. Нормы, регулирующие права общественной палаты и характеризующие ее статус, необходимо выделить в самостоятельную статью, отвести им более подобающее место в первоначальных статьях. Положения, посвященные регламенту и кодексу этики, подлежат перемещению во вторую часть законопроекта.

Что же касается содержания прав общественной палаты субъекта Российской Федерации, то они нуждаются в существенных дополнениях, по крайней мере по двум направлениям.

Во-первых, наделение палаты правом проводить экспертизу проектов законов субъекта Федерации подразумевает компетентность членов общественной палаты оценивать законопроекты, подготовленные органами исполнительной или законодательной власти субъекта Федерации. Поскольку не имеется сомнений в их профессионализме, умении работать с законодательными актами, то закономерным становится вопрос о возможности наделения общественной палаты правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Общественники в состоянии при необходимости предложить региональному законодателю проекты законов, разработанные по собственной инициативе. В этом случае создаются реальные условия для продвижения общественных интересов посредством законодательной инициативы. Кроме того, реализация права законодательной инициативы поднимет статус и авторитет общественной палаты.

Вторым существенным дополнением правомочий общественной палаты должно стать ее право на участие в формировании общественных советов при органах исполнительной, законодательной власти субъекта Федерации, общественных палат (советов) муниципальных образований. Включение перечисленных органов в состав субъектов общественного контроля многократно поднимает их значимость, востребованность. Однако сегодняшние составы общественных советов при некоторых органах не выдерживают критики. Как справедливо отмечено в Ежегодном докладе о деятельности Общественной палаты Республики Марий Эл в 2015 году <9> (что характерно и для других субъектов Федерации), не всегда проводится публичное обсуждение кандидатур, входящих в общественные советы, отсутствует альтернативность при выборе членов таких советов, в составах некоторых из них имеется значительное число бывших сотрудников ведомств, незначительно количество молодежи и представителей общественных структур. Д.В. Доровских вообще ставит под сомнение независимость общественных советов, которые так или иначе взаимосвязаны с государственными или муниципальными органами <10>.

<9> Ежегодный доклад о деятельности Общественной палаты Республики Марий Эл в 2015 году // Интернет-сайт Общественной палаты Республики Марий Эл. URL: http://oprme.gov12.ru.
<10> Доровских Д.В. Общественный контроль в Российской Федерации: правовые основы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 17.

Ситуация не изменится к лучшему, пока не будет хотя бы общих правовых контуров, регулирующих порядок формирования общественных советов при органах государственной власти субъекта Федерации, местного самоуправления. Это касается местного самоуправления даже в большей степени. Муниципальный уровень власти, по мнению ученых, характеризуется наибольшей вариативностью форм демократии <11>, в силу чего необходимо дистанцировать органы местной власти от участия в образовании названной общественной структуры. В круг обязательных субъектов, участвующих в образовании указанных общественных советов, предлагается включить общественную палату субъекта Федерации, соответственно дополнив ее права пунктом следующего содержания: "принимать участие в формировании общественных советов при территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, органах государственной власти субъекта Российской Федерации, общественных палат (советов) муниципальных образований". Подобное дополнение исключит из процесса формирования общественных советов сами органы, при которых они образуются, и создаст условия для их независимости, объективности.

<11> Емешов В.И., Михеева Т.Н. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления: Монография. Йошкар-Ола, 2008. С. 174.

Нет уверенности в необходимости включения в проект Закона статьи 12 "Общественная экспертиза". Ее наличие, конечно, не ухудшает законопроект, напротив, конкретизирует отдельные аспекты проведения общественной палатой экспертизы проектов законов субъекта Российской Федерации, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта Федерации, проектов муниципальных правовых актов, осуществляемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественном контроле. Однако возникает закономерный вопрос о том, почему из пяти форм общественного контроля, установленных специальным законом, лишь одной отдано предпочтение. Каковой будет специфика проведения общественной палатой общественного мониторинга, общественной проверки, общественного обсуждения, общественных (публичных) слушаний? Очевидно, что осуществление общественного контроля в других формах также нуждается в рассмотрении с точки зрения такого субъекта общественного контроля, как региональная общественная палата. Либо правовая логика подсказывает обратное - не включать нормы об общественной экспертизе в данный законопроект вообще, а предоставить возможность более подробного урегулирования проведения общественного контроля во всех формах с учетом региональных особенностей субъектам Федерации в собственных законах об общественном контроле, которые, кстати, приняты пока не везде.

Законопроектом предусматривается также, что организационное, правовое, аналитическое, информационное, документационное, финансовое и материально-техническое обеспечение осуществляется ее аппаратом. Аппарат общественной палаты является казенным учреждением субъекта Федерации, а его руководитель назначается на должность и освобождается от нее высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации по представлению совета общественной палаты.

Этот вопрос является для многих региональных общественных палат непростым. Как отмечалось, сегодня в регионах России наблюдается очень пестрая палитра в части аппаратов общественных палат. В некоторых из них под звучным названием "аппарат" работает один человек. Зачастую специалисты, обслуживающие общественную палату, не выделены в самостоятельную структуру, а включены в штаты различных региональных учреждений. Полагаем, что этой "пестроте" будет положен конец с принятием обсуждаемого законопроекта и наступит упорядоченность в статусе лиц, обслуживающих деятельность региональных общественных палат.

Однако и здесь остаются вопросы. Прежде всего, в статье отсутствует хотя бы минимальная численность аппарата, каковой нам представляется 3 человека. В противном случае будет создано казенное учреждение "Аппарат общественной палаты", а в нем по-прежнему - один штатный работник с минимальной заработной платой. Задачи и функции общественных палат становятся все более значимыми, палаты должны реагировать на современные вызовы. При этом все члены палаты осуществляют деятельность на общественных началах, а аппарат призван способствовать тому, чтобы сделать эту деятельность качественной и эффективной. Желательным было бы в числе работников аппарата увидеть не случайных людей, а опытных, компетентных специалистов, например юридического профиля, с достойной заработной платой.

Последний вопрос, о заработной плате, тесно связан со статьей законопроекта о финансировании общественной палаты, согласно которой оно является расходным обязательством субъекта Российской Федерации. Финансовое обеспечение содержания аппарата общественной палаты осуществляется в пределах расходов, предусмотренных в бюджете субъекта Федерации на обеспечение деятельности палаты. Проект Закона не устанавливает никаких минимальных размеров финансирования палаты, оставляя их на усмотрение субъекта Федерации. Тем самым в финансово неблагополучных регионах палатам вряд ли будет отпущен необходимый объем финансовых средств. Полагаем, что законопроект должен в этой части содержать более конкретную норму.

В целом же проект Закона "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" следует оценивать позитивно, поскольку он задает единый правовой вектор развитию института региональных общественных палат, что должно стать условием их укрепления и придать новый импульс дальнейшей деятельности.

Литература

  1. Авакьян С.А. Политические партии, общественные движения и иные общественные объединения, общественные палаты, религиозные объединения в механизме российского гражданского общества: вопросы политической продуктивности и общественного диалога // Гражданское общество как гарантия политического диалога и противодействия экстремизму: ключевые конституционно-правовые проблемы: Коллективная монография / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2015.
  2. Гриб В.В. Место и роль общественных палат в системе общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 33.
  3. Доровских Д.В. Общественный контроль в Российской Федерации: правовые основы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 17.
  4. Ежегодный доклад о деятельности Общественной палаты Республики Марий Эл в 2015 году // Интернет-сайт Общественной палаты Республики Марий Эл. URL: http://oprme.gov12.ru.
  5. Емешов В.И., Михеева Т.Н. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления: Монография. Йошкар-Ола, 2008.
  6. Михеева Т.Н., Горнев Р.В. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. 2015. N 8. С. 9.
  7. Михеева Т.Н., Яичникова Ю.С. Общественные палаты субъектов Российской Федерации: новые тенденции и перспективы // Юридический мир. 2015. N 1. С. 18.