Мудрый Юрист

Президент РФ - объект общественного контроля?

Гриб Владислав Валерьевич, доктор юридических наук, профессор.

В статье автор дает анализ возможных форм общественного контроля за деятельностью Президента РФ. На основе изучения установлено, что общественный контроль за деятельностью Президента РФ фактически не осуществляется и, более того, юридически и формально не закреплен. Исследование федерального законодательства и правоприменительной практики предоставляет возможность выявить достаточно слабые правовые возможности субъектов общественного контроля по осуществлению общественного контроля в отношении Президента РФ. В заключение автор указывает на необходимость расширения и юридического закрепления общественного контроля за деятельностью Президента РФ, но с определенными оговорками, учитывая Конституцию РФ, ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" и ряд других федеральных законов, но без расширительного его применения в отношении должностных лиц Администрации Президента РФ.

Ключевые слова: Президент РФ, общественный контроль, Администрация Президента РФ, законодательство.

Is the President of the Russian Federation an Object of Public Control?

V.V. Grib

Grib Vladislav V., Doctor of Law, Professor.

In the article, the author analyzes possible forms of public control over the activity of the President of the Russian Federation. On the basis of study, it is established that the public control over the activity of the President of the Russian Federation is not actually exercised, moreover, it is not fixed legally and formally. The study of federal legislation and law enforcement practice gives an opportunity to reveal quite poor legal possibilities of the public control subjects to exercise public control in respect of the President of the Russian Federation. In the conclusion, the author indicates the necessity to expand and legally fix the public control over the activity of the President of the Russian Federation, but with definite reservations, taking into account the Constitution of the Russian Federation, Federal Law "On Elections of the President of the Russian Federation" and a set of other federal laws, but without its expansive application in respect of officers of the Administration of the President of the Russian Federation.

Key words: President of the Russian Federation, public control, Administration of the President of the Russian Federation, Legislation.

Отнесение Президента РФ к категории органов и организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль, объясняется его особым правовым статусом и характером осуществляемых им полномочий и, безусловно, носит дискуссионный характер.

Правовой статус Президента РФ нашел свое закрепление в гл. 4 Конституции РФ, в соответствии с которой Президент РФ обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции. Эти полномочия затрагивают все стороны государственной деятельности и связаны с:

  1. формированием федеральных органов государственной власти;
  2. участием в законотворчестве;
  3. функционированием исполнительных органов государственной власти;
  4. обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации;
  5. внешней политикой и обороной;
  6. иными сферами государственной деятельности.

Приведенное выше свидетельствует о высокой степени участия Президента РФ в формировании и реализации государственной политики, что, в свою очередь, обусловливает необходимость осуществления общественного контроля в отношении его деятельности.

Вместе с тем важно отметить, что на сегодняшний день общественный контроль за деятельностью Президента РФ фактически не осуществляется и, более того, юридически и формально не закреплен. Так, анализ федерального законодательства и правоприменительной практики позволяет выявить достаточно слабые правовые возможности субъектов общественного контроля по осуществлению общественного контроля в отношении Президента РФ.

Во-первых, в соответствии с действующим законодательством действия (бездействие) Президента РФ не могут быть обжалованы в суд по причине наличия у Президента РФ, в соответствии со ст. 91 Конституции РФ, неприкосновенности. Интересно отметить, что в правоприменительной практике сложилось достаточно расширительное толкование ст. 91 Конституции РФ, основанное на распространении действия президентской неприкосновенности на должностных лиц Администрации Президента РФ. Так, в Тверском районном суде г. Москвы <1> сложилась практика отказа в рассмотрении жалоб на действия (бездействие) должностных лиц Администрации Президента РФ со ссылкой на ст. 91 Конституции РФ.

<1> URL: http://tverskoy.msk.sudrf.ru. Комм.: По территориальной подсудности именно Тверской районный суд г. Москвы рассматривает все административные исковые заявления, административным ответчиком по которым является Администрация Президента РФ.

Во-вторых, по смыслу ФЗ "Об основах общественного контроля в РФ" указы Президента РФ не подлежат ни общественному обсуждению, ни общественной экспертизе, в то время как федеральные законы, обладая большей юридической силой, такие процедуры проходят.

В-третьих, действующим законодательством не предусмотрены такие возможные формы прямой (непосредственной) демократии, как объявление Президенту РФ общественного импичмента или публичный отчет Президента РФ перед населением о своей деятельности.

Наконец, хоть возможности субъектов общественного контроля по осуществлению общественного контроля в отношении Президента РФ потенциально и проявляются в участии представителей общественности в деятельности советов при Президенте РФ, однако, как уже указывалось выше, данные советы в действительности являются консультативно-совещательными органами, оказывающими содействие Президенту РФ в реализации государственной политики в той или иной сфере, и общественно-контрольную функцию, направленную на реализацию общественного контроля за деятельностью Президента РФ, фактически и юридически не выполняют.

Тем не менее на сегодняшний день все же можно выделить некоторые возможные формы общественного контроля за деятельностью Президента РФ:

- общественный мониторинг.

Теоретически данная форма общественного контроля может быть реализована применительно к деятельности Президента РФ. Тем не менее на сегодняшний день такие виды мониторинга на практике не проводились;

- предоставление информации о деятельности Президента РФ.

Основным источником информации о деятельности Президента РФ на сегодняшний день является его официальный сайт - http://www.kremlin.ru, на котором публикуются новости о деятельности главы государства, стенограммы, фотографии, видео- и аудиозаписи мероприятий с его участием, тексты подписываемых Президентом РФ документов, информация о поездках и визитах, телеграммы, другая текущая информация, связанная с работой Президента РФ и Администрации Президента РФ.

Предоставление информации о деятельности Президента РФ осуществляется Управлением пресс-службы и информации Президента РФ <2>. Так, в частности, основными задачами Управления являются:

<2> Указ Президента РФ от 18.06.2012 N 874 "Об утверждении Положения об Управлении пресс-службы и информации Президента Российской Федерации" (ред. от 25.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 26. Ст. 3497.

- предоставление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Реализация данной формы общественного контроля осуществляется в соответствии с ФЗ "О противодействии коррупции", Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 2013 г. N 613 "Вопросы противодействия коррупции" (вместе с Порядком размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования) (ред. от 15.07.2015);

- опрос граждан о деятельности Президента РФ.

Обзор СМИ свидетельствует о том, что данная форма общественного контроля применяется достаточно часто. В частности, в целях общественной оценки предпринимаемых Президентом РФ решений такие опросы систематически проводятся такими негосударственными организациями, как Левада-Центр <3> и фонд "Общественное мнение" <4>. Необходимо отметить, что практически не проводятся в отношении конкретных решений главы государства;

<3> См., например: ежегодник "Общественное мнение - 2015". М.: Левада-Центр, 2016. 308 с. URL: http://www.levada.ru.
<4> URL: http://fom.ru/.

- участие представителей общественности в советах, созданных при Президенте РФ.

На сегодняшний день при Президенте РФ создано и функционирует 18 советов <5>, которые по своей сути являются консультативно-совещательными органами, оказывающими содействие Президенту РФ в реализации государственной политики в той или иной сфере и обеспечивающими взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении различных вопросов. Вместе с тем собственно общественно-контрольную функцию, направленную на реализацию общественного контроля за деятельностью Президента РФ, данные советы не выполняют.

<5> Совет по модернизации экономики и инновационному развитию России; Совет по межнациональным отношениям; Совет по противодействию коррупции; Совет по развитию гражданского общества и правам человека; Совет по развитию финансового рынка; Совет по развитию местного самоуправления; Совет по науке и образованию; Совет по культуре и искусству; Совет по развитию физической культуры и спорта; Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; Совет по взаимодействию с религиозными объединениями; Совет по делам казачества; Экономический совет; Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике; Координационный совет по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы; Совет по жилищной политике и повышению доступности жилья; Национальный совет по профессиональным квалификациям; Совет по русскому языку.

По своей сути данные советы являются консультативно-совещательными органами, оказывающими содействие Президенту РФ в реализации государственной политики в той или иной сфере и обеспечивающими взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении различных вопросов.

В свою очередь, данные советы в полной мере можно отнести к субъектам, содействующим реализации общественного контроля, поскольку посредством участия в указанных советах такие непосредственные субъекты общественного контроля, как члены Общественной палаты РФ, представители общественности - журналисты, экономисты, научные деятели и т.д., могут довести до сведения Президента РФ результаты общественного контроля и сконцентрировать его внимание на решении выявленных ими проблем.

Наибольший интерес в свете исследования особенностей осуществления общественного контроля вызывает деятельность Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, которая регулируется Указом Президента РФ от 01.02.2011 N 120 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека" <6>. Так, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента Российской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества в Российской Федерации, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета. Для решения возложенных на него задач Совет вправе, в частности:

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 6. Ст. 852.

В качестве самостоятельной группы необходимо выделить советы при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах <7>, которые, оказывая содействие Президенту РФ в реализации полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по сути осуществляют общественный контроль. Так, основными задачами совета в свете реализации общественного контроля являются:

<7> Положение о Совете при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. N 337 (ред. от 25.12.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 13. Ст. 1139.

- организация систематических встреч с населением, представителями общественности, средств массовой информации.

Данная форма общественного контроля, позволяющая населению выстроить прямой диалог с Президентом РФ, в последнее время получает все большую популярность. Так, Президент РФ ежегодно в прямом эфире общенациональных телеканалов, отвечает на вопросы населения <8>, представителей российских и зарубежных СМИ <9>. Кроме того, Президент РФ систематически встречается с представителями общественных, в т.ч. молодежных, объединений <10>.

<8> См.: официальный сайт телепередачи "Прямая линия с Владимиром Путиным". URL: http://moskva-putinu.ru.
<9> URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/50971.
<10> В частности, Президент РФ ежегодно посещает всероссийский молодежный форум "Селигер", в ходе которого отвечает на разнообразные вопросы молодежи.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод о необходимости расширения и юридического закрепления общественного контроля за деятельностью Президента РФ, но с определенными оговорками, учитывая Конституцию РФ, ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (http://cikrf.ru/law/federal_law/zakon_19.html) и ряд других федеральных законов, но без расширительного его применения в отношении должностных лиц Администрации Президента РФ.