Мудрый Юрист

К вопросу о содержании понятия "правовой статус государственных органов"

Кравцова Елена Александровна, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Белгородского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации имени И.Д. Путилина, кандидат юридических наук.

Термин "правовой статус" постоянно используется в юридической науке. Однако ученые, осуществляющие исследования в различных областях права, вкладывают неоднозначный смысл в его содержание. В предложенной статье рассматривается содержание понятия "правовой статус" применительно к государственным органам. Обобщая и анализируя взгляды современных ученых, автор устанавливает элементы, которые необходимо включать в данное понятие, обосновывает необходимость их включения.

Ключевые слова: конституционное право, государственные органы, органы государственной власти, правовой статус.

Revisiting Contents of the Notion "Legal Status of State Authorities"

E.A. Kravtsova

Kravtsova Elena A., Assistant Professor of the Department of Civil Legal Disciplines of the Belgorod Law Institute of the Ministry of the Internal of the Russian Federation named after I.D. Putilin, Candidate of Legal Sciences.

The Term "legal status" is constantly used in legal science. However, scientists conducting research in various fields of law, invest different meaning in its content. The author considers the content of the notion "legal status" in relation to public authorities, establishes the elements that must be included in this concept.

Key words: constitutional law, state bodies, bodies of state power, legal status.

Термин "статус" происходит от латинского слова status - состояние, положение. Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова определяет "статус" как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей) <1>. Аналогичное определение данному термину дается и в Большом энциклопедическом словаре <2>.

<1> Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1993. С. 521.
<2> Большой энциклопедический словарь: В 2 т. / Под ред. А.М. Прохорова. М., 2001. Т. 2. С. 410.

Понятие "правовой статус" рассматривается учеными, проводящими исследования в различных областях права. В теории государства и права данный термин рассматривается как одно из ключевых общетеоретических понятий. Стандартно в рамках данной дисциплины рассматриваются понятие и элементы правового статуса физических лиц (личности) и государственных органов. В конституционном праве традиционно рассматривается правовой статус личности, Российской Федерации и субъектов, входящих в ее состав. В административном праве анализу подвергается административно-правовой статус личности и исполнительных органов государственной власти. В гражданском праве делается упор на правовой статус юридических лиц.

Прежде чем делать выводы о том, какие компоненты входят в содержание понятия "правовой статус государственного органа", необходимо проанализировать, как рассматривали понятие "правовой статус" другие ученые.

В.С. Четвериков <3> под правовым статусом понимает компетенцию и полномочия органа государственного управления. Д.Н. Бахрах пишет: "...правовой статус - это правовое положение личности или цели, задачи, функции, организационно-правовая структура и компетенция государственных коллективных субъектов" <4>. Основные элементы правового статуса он делит на три блока: целевой (назначение), структурно-организационный (процедуры образования и ликвидации субъекта права), компетенционный (совокупность властных полномочий субъекта). Н.Г. Салищева в статусе органов исполнительной власти выделяет такие компоненты, как целевой блок, организационный блок, компетенционный блок, ответственность. "Целевой блок определяет цели, задачи и функции органа исполнительной власти, организационный блок - порядок формирования (учреждения) данного органа, его структуру и штат государственных служащих; компетенционный блок содержит перечень полномочий (прав и обязанностей) органа исполнительной власти в целях обеспечения выполнения возложенных на него функций" <5>. Н.М. Конин правовой статус понимает как совокупность прав, свобод и обязанностей гражданина, компетенцию организации (юридического лица) <6>. Ю.Н. Старилов и Б.Н. Россинский в содержание термина "правовой статус" включают права, свободы, юридические гарантии, обязанности, правоограничения и объем ответственности <7>. А.А. Акмалова и В.М. Капицин дают такое определение термину "правовой статус": это юридически зафиксированное положение субъекта (личности, организации, государства, государственного органа) в государстве, обществе, мировом сообществе. Он закрепляет фактический (социальный) статус субъекта, его реальное положение в обществе. Правовой статус есть признанная государством совокупность полномочий государственного органа или должностного лица, с помощью которых они выполняют свои социальные функции <8>. Б.Н. Габричидзе построил следующую конструкцию конституционного статуса государственных органов, выделив в ней такие элементы: 1) политическую и государственно-правовую характеристики органов государства; 2) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, их соотношение; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; 5) основы компетенции; 6) виды правовых актов государственных органов <9>. В.В. Долинская по данному поводу считает обоснованным и рациональным подход, в соответствии с которым под правовым статусом понимаются как общий правовой статус (установленный Конституцией), так и существующие на основе и реализуемые в конкретных правоотношениях отраслевой правовой статус (определяемый нормами конкретной отрасли права), межотраслевой (определяемый комплексными правовыми институтами) и специальный правовой статус (связанный с реализацией норм ответственности) <10>. В состав правового статуса она включает такие элементы, как: 1) правовые основы деятельности лица; 2) условия, при которых лицо становится субъектом права (вопросы организации данного лица); 3) правосубъектность лица; 4) условия прекращения его деятельности.

<3> Четвериков В.С. Административное право. Ростов н/Д: Феникс, 2004. С. 12.
<4> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Эксмо, 2008. С. 177.
<5> Альхименко В.В., Выручаев А.А., Гишковец А.А. и др. Административное право России: Учебник / Отв. ред. Н.Ю. Хаманеева. М.: Проспект, 2011. С. 50.
<6> Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: Учеб. пособ. М.: Проспект, 2010. С. 23.
<7> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М.: Норма, 2009. С. 207.
<8> Акмалова А.А., Капицын В.М. Понятие правового статуса субъекта // Теория государства и права: вопросы и ответы: Учеб. пособ. М.: Юриспруденция, 2006. С. 164.
<9> Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Дашков и Ко, 2007. С. 178.
<10> Долинская В.В. Правовой статус и правосубъектность // Законы России. 2012. N 2. С. 9.

Проанализировав вышеприведенные точки зрения, мы можем сделать вывод о том, что правовой статус государственных органов рассматривается современными учеными в узком (классическом) и широком смыслах. В узком он представляет собой совокупность прав и обязанностей государственного органа, его компетенцию. В широком смысле в понятие правового статуса помимо компетенции включаются также такие элементы, как: 1) правосубъектность государственного органа; 2) ответственность государственного органа; 3) цели деятельности государственного органа; 4) организационно-правовая структура; 5) политическая и государственно-правовая характеристики органов государства; 6) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциация систем, подсистем и видов органов, их соотношение; 7) основы взаимоотношений органов между собой; 8) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; 9) виды правовых актов государственных органов.

Мы не оспариваем мнение сторонников "узкой" точки зрения о том, что обязательным элементом правового статуса любого государственного органа является его компетенция в классическом понимании данного термина, т.е. рассматривая ее как совокупность прав, обязанностей, предметов ведения и целей деятельности <11>.

<11> См.: Эбзеев Б.С. и др. Конституционное право России: Учебник для студентов / Под ред. Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова, А.С. Прудникова. М.: Юнити-Дана, 2015; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2004; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Проспект, 2015.

Однако, на наш взгляд, для характеристики понятия "правовой статус государственного органа" одной компетенции явно недостаточно. В таком случае вообще не было бы необходимости вводить данное понятие, поскольку термины "компетенция" и "правовой статус" в указанном случае выступали бы как синонимы.

Несомненно, что широкая точка зрения на данный вопрос более полно отражает реальное положение государственного органа в механизме государства. На наш взгляд, правовой статус государственного органа проявляется не только в его собственной компетенции, но и в его взаимоотношениях с другими органами, месте в системе иных государственных органов. Однако включение всех вышеперечисленных элементов, предлагаемых различными учеными, в понятие правового статуса государственных органов, на наш взгляд, является неприемлемым.

Рассмотрим подробнее элементы, предлагаемые для включения их в понятие правового статуса.

  1. Правосубъектность государственного органа. Н.В. Витрук считает, что "правосубъектность - самостоятельная правовая категория, существующая наряду с правами и обязанностями и свидетельствующая о правовой способности лица иметь права и обязанности, быть их носителем на любой стадии их проявления, в том числе самостоятельно (своими действиями) либо через законных представителей приобретать, осуществлять, изменять и прекращать, а также отвечать за неправомерную реализацию и исполнение" <12>.
<12> Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: НОРМА, 2008. С. 94.

Определение, данное Н.В. Витруком данному понятию, соответствует общепринятому определению понятия "правоспособность", т.е. он рассматривает его как общую, абстрактную возможность иметь предусмотренные законом права и обязанности, способность быть их носителем. А.В. Малько и Н.И. Матузов, напротив, считают, что правосубъектность - понятие сложное, собирательное, которое включает в себя следующие элементы: 1) правоспособность; 2) дееспособность; 3) деликтоспособность, т.е. способность отвечать за гражданские правонарушения (деликты); 4) вменяемость - условие уголовной ответственности <13>. Е.О. Адарченко считает, что правосубъектность государственных органов заключается прежде всего в их компетенции, которая представляет собой определенный круг задач, функций, прав и обязанностей, форм и методов их работы <14>.

<13> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. А.В. Малько, Н.И. Матузова. М.: Юристъ, 2004. С. 97.
<14> Адарченко Е.О. Административная правосубъектность юридических лиц публичного права // Административное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 410.

Если правосубъектность рассматривать как компетенцию государственных органов, включение данной составляющей в понятие правового статуса государственного органа теряет смысл, поскольку именно ее рассматривают в качестве главного компонента содержания правового статуса сторонники "узкой" точки зрения. Если же рассматривать данное понятие с точки зрения, предложенной А.В. Малько и Н.И. Матузовым, то включать его в понятие правового статуса государственных органов, несомненно, имеет смысл. Далее мы будем исходить именно из этой точки зрения.

  1. Ответственность государственного органа (Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов). Является очевидным, что ответственность является одним из существенных элементов правового статуса государственных органов. Несмотря на то что Конституция РФ термин "ответственность" по отношению к органам государственной власти не употребляет, устанавливая лишь особенности ответственности отдельных должностных лиц (см. ст. ст. 41, 122), тем не менее, вводя систему сдержек и противовесов, Конституция фактически учреждает ответственность и государственных органов. Так, в ч. 3 ст. 117 Конституции предусматривается возможность роспуска Государственной Думы Президентом РФ в случае повторного вынесения ею недоверия Правительству, что, по сути, является ответственностью данного государственного органа за принятое решение. Таким образом, можно сделать вывод о том, что ответственность государственного органа является важным элементом его правового статуса, поскольку существенно влияет на реализацию данным органом своих полномочий.
  2. Цели деятельности государственного органа (Д.Н. Бахрах, Н.Г. Салищева). Несомненно, что каждый государственный орган создается с определенными целями, для решения определенных задач, стоящих перед обществом.

Цели - это основные направления деятельности государственных органов, которые достигаются путем решения определенных задач. Следовательно, данный элемент требует своего включения в состав правового статуса государственного органа.

  1. Организационно-правовая структура (Д.Н. Бахрах). Необходимость выделения в правовом статусе такого элемента, как организационно-правовая структура государственного органа, на наш взгляд, не подлежит сомнению. Любой государственный орган, за исключением единоличных государственных органов, таких как Президент, губернатор, представляет собой четко структурированное образование, соподчиненную систему, обусловливающую единство данного органа и способствующую решению стоящих перед ним задач. Наличие четкой структуры, установленной нормативным актом, является обязательным условием качественного выполнения задач, стоящих перед государственным органом. Отсутствие четкой структурной организации приводит к дублированию полномочий, снижению уровня ответственности работников, уменьшению эффективности работы государственного органа. Если обратиться к нормативным актам, мы видим, что структура устанавливается для каждого государственного органа в обязательном порядке. Так, непосредственно в Конституции устанавливается общая структура главного законодательного органа страны - Федерального Собрания, в ст. 110 Конституции устанавливаются основы структуры Правительства РФ. Таким образом, структура государственного органа является существенным элементом его правового статуса.
  2. Политическая и государственно-правовая характеристики органов государства (Б.К. Габричидзе). При рассмотрении возможности включения данного элемента в состав правового статуса государственного органа возникает закономерный вопрос: насколько политическая составляющая влияет на правовой статус государственного органа и может ли быть его частью?

О политической характеристике органов государства мы можем говорить лишь применительно к законодательной и исполнительной ветвям власти, и то весьма условно.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 1992 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 г. N 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 г. N 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 г. N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР" отметил, что в стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в Политбюро ЦК КПСС во главе с Генеральным секретарем ЦК КПСС, и указал на невозможность срастания политических структур с государственными.

Для устранения такой возможности ограничения, связанные с политической жизнью работников тех или иных государственных структур, прямо устанавливаются в законодательстве. Так, п. 4 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и организациях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Данная норма прямо предписывает невозможность политической окраски деятельности прокурорских работников, которые призваны наблюдать за соблюдением законности и осуществлять свою деятельность вне политических партий.

Аналогичное правило действует и в отношении судебных органов. Так, согласно п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону. При этом, согласно п. 3 ст. 3 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", судья не вправе принадлежать к политическим партиям, материально поддерживать указанные партии и принимать участие в их политических акциях и иной политической деятельности, а также публично выражать свое отношение к политическим партиям и иным общественным объединениям. Таким образом, судебная ветвь власти объявлена стоящей вне политики.

Что касается государственно-правовой характеристики государственного органа, то данное понятие, на наш взгляд, является синонимом правового статуса.

Все вышесказанное однозначно свидетельствует о том, что такой элемент, как "политическая и государственно-правовая характеристики органов государства", не может быть составляющей правового статуса любого государственного органа и включать его в понятие "правовой статус" нет оснований.

  1. Место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциация систем, подсистем и видов органов, их соотношение (Б.К. Габричидзе). Данный элемент, на наш взгляд, можно разделить на две составляющих: структуру государственных органов, которая была нами рассмотрена в п. 4, и на основы взаимоотношений государственных органов между собой, которые нами будут рассмотрены в п. 7. Следовательно, включать данный элемент в понятие правового статуса государственного органа является нецелесообразным.
  2. Основы взаимоотношений органов между собой (Б.К. Габричидзе). Все государственные органы находятся между собой во взаимосвязи. Она устанавливается непосредственно в правовых актах и представляет собой систему сдержек и противовесов, призванную не допустить дисбаланс между ветвями власти в государстве. Данная система является основным критерием, который помогает установить место данного органа в общей системе органов государственной власти. Так, в Конституции устанавливаются полномочия Президента РФ в отношении Федерального Собрания. Президент активно участвует в законодательном процессе путем осуществления законодательной инициативы, подписания и обнародования законов, а также используя "право вето"; в случаях, предусмотренных Конституцией, Президент обладает правом роспуска Государственной Думы - нижней палаты Федерального Собрания.

В свою очередь Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против Президента РФ, а Совет Федерации обладает возможностью отрешения Президента от должности. Также Федеральное Собрание взаимодействует с Правительством РФ, в частности, Государственная Дума участвует в процессах назначения Председателя Правительства, составлении бюджета страны, осуществляет контроль над исполнительной ветвью власти путем проведения парламентских слушаний и выражения недоверия Правительству.

Взаимодействие осуществляется и с судебной ветвью власти: в полномочия верхней палаты Федерального Собрания - Совета Федерации - входит назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ. Также Федеральное Собрание принимает законы, регулирующие деятельность судов. Судебные органы в свою очередь обладают полномочиями по воздействию на законодательные органы и исполнительную власть. Например, к полномочиям Конституционного Суда РФ относится право признавать не соответствующими Конституции положения законов.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что взаимодействие государственных органов между собой позволяет им существенно влиять друг на друга, и соответственно, данный элемент должен быть включен в понятие правового статуса.

  1. Важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов (Б.К. Габричидзе). Все государственные органы действуют на основе определенных принципов, выражающих сущность организации государственных органов. Такие принципы закреплены как в Конституции Российской Федерации, так и в других нормативных актах. Принципы осуществления деятельности органами государственной власти субъектов Федерации закреплены в ст. 1 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Закрепление принципов деятельности государственных органов в нормативных актах говорит как о важности их, так и о том, что они являются элементами правового статуса, и следовательно, включение их в состав понятия "правовой статус государственных органов" является вполне целесообразным.

  1. Виды правовых актов государственных органов. Включение данного элемента в правовой статус государственных органов может быть обосновано тем, что от видов актов, издаваемых государственным органом, во многом зависит его правовой статус. Так, основным отличием между органами государственной власти и вспомогательными органами является наличие у органов государственной власти государственно-властных полномочий и возможность издавать общеобязательные нормативные акты. Следовательно, данный элемент не только существенно влияет на правовой статус государственных органов, но и служит основным отличительным признаком между органами государственной власти и вспомогательными органами.

Рассмотрев все элементы правового статуса государственных органов, предлагаемые современными учеными, считаем необходимым включить в данное понятие еще один элемент, который также оказывает влияние на правовой статус любого государственного органа. Это порядок его (государственного органа) формирования. Например, выборность таких органов государственной власти, как законодательные органы, президент, высшее должностное лицо субъекта Федерации, подчеркивает их особое положение в государственном механизме, важность и направленность на выполнение в первую очередь воли избравшего их населения. В то же время порядок формирования вспомогательных органов (как правило, они формируются органами государственной власти, в интересах которых они действуют) свидетельствует об их подчиненном положении, зависимости от органа власти, для обеспечения деятельности которого они создаются.

Исходя из вышесказанного, в понятие правового статуса государственного органа мы можем включить следующие элементы: 1) компетенция государственного органа; 2) правосубъектность государственного органа; 3) ответственность государственного органа; 4) цели деятельности государственного органа; 5) организационно-правовая структура; 6) основы взаимоотношений государственных органов между собой и с другими юридическими и физическими лицами; 7) принципы организации и деятельности государственных органов; 8) виды правовых актов государственных органов; 9) порядок формирования государственных органов.

Литература

  1. Адарченко Е.О. Административная правосубъектность юридических лиц публичного права // Административное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 410 - 414.
  2. Альхименко В.В., Выручаев А.А., Гишковец А.А. и др. Административное право России: Учебник / Отв. ред. Н.Ю. Хаманеева. М.: Проспект, 2011.
  3. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М.: Норма, 2009.
  4. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Эксмо, 2008.
  5. Безруков А.В. Конституционное право России: Учеб. пособ. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2015.
  6. Большой энциклопедический словарь: В 2 т. / Под ред. А.М. Прохорова. М., 2001. Т. 2.
  7. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.
  8. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. М.: Омега-Л, 2011.
  9. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: НОРМА, 2008.
  10. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Дашков и Ко, 2007.
  11. Долинская В.В. Правовой статус и правосубъектность // Законы России. 2012. N 2.
  12. Евстифеев Д.М. Метод конституционно-правового регулирования общественных отношений // Российский юридический журнал. 2014. N 1. С. 15 - 25.
  13. Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: Учеб. пособ. М.: Проспект, 2010.
  14. Эбзеев Б.С. и др. Конституционное право России: Учебник для студентов / Под ред. Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова, А.С. Прудникова. М.: Юнити-Дана, 2015.
  15. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Проспект, 2015.
  16. Кравцова Е.А., Погорелов Д.В. Основные проблемы становления федеративных отношений в России // Черные дыры в российском законодательстве. 2014. N 2. С. 14 - 17.
  17. Акмалова А.А., Капицын В.М. Понятие правового статуса субъекта / Теория государства и права: Вопросы и ответы: Учеб. пособ. М.: Юриспруденция, 2006.
  18. Садриева Р.Р. К вопросу о сущности государства как субъекта гражданского права // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 5.
  19. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. А.В. Малько, Н.И. Матузова. М.: Юристъ, 2004.
  20. Четвериков В.С. Административное право. Ростов н/Д: Феникс, 2004.