Мудрый Юрист

Феномен "муниципальной корпорации": к вопросу о правовой природе муниципалитетов в США и канаде

Ларичев Александр Алексеевич, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Карельского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

В настоящей статье рассматриваются особенности правового статуса муниципальных образований в США и Канаде. На основе анализа истории развития местного самоуправления в странах англосаксонской модели местного самоуправления, а также анализа современного правового положения муниципалитетов дается характеристика феномена муниципальной корпорации как особой формы организации местной власти. В статье также рассматриваются концептуальные проблемы, связанные с применением корпоративной правосубъектности в отношении муниципалитетов в США и Канаде.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная корпорация, история развития, правовая природа, опыт США и Канады.

Phenomenon of "Municipal Corporation": Revisiting Legal Nature of Municipalities in the Unites States of America and Canada

A.A. Larichev

Larichev Alexander A., Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Karelian Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

In this article the features of the legal status of municipalities in the United States and Canada are considered. Based on analysis of the history of local government in the countries of the "Anglo-Saxon model" of local government, as well as analysis of the current legal status of municipalities, the phenomenon of municipal corporation as a special form of organization of local authority is described. The article also discusses the conceptual problems associated with the use of corporate legal personality in relation to the municipalities in the United States and Canada.

Key words: Local government, municipal corporation, history of development, legal nature, experience of the US and Canada.

При анализе организации и функционирования местного самоуправления такие государства, как США и Канада, относят к так называемой англосаксонской модели. Указывается, что для данной модели характерны относительная автономия и самостоятельность органов местного самоуправления от органов государственной власти, отсутствие специальных агентов (представителей) государственной власти на местах <1>, а также наличие, помимо обычных муниципалитетов с "мультифункциональными" органами местного самоуправления, так называемых специализированных округов, в которых автономные от традиционных муниципальных властей органы выполняют различные целевые функции (школьные, библиотечные советы, полицейские управления и т.д.).

<1> См., например: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Ростов н/Д, 2005. С. 10 - 11; Местное самоуправление в зарубежных странах: Информационный обзор. М.: ИНИОН РАН, 1994. С. 5 - 7.

Гораздо меньшее внимание уделяется тому факту, что сами муниципалитеты в странах, реципировавших правовой и управленческий опыт Великобритании, имеют необычный статус и по своей природе и историческому пути развития более близки к понятию "корпорация", заимствованному из частного права, чем к форме публичной власти, низовому уровню публичного управления <2>.

<2> Sancton A. Systems of urban government. The Oxford Handbook of Canadian Politics, 2010. P. 3.

Следует отметить, что корпорация как форма публичной ассоциации является изобретением западной цивилизации, а теоретические элементы ее конструкции сложились в Европе в период VI - XII вв. н.э. посредством смешения раннегерманского folklaw, римского права и христианской религиозной доктрины <3>.

<3> Isin E.F. Cities without citizens. The Modernity of the City as a Corporation. Montreal, 1992. P. 5.

Как указывал Стюард Куд, автор первой крупной работы в области корпоративного права на английском языке, корпорация есть "совокупность многих людей, объединенных в единый субъект специальной деноминации, обладающий постоянным правопреемством в силу своей искусственной формы и имеющий в соответствии с положениями законодательства ряд возможностей выступать в качестве индивидуального лица: владеть и отчуждать имущество, вступать в обязательства, выступать истцом и ответчиком в суде, пользоваться привилегиями и иммунитетами, а также осуществлять иные права в соответствии с целью создания и полномочиями, возложенными на данный субъект во время его формирования либо в любой последующий период его существования" <4>.

<4> Cooley R.W. Handbook of the law of municipal corporations. St. Paul, 1914. P. 21; Ларичев А.А. Статус муниципальной корпорации в публичном праве Канады // Глобализация и публичное право: Материалы I Международной научно-практической конференции, 26 ноября 2012. М.: РУДН, 2013. С. 205.

Чтобы понять своеобразность феномена муниципальной корпорации, необходимо проследить историю развития местного самоуправления в англосаксонских странах. Само слово "муниципальный" восходит к времени существования Римского государства, где термин municipium обозначал "самоуправляющаяся община" <5>. Идея "свободного города" продолжала существовать в Италии, Германии, Франции и Англии в течение и по окончании Средних веков, несмотря на тирании Габсбургов, Бурбонов и Стюартов <6>.

<5> Encyclopaedia Britannica. URL: http://www.britannica.com/EBchecked/topic/397582/municipium; Humbert M. Municipium et civitas sine suffragio: l'organisation de la la guerre sociale Roma: de Rome, 1978.
<6> Cooley R.W. Op. cit. P. 21.

По мнению английского исследователя Джона Кларка <7>, муниципальные корпорации существовали еще при римлянах. Однако в период Древнего Рима природа "муниципий" никак не была связана с какими-либо коммерческими или торговыми характеристиками населенной территории. В период же Средневековья такая связь ярко просматривалась.

<7> Clarke J.J. A History of Local Government of the United Kingdom. Westport, 1978. P. 13.

Как указывает Джеймс Томпсон, в Англии до начала XV в. жители небольших городов являлись членами соответствующих, как правило, торговых, городских гильдий <8>. "До настоящего времени, - отмечает автор, - память о существовании данных институтов сохраняется в наименовании места собраний городского совета, который обычно именуется "Зал Гильдии" <9>. Хотя отдельные корпорации крупных городов стали появляться в Англии уже начиная с 1345 г., официальный термин "корпорация" по отношению к населенной местности вошел в обращение после правления королевы Елизаветы I, когда "городские корпорации" стали признаваться официальными публичными институтами <10>.

<8> Thompson J. An essay on English municipal history. London, 1867. P. IX.
<9> Ibid. P. X.
<10> Ibid.

Процесс "инкорпорации" являлся актом наделения городов и поселений дополнительными полномочиями с целью развития местной экономики и защиты от финансовых притязаний со стороны феодалов. Поселения, в которых гильдии не были активны, обладали меньшими свободами, и хотя ряд управленческих должностей в них был выборным, центральная власть в большей степени вмешивалась в их внутренние дела. Томпсон именует такие поселения "квазигородами" <11>.

<11> Ibid. P. XII.

Согласно альтернативной версии, выдвинутой Д. Вильсоном и К. Геймом, ранние инкорпорации городов (начиная с инкорпорации Линкольна в 1130 г.) являлись результатом переговоров между королями и городским населением, которое противилось власти шерифов (sheer-reeves, "городских наместников") и предпочитало уплачивать налоги Короне напрямую <12>.

<12> Wilson D., Game C. Local Government in the United Kingdom, 5th edn. London, 2011. P. 54.

Отличие "англосаксонского" подхода к автономизации городских территорий от европейского "континентального" заключалось в том, что в Европе "вольные города" никогда не рассматривались как корпорации, т.е. хозяйствующие субъекты. Они существовали как автономные административные образования либо независимые города-государства. В свою очередь, в Англии в период с XV по XVII в. сформировался статус города именно как корпорации. Городские корпорации были признаны публичными субъектами, подчиненными юрисдикции государства <13>.

<13> Isin E.F. Op. cit. P. 31.

Еще одним важным отличием английской городской корпорации от европейских "вольных городов" в более поздний период (XVII в.) являлся меньший объем прав и свобод английских городов и продолжавшийся процесс их подчинения Короне, в ходе которого корпорации вынуждены были обменивать свои старые хартии на новые учредительные документы <14>, содержавшие строгие правила субординации по отношению к государству.

<14> Ibid. P. 33.

В эпоху колонизации английское право и традиции публичного управления внедрялись в Северной Америке. Это касалось и системы местного самоуправления. Его модель на новых территориях тем не менее не являлась точной копией английской системы.

Необходимость содействия быстрому экономическому и инфраструктурному развитию повлекла за собой формирование в колониях муниципальных корпораций со значительно более широкими полномочиями, нежели те, которые были доступны муниципалитетам метрополии. Так, например, Хартия Монтгомери 1730 г., которая завершила процесс инкорпорации Нью-Йорка, предоставляла мэру и членам городского совета право издавать акты "по всем вопросам, по которым они считают полезным либо необходимым осуществлять регулирование во благо управления корпорацией" <15>.

<15> Hartog H. Public Property and Private Power: The Corporation of the City of New York in American Law, 1730 - 1870. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1983. P. 16.

Хендрик Хартог определяет природу вышеуказанной корпорации как смешанную - публичный субъект, обладающий как публичными, так и частными правомочиями <16>. Хартог свидетельствует о постепенной утрате городом своих прав в течение XVIII и XIX вв., с трансформацией практически автономного корпоративного правительства, черпающего власть из активов находящейся в его распоряжении собственности, в публичную муниципальную корпорацию, подчиненную власти законодательного собрания штата.

<16> Ibid. P. 17.

Ситуация, при которой городские корпорации создавались раньше провинций, но затем подчинялись их власти, была схожей в Канаде. Например, город Виктория вырос вокруг форта, основанного компанией Хадсон Бей (Hudson Bay Company) в 1842 г. Он был уже довольно крупным поселением ко времени, когда в 1858 г. остров Ванкувер и материковая британская колония были объединены в провинцию Британская Колумбия <17>. Город Квебек на 259 лет старше одноименной провинции <18>. Существуя вначале независимо и обладая широкими полномочиями по решению местных вопросов, данные субъекты в конечном итоге попали в сферу юрисдикции соответствующих провинций.

<17> Magnusson W. Are Municipalities Creatures of the Provinces? // Journal of Canadian Studies. 2005. N 39. Vol. 2. P. 7.
<18> Ibid.

Первое наиболее известное и цитируемое в Северной Америке правовое определение непосредственно муниципальной корпорации было дано американским судьей Дж. Диллоном в труде 1890 г. "Комментарии к праву муниципальных корпораций" <19>. Диллон определяет такую корпорацию как "политический и корпоративный субъект, создаваемый посредством инкорпорации населения города в целях осуществления местного управления" <20>. Отличие муниципальной корпорации от иных видов "заключается в объединении ряда признаков корпорации и других сообществ индивидуумов" <21>. Муниципальная корпорация не является ни корпорацией в чистом виде, ни просто городом в совокупности с его населением. Она представляет собой комбинацию земли, инфраструктуры, людей, а также власти, которая скрепляет данные элементы в особый политический субъект <22>.

<19> Dillon J.F. Commentaries on the law of municipal corporations, 1. Boston, 1890.
<20> Ibid. P. 38.
<21> Smith J.W. The Modern Law of Municipal Corporations, 1. Indianapolis, 1903. P. 9.
<22> Ларичев А.А. Указ. соч. С. 207.

Следует отметить, что Диллон причислял муниципальную корпорацию к типу публичных. В ставшем классическим деле Дартмутского колледжа в США, в ходе которого оспаривался статус данного учреждения как корпорации, судья по делу Вашингтон подробно проанализировал данное понятие: "...публичные корпорации имеют своим предназначением осуществление исключительно политических функций, даже если их деятельность обеспечивает реализацию ряда частных интересов; строго говоря, публичные корпорации есть такие, которые учреждаются правительствами в обеспечение реализации публичных интересов. Если же в основе создания корпорации лежит частный интерес, даже при формальном учреждении ее актом правительства, корпорация должна считаться частной, несмотря на широту своей деятельности" <23>.

<23> Smith J.W. Op. cit. P. 4.

Тем не менее при исследовании статуса муниципальной корпорации в научной литературе его сравнение, как правило, проводится со статусом частных корпораций.

Так, например, для Уильяма Фишела корпоративный характер муниципалитета является чем-то настолько естественным, что он искренне удивляется тому факту, что при голосовании на муниципальном уровне не учитываются доли собственников недвижимости и голоса не распределяются пропорционально объему данной недвижимости <24>.

<24> Fischel W. The Homevoter Hypothesis. London, Harvard, 2005. P. 31 - 32.

По мнению Фишела, отличие муниципальной корпорации от частной заключается в том, что ее "держатели акций", под которыми он понимает собственников недвижимости, не могут диверсифицировать свои активы и избавляться от убыточных <25>. Дом продать значительно сложнее, чем долю акций компании, особенно если цена данного дома или иного объекта недвижимости падает.

<25> Ibid. P. 30.

В связи с этим, по мнению автора, голосование в муниципальной корпорации и осуществляется по принципу "один человек - один голос". Таким способом "миноритарные акционеры", владельцы меньшего объема недвижимости, защищены от произвола меньшинства крупных владельцев недвижимости <26>. В этой идее есть свое рациональное зерно. Действительно, отдельные граждане, которые владеют не только обширной жилой собственностью, но и частным бизнесом в конкретном муниципалитете, могут в своих узких интересах препятствовать его развитию (например, голосовать против строительства новых торговых сетей, имея собственный аналогичный бизнес в границах муниципального образования, ограничивая тем самым возможность конкуренции и максимизируя собственную прибыль).

<26> Ibid. P. 33.

Являясь в США "креатурами" штатов, а в Канаде - провинций, муниципальные корпорации полностью зависят от их воли. В США и Канаде эта формула известна как "правило Диллона". Согласно известному решению судьи Дж. Диллона, "начало и все права муниципальных институтов проистекают из власти законодательного органа [штата]. Без его воли они не могут существовать. Данный орган создает муниципальные институты и в равной степени может их уничтожить".

Фишел полагает, что "правило Диллона", ограничивающее полномочия муниципалитетов <27>, внедрялось не столько по желанию властей штатов, сколько по желанию самих муниципальных корпораций. Обширные свободы, особенно в сфере экономической деятельности, могли привести к значительным рискам для населения - "акционеров" корпорации, которые были вынуждены через налоги расплачиваться за неудавшиеся предпринимательские авантюры муниципалитета. В связи с этим само население было заинтересовано в ограничении свободы действий муниципалитета как корпорации, инструментом для которого и стало "правило Диллона" <28>. В подтверждение своей гипотезы автор приводит принятие Конституции Иллинойса в 1870 г., в которой, по его мнению, строгие положения об ограниченной компетенции органов местного самоуправления были пролоббированы самими представителями муниципалитетов <29>.

<27> City of Clinton v. Cedar Rapids and Missouri River Railroad Company, 24 Iowa 455 (1868).
<28> Fischel W. Op. cit. P. 34 - 36.
<29> Ibid. P. 35.

"Предпринимательская" природа муниципальной корпорации заставляет ряд авторов не только критиковать половинчатость правового статуса муниципалитета, но и выступать с предложениями о замене данной формы на частные ассоциации жителей, аналогичные уже существующим в Северной Америке "закрытым сообществам" ("gated communities") <30>. Однако нельзя не отметить недостаток в данных предложениях. Полномочия муниципалитетов, которые в США и Канаде действительно в основном призваны обслуживать инфраструктуру и выступать в виде посредников между населением и ресурсоснабжающими организациями, все же более широки и включают в себя вопросы обеспечения безопасности (муниципальная полиция), решение социальных проблем, территориальное планирование. Передача этих полномочий частным организациям собственников жилья была бы невозможна, что повлекло бы за собой увеличение соответствующих полномочий штатов (в США) и провинций (в Канаде), с неясным итогом в отношении эффективности решения вопросов местного значения.

<30> См., например: Liebmann G. Solving problems without large government: devolution, fairness and equality. Westport, Connecticut, 2000; Nelson R. Privatizing the Neighborhoods: A Proposal to replace zoning with private collective property rights to existing neighborhoods // George Mason Law Review. N 7 (Summer). P. 827 - 880.

Нельзя также не отметить, что корпоративный характер муниципалитетов в США и Канаде ставит под вопрос их функционирование как института выражения интересов местного сообщества. Как справедливо отмечает Э. Гриффин, корпорация есть всегда креатура правительства, но не народа, поэтому лишь правительство получает мандат на управление от населения непосредственно <31>. При этом нельзя не отметить, что в последние десятилетия роль органов местного самоуправления в качестве проводников интересов местного населения в рассматриваемых государствах продолжает расти <32>.

<31> Griffin E. Is the United States Government a corporation: an analysis. URL: http://www.freedomforceinternational.org/freedomcontent.cfm?fuseaction=US_corporation.
<32> Ларичев А.А. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Канаде: сравнительное исследование. СПб., 2015. С. 135.

Таким образом, представляется, что правовой статус муниципальной корпорации в США и Канаде нуждается в доработке, как в его институциональной и функциональной составляющих, так и в отношении концептуального понимания статуса такого субъекта на современном этапе развития местного самоуправления.

Литература

  1. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Ростов н/Д, 2005. 352 с.
  2. Ларичев А.А. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Канаде: сравнительное исследование. СПб., 2015. 205 с.
  3. Ларичев А.А. Статус муниципальной корпорации в публичном праве Канады // Глобализация и публичное право: Материалы I Международной научно-практической конференции, 26 ноября 2012 г. М.: РУДН, 2013. С. 204 - 210.
  4. Местное самоуправление в зарубежных странах: Информационный обзор. М.: ИНИОН РАН, 1994.
  5. Clarke J.J. A History of Local Government of the United Kingdom. Westport, 1978.
  6. Cooley R.W. Handbook of the law of municipal corporations. St. Paul, 1914.
  7. Dillon J.F. Commentaries on the law of municipal corporations, 1. Boston, 1890.
  8. Fischel W. The Homevoter Hypothesis. London, Harvard, 2005.
  9. Griffin E. Is the United States Government a corporation: an analysis. URL: http://www.freedomforceinternational.org/freedomcontent.cfm?fuseaction=US_corporation.
  10. Hartog H. Public Property and Private Power: The Corporation of the City of New York in American Law, 1730 - 1870. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1983.
  11. Humbert M. Municipium et civitas sine suffragio: l'organisation de la la guerre sociale Roma: de Rome, 1978.
  12. Isin E.F. Cities without citizens. The Modernity of the City as a Corporation. Montreal, 1992.
  13. Liebmann G. Solving problems without large government: devolution, fairness and equality. Westport, Connecticut, 2000.
  14. Magnusson W. Are Municipalities Creatures of the Provinces? // Journal of Canadian Studies. 2005. N 39. Vol. 2.
  15. Nelson R. Privatizing the Neighborhoods: A Proposal to replace zoning with private collective property rights to existing neighborhoods // George Mason Law Review. N 7 (Summer). P. 827 - 880.
  16. Smith J.W. The Modern Law of Municipal Corporations, 1. Indianapolis, 1903.
  17. Thompson J. An essay on English municipal history. London, 1867.
  18. Wilson D., Game C. Local Government in the United Kingdom, 5th edn. London, 2011.