Мудрый Юрист

Городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы: особенности создания и первые итоги существования (опыт челябинска)

Ильиных Алексей Валерьевич, декан факультета экономики и права, заместитель заведующего кафедрой государственно-правовых дисциплин Челябинского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена правовому анализу последних изменений территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации, касающихся введения новых видов муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. Дана характеристика особенностям создания и отдельным элементам правового статуса данных муниципальных образований, подведены первые итоги их деятельности с позиций правового регулирования, обозначены основные проблемы, требующие дальнейшего решения.

Ключевые слова: территориальные основы местного самоуправления, органы местного самоуправления, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, вопросы местного значения.

City District with Intra-City Division and Intra-City Areas: Features of Creation and First Results of Existence (Chelyabinsk Experience)

A.V. Ilyinykh

Ilyinykh Aleksey V., Dean of the Economics and Law Faculty, Deputy Head of the Department of State Legal Disciplines of the Chelyabinsk Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article is devoted to legal analysis of the recent changes to the territorial bases of local self-government in the Russian Federation, associated with the emergence of new types of municipalities: city district with inner-city division and inner-city municipalities. The article contains the characteristic features of creation and legal status of these municipalities. The author of the article brings the first results of their activities from the standpoint of legal regulation and outlines the main issues that require further action.

Key words: territorial bases of local self-government, local authorities, city district with inner-city division and innercity municipalities, local issues.

В 2014 г. в вопросах территориальной организации местного самоуправления состоялось достаточно значимое событие - появление двух новых видов (типов) муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. После появления в законодательстве данных изменений в научной литературе и экспертном сообществе проводилась достаточно бурная дискуссия об анализе законодательных предписаний этого вопроса, о целесообразности и необходимости введения подобных территориальных единиц и предполагаемых результатах функционирования новых муниципалитетов <1>. Эта дискуссия отражается и на страницах данного номера журнала "Конституционное и муниципальное право".

На сегодняшний день практика преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением особого распространения не получила. Всего можно привести три примера: Челябинск <2>, Махачкала <3> и Самара <4>. Малочисленные факты появления подобных муниципальных образований свидетельствуют об определенной настороженности руководства муниципалитетов и субъектов Федерации, так как понятных положительных аргументов и предполагаемых результатов пока никто оценить и увидеть не смог, об этом, кстати, еще говорилось в октябре 2014 г. на круглом столе "Проблемы развития городских округов в свете новейших реформ муниципального законодательства" <5>.

<2> Закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 706-ЗО "О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа" (ред. от 18.12.2014) // Южноуральская панорама. 2014. 14 июня. N 87 (спецвыпуск N 24).
<3> Закон Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 44 "О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением "город Махачкала" и внутригородских муниципальных образованиях в его составе" // Дагестанская правда. 2015. 6 мая. N 207 - 209.
<4> Закон Самарской области от 30 марта 2015 г. N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области" // Волжская коммуна. 2015. 31 марта. N 75 (29274).
<5> Ежукова О.А. Проблемы развития городских округов в свете новейших реформ муниципального законодательства (по материалам "круглого стола") // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 45 - 52.

В рамках данной статьи будет предпринята попытка провести правовой анализ особенностей создания и первого периода существования новых видов (типов) муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородского района, а также подвести первоначальные итоги и выявить проблемы дальнейшего развития. Учитывая тот факт, что в г. Махачкале и г. Самаре региональные законы о появлении городских округов с внутригородским делением были приняты лишь в 2015 г. и какие-то итоги трудно, да и объективно говоря, еще и рано подводить, акцент в рассматриваемом нами вопросе будет сделан на опыт г. Челябинска, который уже не первый год пребывает в "обновленном" статусе.

Изначально ни в Челябинске, ни в области о роли "первопроходцев" никто и не подозревал. Об этом говорит тот факт, что 28 января 2014 г. депутаты Челябинской городской Думы утвердили мажоритарную систему муниципальных выборов, отказавшись от партийных списков, и увеличили численность народных избранников в следующем составе городской Думы. По планам их должно было стать на два человека больше - 39.

И когда рабочая группа по совершенствованию системы местного самоуправления 11 марта 2014 г. внесла в Государственную Думу законопроект, предусматривающий возможность создания внутригородских районов, стало очевидно, что городу Челябинску (единственному городу-миллионнику, полномочия городской Думы в котором заканчивались как раз в 2014 г.), возможно, предстоит выступить первопроходцем в рамках этой реформы.

Что же произошло на практике? Все случилось достаточно оперативно: в мае 2014 г. в Законодательное Собрание области был внесен законопроект "О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа", 6 июня состоялись публичные слушания, 10 июня он был принят <6>, и в конце июня избирательные комиссии назначали выборы депутатов соответствующих районов на 14 сентября 2014 г.

<6> Закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 706-ЗО "О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа" (ред. от 18.12.2014) // Южноуральская панорама. 2014. 14 июня. N 87 (спецвыпуск N 24).

Предвыборная кампания была очень "оригинальной", было выдвинуто 1203 кандидата в депутаты, в итоге зарегистрированных оказалось 1059 <7>, очень много было борьбы "местного значения", жалоб, судебных процессов, избирательные округа составили 3500 - 5000 чел., в отдельных случаях это два-три двора с многоквартирными домами. Сама избирательная кампания заслуживает отдельного внимания и правового анализа.

<7> Официальный сайт Избирательной комиссии города Челябинска. URL: http://www.ikchel.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=856&Itemid=197.

В итоге 14 сентября 2014 г. состоялись выборы депутатов представительных органов внутригородских районов (они проводились совместно с выборами губернатора области), на которых были избраны 170 депутатов в 7 внутригородских районах, далее от каждого района были делегированы по 7 депутатов представительных органов внутригородских районов в Челябинскую городскую Думу (представительный орган городского округа с внутригородским делением).

После этого уже шли организационно-правовые этапы, в октябре были избраны из состава районных советов (представительных органов) главы внутригородских районов, в ноябре состоялись публичные слушания по проектам уставов районов, а в декабре были приняты и сами уставы, примечательно, что практически все уставы "новых" муниципальных образований были и структурно, и содержательно очень похожи друг на друга, так как их "лекало" было предложено городом <8>. Следующим этапом стало принятие бюджетов внутригородских районов, которое прошло без особых дебатов и при неполном понимании жителями города дальнейших перспектив.

<8> Автором статьи были проведены правовые экспертизы проектов Уставов трех внутригородских районов (Курчатовский, Центральный, Советский), результаты которых обсуждались на публичных слушаниях.

На этом этап становления новых муниципальных образований можно было считать завершенным, так как уставы и бюджеты приняты, органы сформированы, минимальная компетенция, закрепленная законом, определена, однако осталось и появилось за прошедший период их существования достаточно много противоречий и не оговоренных проблем, далее постараемся обратить на некоторые из них более пристальное внимание.

Во-первых, это вопрос о проблемах разграничения вопросов местного значения и полномочий по их осуществлению между городом и внутригородскими районами.

Если обратиться к тексту Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <9> (далее - Закон N 131-ФЗ) и текстам уставов внутригородских районов, в них закреплены известные всем тринадцать вопросов местного значения внутригородских районов, содержательный взгляд на этот перечень любого обывателя и специалиста позволяет понять, что эти вопросы по отношению к вопросам местного значения городского округа носят вторичный характер. Да, Закон N 131-ФЗ (ст. 16.2) предусматривает возможность расширения этого перечня за счет вопросов местного значения городского округа с внутригородским делением посредством принятия закона субъекта с последующей редакцией уставов города и районов, но при использовании подобного механизма нужна единая политическая воля и региона, и города, с чем, как правило, возникают проблемы.

<9> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 30.12.2015) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Опыт Челябинска показал, что дискуссия о компетенции внутригородских районов и увеличении их значимости имеет место и ведется по сей день, город был вынужден немного уступить в этом вопросе, но сделал это очень аккуратно, с наименьшими потерями для себя.

Первоначально в декабре 2014 г. законом области были разграничены девять полномочий по решению вопросов местного значения внутригородских районов <10>, в дальнейшем в марте 2015 г. новым областным законом были разграничены еще 11 полномочий <11>, а также конкретизированы два полномочия из первоначальной редакции.

<10> Закон Челябинской области от 18 декабря 2014 г. N 97-ЗО "О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов" // Южноуральская панорама. 2014. N 210. 27 декабря (спецвыпуск N 63).
<11> Закон Челябинской области от 12 марта 2015 г. N 134-ЗО "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов" // Южноуральская панорама. 2015. N 41. 19 марта (спецвыпуск N 13).

Также 12 марта 2015 г. был принят закон области <12>, которым предусмотрены 11 новых вопросов местного значения для внутригородских районов, примечательно, что в уставы отдельных внутригородских районов эти изменения вносились недостаточно оперативно.

<12> Закон Челябинской области от 12 марта 2015 г. N 138-ЗО "О закреплении за внутригородскими районами в составе Челябинского городского округа некоторых вопросов местного значения городского округа" // Южноуральская панорама. 2015. N 46. 28 марта.

Тенденция здесь вырисовывается такая, что город фактически пытается диктовать свою политику внутригородским районам, и в итоге районы обладают лишь незначимыми вопросами и находятся в постоянной зависимости от города. Осложняет ситуацию и то, что если пойти по пути расширения перечня вопросов местного значения внутригородских районов (например, довести их до объема вопросов местного значения городского поселения), то под угрозу встает вообще единство экономико-хозяйственного организма всего городского округа, разрыв которого является губительным и для районов, и для города.

В целях дальнейшего совершенствования данного механизма представляется целесообразным предусмотреть в Законе N 131-ФЗ (ст. 16.2) возможность заключения соглашений между органами местного самоуправления городского округа и органами местного самоуправления внутригородских районов о передаче осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (по аналогии с уже имеющейся в ч. 4 ст. 15 схемой взаимодействия муниципальных районов и входящих в их состав поселений).

Во-вторых, это вопрос об уровне бюджетной обеспеченности внутригородских районов и фактическом отсутствии у них достаточных собственных доходных источников.

Для понимания ситуации приведем конкретные цифры:

<13> Коротина Н.Ю. Особенности формирования бюджетов внутригородских районов в условиях реформы местного самоуправления // Социум и власть. 2015. N 5(55). С. 109.

То есть доля всех вместе взятых внутригородских районов в доходах города составляет 2,35, а в расходах - всего 0,85 процента.

Эти сухие цифры позволяют трезво взглянуть на ситуацию с финансовым обеспечением внутригородских районов. Иными словами, беря во внимание перечень вопросов, за которые отвечают внутригородские районы, и уровень их доходных источников, становится очевидно, что ни о какой финансовой "самостоятельности" районов речи объективно идти не может, в финансовом плане единство города фактически сохранилось.

В-третьих, это вопрос о статусе отдельных органов местного самоуправления города, в частности Избирательной комиссии города.

Частью 2 ст. 40 Устава города Челябинска <14> закрепляется, что Избирательная комиссия города Челябинска является юридическим лицом. Данное положение подразумевает, что как минимум один сотрудник данной Комиссии должен работать на постоянной (штатной) основе и получать заработную плату из бюджета города, в то время как каких-либо выборов данная Комиссия проводить не будет "никогда". Безусловно, у Комиссии остается ряд потенциальных полномочий (местный референдум и прочие аналоги), и муниципалитет имеет право ее образовывать, но целесообразность именно такого статуса остается под вопросом, в нынешних условиях проводимой политики сокращения расходов бюджета и числа муниципальных служащих это становится еще актуальнее.

<14> Решение Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2 "О принятии Устава города Челябинска" // Сборник нормативных правовых актов Челябинской городской Думы. 2015. Выпуск N 9. Июнь (II часть). С. 237.

Также несколько "надуманным" выглядит ряд полномочий этой Комиссии: голосование по отзыву депутата Челябинской городской Думы, главы города Челябинска, так как при подобном наборе полномочий возникает справедливый вопрос - почему отзывом этих "субъектов" должна заниматься Избирательная комиссия города, ведь они замещали свой пост разными способами без прямого участия населения (глава - через специальную комиссию по избранию, депутаты - жителями в своих округах внутри районов и далее депутатами районов), поэтому полномочия по отзыву этих лиц вряд должны возлагаться на Избирательную комиссию города.

Ну и в-четвертых, одной из самых сложных и пока нерешенных проблем остался вопрос о составе имущества города и составляющих его внутригородских районов.

Эта проблема обсуждалась с момента появления идеи создания в Челябинске внутригородских районов, но по сегодняшний день так и не получила своего логичного разрешения, город не спешит передавать ликвидное имущество районам, хотя материальные ресурсы, адекватные объему осуществляемых полномочий, - это один из самых значимых факторов эффективного развития муниципалитета.

Подводя итог проведенного нами правового анализа практики образования и первого периода деятельности городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов, опробованных в городе Челябинске, можно констатировать, что отдельные вопросы потенциального развития новых муниципалитетов оказались не до конца решенными, достаточно много правовых, и не только, препятствий возникает на пути их становления и развития, в том числе: недостаточное законодательное регулирование особенностей осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением и внутригородских районах, в вопросах разграничения полномочий, имущества и финансов. При этом приблизить депутатов к населению удалось лишь только на время предвыборной кампании, их количество на данный момент не переросло в качество, да и предпосылок к этому пока не видно, как, собственно, и того, за счет чего это можно сделать.

В связи со сказанным хотелось бы искренне верить, что введение новых видов (типов) муниципальных образований имеет целью приближение власти к населению, которому наконец-то можно будет дотянуться до нее рукой, а не очередное, как уже было метко подмечено в научной литературе, "контрреформирование контрреформ" <15>.

<15> См. об этом подробнее: Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 68 - 71.

Литература

  1. Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 43 - 48.
  2. Баженова О.И. Об участии муниципальных образований в управлении развитием территории в контексте реформы городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 49 - 55.
  3. Ежукова О.А. Проблемы развития городских округов в свете новейших реформ муниципального законодательства (по материалам "круглого стола") // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 45 - 52.
  4. Ильиных А.В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ // Социум и власть. 2015. N 2(52).
  5. Коротина Н.Ю. Особенности формирования бюджетов внутригородских районов в условиях реформы местного самоуправления // Социум и власть. 2015. N 5(55).
  6. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 68 - 71.