Мудрый Юрист

Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы

Баженова Ольга Ивановна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье дается краткий анализ проводимых в настоящее время преобразований в системе муниципального управления в городских округах по трем направлениям (двухуровневая организация городской власти, модели замещения должности главы городского округа, перераспределение полномочий между городским округом и субъектом Федерации), а также их вероятные последствия для местного самоуправления в целом.

Ключевые слова: городской округ, внутригородской район городского округа, глава муниципального образования, административный центр субъекта Федерации, перераспределение полномочий.

Modern Problems of Municipal Power Organization in City Districts: Condition and Prospects

O.I. Bazhenova

Bazhenova Olga I., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU), Candidate of Legal Sciences.

The article gives a brief analysis of the ongoing reforms in the system of management of urban districts (two-level organization of the city authorities, a model of substitution of the position of head of city district, the redistribution of powers between the urban districts and subjects of Federation).

Key words: urban district, inner city urban district, the head of the municipality, the administrative center of the Federation, the redistribution of powers.

1. Городской округ как вид муниципального образования: истоки проблемы их формирования и управления.

Городской округ как вид муниципального образования был введен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 131-ФЗ).

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Вопросы правовой природы и критериев формирования городского округа уже на этапе разработки Закона вызывали немалое количество дискуссий. Разработчики предлагали рассматривать городской округ как поселенческую муниципальную единицу, позволяющую выделить в особую группу города с численностью населения свыше 200 тыс. человек, а также территории особого федерального значения (ЗАТО, наукограды).

Однако численность населения городов с соответствующим делением на крупные, большие, средние и малые города оказалась явно неудовлетворительной для формирования городского округа как особого вида муниципалитета. Поставленная перед законодателем задача оптимального разграничения полномочий между субъектами публичной власти требовала такого критерия для различения муниципальных образований, который позволял бы определить оптимальный (посильный) объем компетенции для каждого из них. В этой связи ключевое значение в Законе N 131-ФЗ для наделения города статусом городского округа приобрела не численность населения (возможности городов с различной численностью могли совпадать), а его инфраструктурная обеспеченность. Наличие развитой инфраструктуры подчеркивало компетенционные возможности города, позволяло высоко оценить перспективы его социально-экономического развития. Наконец, с состоянием инфраструктуры связывалась и возможность возложения на городские округа помимо вопросов местного значения делегированных государственных полномочий. Предполагалось, что в соответствии с этим критерием статус городского округа смогут приобрести города, создававшиеся ранее для выполнения общегосударственных задач, а также административные центры субъектов Федерации. Хотя так и не проведенная четкая граница между городским поселением и городским округом этого не гарантировала.

Отдельное решение потребовалось для городов, входивших в состав сохранившихся с советских времен районов: сосредоточенная преимущественно на территории города инфраструктура изначально предназначалась для обслуживания не только городских жителей, но и жителей иных населенных пунктов (деревень, сел, рабочих поселков, поселков городского типа), расположенных на территории района. Такие города играли и исключительно важную роль для экономического развития всего района. В соответствии с Законом N 131-ФЗ статус городского округа эти города вправе приобрести только при наличии у района, из состава которого они выходят, инфраструктуры, необходимой для обеспечения жителей населенных пунктов, остающихся в составе района.

В итоге поселенческая основа городских округов оказалась изначально неопределенной. В отсутствие законодательных параметров численности населения, видов населенных пунктов, которые могут быть признаны городскими округами, из 550 городских округов (по состоянию на 1 января 2016 г. <2>) большинство представляют собой средние и малые города. В 37 из них численность населения составляет менее 20 тыс. человек, в 17 городах - менее 10 тыс. человек.

<2> При подсчете количества городских округов учитывались официальные данные Росстата на 1 января 2015 г. (535) и городские округа, возникшие в результате преобразования муниципальных образований в 2016 г. (563).

Помимо городов городскими округами признаются сегодня и поселки городского типа (54). Их значительная часть (35) относится к поселкам, подведомственным федеральным органам исполнительной власти, остальные признаны городскими округами по решению самого субъекта Федерации в силу, как правило, особой значимости поселка для социально-экономического развития региона в целом. Численность населения в таких городских округах не часто превышает 10 тыс. человек.

Самостоятельно осуществляемая субъектами Федерации дифференциация городов в зависимости от их экономической значимости для региона, промышленного и культурного потенциала и т.д. по-разному отразилась на городских округах, что демонстрирует сложившаяся практика соотношения города как административно-территориальной единицы и городского округа как единицы муниципальной. В тех субъектах Федерации, где не проводится деления на города республиканского (областного, краевого) значения либо все города признаются городами республиканского (краевого) значения, статусом городского округа наделяются все города (Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Хакасия, Тюменская обл.), отдельные, наиболее значимые для развития региона в целом (Оренбургская обл., Ленинградская обл.) или только его административный центр (Омская обл.). Впрочем, большинство субъектов Федерации различают в административно-территориальном устройстве города областного и районного значения. Если в одних случаях такому делению соответствует и различение в муниципальном устройстве городских округов и городских поселений (Удмуртская Республика, Республика Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Марий Эл, Республика Тыва, Чувашская Республика, Амурская обл., Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Кировская, Курганская, Курская, Липецкая, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Смоленская, Томская, Ульяновская обл., Ханты-Мансийский АО), то в других такого соответствия не наблюдается. Из всех городов областного значения городскими округами могут быть признаны лишь отдельные из них, наиболее значимые для регионального развития (Республика Карелия, Республика Коми, Республика Татарстан, Хабаровский, Камчатский, Краснодарский, Пермский, Ставропольский край, Челябинская, Белгородская, Вологодская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Тверская, Ярославская обл.) либо исключительно региональные столицы (Республика Саха (Якутия), Республика Калмыкия, Республика Мордовия, Республика Северная Осетия - Алания, Астраханская, Новгородская обл., Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ); остальные города областного значения признаются городскими поселениями. Не столь редки и случаи смешения административно-территориального и муниципально-территориального деления городов, т.е. наделение статусом городского округа как городов областного значения (всех или некоторых из них), так и отдельных городов районного значения.

Недостаточная определенность в вопросе о поселенческих критериях формирования городского округа, излишне подчеркнутый акцент на его инфраструктурной обеспеченности, размывавшие его поселенческую природу, повлекли неоднозначные тенденции в территориальной организации местного самоуправления.

И первая из них - укрупнение городских округов. Вытекающая из Закона N 131-ФЗ возможность включения в состав городского округа иных, помимо города (поселка городского типа), населенных пунктов повлекла за собой укрупнение городских округов за счет поглощения населенных пунктов. Причем речь идет не только о близлежащих, действительно ставших неотъемлемой частью города и планов его развития, но и относительно отдаленных населенных пунктах, хотя зачастую и связанных с экономикой города, но представлявших собою самостоятельные поселения либо входившие в их состав. Специально установленный для городских округов порядок изменения границ поселений, населенные пункты которых присоединяются к городскому округу (ч. 2.1 ст. 12 Закона N 131-ФЗ), а также объединения городского округа с поселениями (ч. 3.1 ст. 13) значительно упростил эти процессы.

В условиях повышенной инвестиционной активности государства, его стремления обеспечить социально-экономическое развитие регионов посредством опоры на крупные города (прежде всего региональные столицы) как точки экономического роста практика укрупнения городских округов приобрела огромные масштабы. Поглощаемые населенные пункты и поселения стали плацдармом для реализации амбициозных долгосрочных "прожектов" регионального значения. Население же присоединяемых территорий лишь изредка проявляло свое несогласие с происходящим, поскольку надеялось в составе городского округа решить назревшие социальные и экономические проблемы, повысить качество жизни.

Постепенная - по мере наращивания масштабов укрупнения - утрата городским округом поселенческой природы привела к чрезмерному упрощению вопроса о соотношении муниципального района и городского округа, одинаково конструируемых законодателем в качестве инфраструктурно самодостаточных, а значит, обладающих правом решать не только вопросы местного значения, но и осуществлять делегируемые им государственные полномочия. Инфраструктурная и, соответственно, компетенционная близость оказались достаточными для того, чтобы рассматривать муниципальный район и городской округ в качестве альтернативных форм территориальной организации местного самоуправления, "взаимозаменяемых" видов муниципальных образований. Это породило вторую неоднозначную тенденцию в территориальной организации местного самоуправления - "преобразование" муниципальных районов в городские округа <3>.

<3> В отсутствие специального способа (вида) преобразования наделение муниципального района статусом городского округа осуществляется, как правило, путем объединения городского и/или сельских поселений, входящих в состав территории муниципального района. При совпадении границ объединенного городского округа с границами муниципального района последний утрачивает статус такового.

На этапе реализации переходных положений Закона N 131-ФЗ отдельные субъекты Федерации (Калининградская, Московская, Оренбургская, Свердловская обл.) пытались отказаться от наделения районов (чаще всего типа "город N и N-ный район" либо сельского района), являвшихся в период действия ранее действовавшего Закона N 154-ФЗ <4> муниципальными образованиями, статусом муниципального района с входящими в его состав поселениями. Вместо этого такие районы были наделены статусом городского округа. В Московской <5> и Калининградской <6> областях подобная практика была пресечена судами; Оренбургская область, а также Сахалинская область, несмотря на поддержку Верховного Суда Российской Федерации <7>, отказались от нее. Эту практику сохранила лишь Свердловская область.

<4> Речь идет о Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506 (утр. силу).
<5> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2006 г. по делу N 4-Г06-14 // Документ опубликован не был; СПС "КонсультантПлюс".
<6> Постановление Уставного суда Калининградской области от 25 мая 2007 г. N 1-П. URL: http://www.ustavsudklgd.ru/judgement/regulations/2007p1.htm.
<7> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2006 г. N 64-Г06-5 // Документ опубликован не был; СПС "КонсультантПлюс".

Однако уже с 2009 г. началась массовая волна "преобразования" муниципальных районов в городские округа. Указанные процессы охватили все те же Калининградскую <8>, Сахалинскую, Московскую, Оренбургскую области, а также помимо них Республику Коми, Нижегородскую, Тверскую, Иркутскую, Магаданскую области, Ставропольский край. Наиболее показательной является Магаданская область, территорию которой вместо ранее существовавших 1 городского округа и 8 муниципальных районов теперь покрывают 9 городских округов, при том что лишь два из них созданы на базе города (г. Магадан, г. Сусуман), все остальные - на базе поселков городского типа; численность населения в каждом из вновь образованных городских округов не превышает 10 тыс. человек.

<8> Неоднократные попытки оспорить решения о "преобразовании" в Уставном суде Калининградской области на этот раз не увенчались успехом. См., например: Определение Уставного суда Калининградской области от 12 марта 2014 г. N 17-О "Об отказе в принятии к рассмотрению обращения граждан Дубалеко Маргариты Ивановны и Синицыной Светланы Ивановны о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области положений преамбулы, статьи 1 Закона Калининградской области от 29 мая 2013 г. N 229 "Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории" и приложения к указанному Закону". URL: http://www.ustavsudklgd.ru/iudgement/adjectives/opr2014-17.htm.

Активно проводимое регионами "преобразование" муниципальных районов в городские округа обеспечивает централизованное социально-экономическое развитие территории в единой связке города (поселка) и расположенных вокруг него, но не обязательно близлежащих населенных пунктов. Востребованным оно оказалось и в тех случаях, когда "отпустить" город из состава муниципального района, наделив его статусом городского округа, субъекты Федерации так и не решились, связав не только обслуживание населения района с городской инфраструктурой, но и перспективы его роста с развитием города.

Четко выраженные в политике субъектов Федерации тенденции муниципально-территориальной централизации (укрупнение городских округов за счет поглощения населенных пунктов и поселений, "преобразование" муниципальных районов в городские округа), рассматриваемые ими в качестве условия социально-экономического развития соответствующих территорий, существенно влияют на порядок управления в городских округах.

Таким образом, за последние годы - с момента принятия Закона N 131-ФЗ, не сформировавшего четкие контуры представлений о городском округе, и вплоть до настоящего времени, - у научно-исследовательского общества и в правоприменительной практике накопилось большое количество вопросов, начиная с вопроса о правовой природе городского округа, критериях его формирования и завершая вопросами правомерности практики муниципально-территориальной централизации, механизма управления "обновленными" городскими округами. Вряд ли будет преувеличением сказать, что от ответов на эти вопросы оказалось зависимым будущее местного самоуправления.

2. Общая характеристика современных преобразований в системе организации муниципальной власти в городских округах.

2.1. Принятые в мае 2014 г. и в феврале 2015 г. <9> Федеральные законы, внесшие изменения в Закон N 131-ФЗ, а также позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30-П <10>, формируют правовую основу для преобразований в системе управления городскими округами.

<9> Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770; Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 886.
<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // СЗ РФ. 2015. N 50. Ст. 7226.

Перемены производятся по усмотрению субъектов Федерации и затрагивают три основных направления: 1) введение двухуровневой организации власти в городском округе; 2) закрепление моделей замещения должности главы городского округа; 3) перераспределение полномочий между органами местного самоуправления городского округа и органами региональной государственной власти.

Несмотря на значительный характер перемен, они осуществляются в весьма специфических условиях. Для них характерно, во-первых, отсутствие реального публичного дискурса не только по общей концепции развития городских округов, которая, к слову, отсутствует до сих пор, но и по каждому из ключевых, обозначенных выше направлений. Законодательные решения, повлиявшие на состояние всей политической и экономической системы в стране, не прошли реального, широкого предварительного обсуждения в экспертном сообществе.

Обсуждение вопросов модернизации власти в крупных городах ограничилось в основном озвучиванием на инициируемых государством публичных площадках предложений, например, о выделении нового вида муниципальных образований - крупных городов ("городских агломераций") <11>, освещением концепции реформирования городских округов в аналитической записке, подготовленной Институтом социально-экономических и политических исследований (Д. Бадовский, А. Пожалов, В. Виноградов) <12>. Парламентские слушания по законопроекту о двухуровневой организации власти в городском округе были проведены за один день до дня его принятия в первом чтении, что вряд ли предполагает публичное обсуждение концепции законопроекта.

<11> Итоговый документ Всероссийского съезда муниципальных образований, г. Суздаль, Владимирская область. 8 ноября 2013 г. URL: http://www.urc.ru/node/49.
<12> Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы. Аналитическая записка. URL: http://www.isepr.ru/upload/Koncepciia_reformy_MSU.pdf (дата обращения: 19.03.2016).

Изменения в законодательные положения о порядке выбора и содержании моделей замещения должности глав муниципалитетов, равно как и новые законодательные положения об институте перераспределения полномочий, публичного обсуждения не проходили вовсе. Более того, все они были внесены в тексты соответствующих законопроектов лишь на этапе их второго чтения в Государственной Думе Российской Федерации, при том что Закон N 136-ФЗ был принят во втором и третьем чтениях в один день (20 мая 2014 г.), а Закон N 8-ФЗ - с трехдневной разницей между вторым и третьим чтением (20 и 23 января 2015 г.).

Во-вторых, перестройка системы управления городскими округами протекает на общем фоне преобразований во всей системе организации муниципальной власти и в этом смысле весьма незаметно.

Этому в значительной степени способствует федеральное законодательство, сохранившее в целом, где это возможно, унифицированный подход к вопросу об организации власти в муниципалитетах, вне зависимости от их вида. Субъекты Федерации, на которые возложена основная преобразовательная нагрузка, опираясь на широчайшие нормотворческие полномочия, не ограничиваются изменениями в устройстве городских округов, перекраивая всю систему муниципального управления: власти "много не бывает".

В то же время наиболее существенные по своему характеру и последствиям изменения произведены в отношении городских округов. Такие изменения позволяют субъектам Федерации решить давно назревшую политическую проблему взаимодействия с городской властью, в первую очередь - в региональных столицах, предоставляют возможности для концентрации в руках субъектов Федерации возможностей, обеспечивающих прямое воздействие на социально-экономические процессы, протекающие в довольно успешных, активно развивающихся городских округах. Правовые средства, используемые в том числе в отношении муниципальных районов и поселений в целях довершения давно начатого процесса их сопряжения, а также укрепления государственного начала в деятельности муниципальных районов, предназначались прежде всего, на наш взгляд, для городских округов. Это во многом подтверждает и Постановление КС РФ N 30-П, в котором вопрос об организации власти в городских округах стал одним из центральных.

2.2. Рассмотрим подробнее основные направления преобразований в городских округах.

Первое направление - введение по усмотрению субъекта Федерации двухуровневой организации муниципальной власти в городских округах с созданием на каждом уровне соответствующего вида муниципального образования: внутригородского района и городского округа с внутригородским делением.

Несмотря на отсутствие в Законе указания на то, для каких, с точки зрения территориальной организации, городских округов предназначено нововведение, очевидно, что в первую очередь оно применимо в городских округах с внутримуниципальным делением на районы в городе. Об этом свидетельствует и складывающаяся практика.

На настоящий момент двухуровневость введена в трех городских округах (г. Челябинск, г. Самара, г. Махачкала) с исторически сложившимся внутригородским делением на районы в городе. Свердловская область <13>, единственный субъект Федерации, подготовивший полную законодательную базу для перехода на двухуровневость, ограничивает возможность такого перехода городскими округами с делением на районы в городе, признаваемые административно-территориальными единицами.

<13> Закон Свердловской области от 5 ноября 2014 г. N 93-ОЗ "Об особенностях организации местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением, расположенных на территории Свердловской области, и во внутригородских районах, расположенных в границах этих городских округов" // Собрание законодательства Свердловской области. 2015. N 11 (2014).

Помимо городских округов с делением на районы в городе двухуровневость оказывается вполне пригодной и для городских округов, укрупняемых либо возникающих в результате "преобразований" муниципальных районов. Признание объединяемых с городом населенных пунктов муниципальными образованиями позволяет возвратить утраченную ими самостоятельность, обеспечив одновременно совместное с городом развитие в едином социально-экономическом русле. На подобном применении двухуровневости настаивает и И.В. Бабичев, рассматривая ее в качестве инструмента муниципального строительства, позволяющего контролировать рост и развитие "ближней агломерации" - "короны" больших городских округов и развития муниципальной демократии на такой территории <14>.

<14> Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3.

Однако на сегодняшний день вероятность подобного сценария развития событий не слишком велика. Во-первых, закрепленный Законом N 131-ФЗ (ч. 6.2 ст. 13) порядок присоединения поселений к городскому округу с внутригородским делением, обязывающий наделить такое поселение статусом внутригородского района, затрагивает вопросы присоединения к двухуровневым городским округам. Объединение поселения с городским округом без двухуровневого деления в таком порядке совершаться не может. Более того, такое объединение не требует признания бывшего поселения районом в городе как административно-территориальной единицы. Кроме того, в указанной норме Закона закрепляется порядок присоединения поселений к уже созданным городским округам с внутригородским делением, в то время как большинство поглощенных к настоящему времени населенных пунктов включено в городскую черту, в состав, как правило, существовавших районов в городе. Ожидать массового исхода таких населенных пунктов из состава районов в городе (если речь идет о городских округах с внутригородским делением, то из состава внутригородских районов) не приходится. Такие случаи могут исчисляться единицами. Во-вторых, единый для всех частей городского округа - вне зависимости от того, идет ли речь о "классических" районах в городе либо присоединяемых населенных пунктах, - статус внутригородского района унифицирует порядок управления на всей территории городского округа. Вместе с тем очевидно, что степень и характер их управленческой самостоятельности не могут быть одинаковыми: если "классические" районы в городе являются неотъемлемой частью города, а значит, единого городского организма, то присоединяемые населенные пункты - пока чужеродным для него "телом". Лишь постепенная интеграция на социально-экономической почве может повлечь (но не обязательно повлечет) его слияние с городом.

Впрочем, для каких городских округов ни предназначался бы этот инструмент муниципального строительства, ключевым является вопрос о его эффективности. Действительно ли двухуровневость позволяет создать демократическую систему управления в городских округах, восстанавливающую связь между населением и городской властью и, как ее основное последствие, повышение эффективности последней?

Именно на этом настаивают разработчики законопроекта о двухуровневости в городских округах. В этом нас стремится убедить и Конституционный Суд РФ, подчеркивающий, что двухуровневость вызвана "стремлением дополнительно гарантировать гражданам возможность непосредственного участия, при сохранении единства городского хозяйства, в решении наиболее тесно связанных с их повседневными нуждами вопросов местного значения и одновременно - создать механизм осуществления публичной власти на уровне городского округа с внутригородским делением, который позволял бы наиболее полным образом выражать общегородские интересы его жителей".

Вместе с тем складывающаяся практика управления в действующих городских округах с внутригородским делением свидетельствует об обратном, лишь подтверждая ранее высказанные прогнозы специалистов. Приближения власти к населению посредством формирования представительного органа внутригородского района оказывается недостаточно ни для демократизации системы городского управления, ни для повышения ее эффективности.

Созданные внутригородские районы с приближенным к населению представительным органом, достаточно сбалансированной системой представительства внутригородских районов в общегородском представительном органе (табл. 1) не обладают ни финансово-экономической, ни функциональной самостоятельностью. Власть внутригородского района как отдельного вида муниципального образования иллюзорна, полностью зависима от власти городского округа, а значит, и мало востребована населением. Остановимся на этом подробнее.

Таблица 1

Особенности формирования представительных органов внутригородских районов и городских округов с внутригородским делением

Численность населения внутригородского района, тыс. чел.

Численность депутатов внутригородского района, чел.

Норма представительства депутатов внутригородского района в представительном органе городского округа, чел.

Челябинск, всего

49 (48)

Калининский

204

25

Курчатовский

216

25

Ленинский

194

25

Металлургический

140

25

Советский

138

25

Тракторозаводской

183

25

Центральный

100

20

Махачкала, всего

45 (44)

Кировский

180

27

15

Ленинский

200

27

15

Советский

192

25

15

Самара, всего

41 (36)

Железнодорожный

98

28

Кировский

228

38

Красноглинский

20

36

Куйбышевский

79

32

Ленинский

62

24

Октябрьский

122

26

Промышленный

277

40

Самарский

30

26

Советский

177

34

Вопросы имущественной обеспеченности внутригородских районов решены к настоящему времени лишь в Челябинске: на основании решений Челябинской городской Думы в районную собственность передается имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. И все. Имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, составляющее единую городскую инфраструктуру, сохраняется в собственности городского округа. Принятый Республикой Дагестан закон, закрепляющий перечень имущества, которое может находиться в собственности внутригородского района, вряд ли можно пока назвать полноценным решением имущественного вопроса во внутригородских районах городского округа Махачкалы.

Весьма непросто решается во внутригородских районах, самостоятельных муниципалитетах и вопрос их финансовой самостоятельности (самодостаточности), определяемой прежде всего как и для любого субъекта публичной власти, наличием налоговых источников бюджетных доходов.

Федеральное бюджетное законодательство закрепляет за городским округом право на получение местных налогов, установленных общегородским представительным органом, за внутригородским районом - право на получение местных налогов, установленных районным представительным органом (ч. 1 ст. 61.3, ч. 1 ст. 61.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации <15> (далее - БК РФ)). При этом полномочия внутригородского района по установлению, равно как и введению в действие и прекращению действия местных налогов (ч. 1 ст. 16.1 Закона N 131-ФЗ) между городским округом и внутригородскими районами, разграничивает субъект Федерации. Законами Челябинской, Самарской области, Республики Дагестан эти полномочия закреплены за представительными органами соответствующих городских округов с внутригородским делением.

<15> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

В отсутствие реального, гарантируемого законом права на установление и связываемое с ним право на получение внутригородским районом местных налогов источником его налоговых доходов становятся отчисления от городского и регионального бюджетов.

За городскими округами закреплено право устанавливать единые нормативы отчислений в бюджеты внутригородских районов от налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет городского округа, в том числе от местных налогов и сборов (ч. 3 ст. 61.4, ст. 63.1 БК РФ). Лишь городской округ Махачкала установил единые для внутригородских районов нормативы отчислений от налоговых доходов, подлежащих зачислению в городской бюджет <16>. Никаких источников налоговых поступлений в бюджеты внутригородского района городские округа Челябинск и Самара не предусматривают. Финансовое обеспечение их деятельности осуществляется за счет межбюджетных трансфертов из бюджетов соответствующего городского округа.

<16> Нормативы отчислений от местных налогов из бюджета Махачкалы в бюджеты его внутригородских районов: земельный налог - 20%, налог на имущество физических лиц - 50%; от федеральных налогов, подлежащих зачислению в городской бюджет на основании БК РФ: ЕНВД - 15%, на основании Закона Республики Дагестан: УСН - 15%.

Субъекту Федерации предоставлено право устанавливать единые для внутригородских районов нормативы отчислений от налоговых доходов городского округа в виде отчислений от федеральных налогов (ч. 4 ст. 61.3 БК РФ), сокращая тем самым налоговые доходы самого городского округа, а также единые для внутригородских районов нормативы отчислений от федеральных, региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет (ч. 1 ст. 58, ч. 2 ст. 61.4 БК РФ). Указанным правом пока не воспользовались ни Челябинская, ни Самарская области, ни Республика Дагестан.

Иными словами, предложенная законодателем система финансирования внутригородских районов проблему финансовой самостоятельности (самодостаточности) внутригородских районов подменяет проблемой их финансового обеспечения. Какими бы ни были источники поступлений в районный бюджет, финансовое положение внутригородских районов всегда напрямую зависит от усмотрения субъекта Федерации, городского округа, от характера складывающихся между ними отношений. Бюджет внутригородского района двухуровневого городского округа мало чем отличается от сметы территориальной администрации района в городе в городском округе без двухуровневого деления.

Достаточно сложно в действующих двухуровневых городских округах решается и вопрос о компетенции. Закон N 131-ФЗ создает довольно зыбкую почву для функциональной самостоятельности внутригородского района. В силу предоставленного субъектам Федерации права на разграничение вопросов местного значения внутригородского района (ч. ч. 1, 3 п. 1.1 ст. 16.1), а также вопросов местного значения городского округа, переданных последним внутригородскому району (ч. 2, ч. 3 п. 1 ст. 16.1), объем компетенции района напрямую зависит от региона и отчасти городского округа.

Но и в региональном законодательстве определить четкий объем компетенции внутригородского района в результате указанного разграничения удается плохо. В одних случаях вместо закрепления четкого перечня полномочий внутригородских районов в региональных законах наблюдается полное совпадение подлежащего разграничению вопроса местного значения и полномочия по его решению, в других - используются расплывчатые формулировки о содействии внутригородских районов городским округам, о взаимодействии с городским округом и т.п., в третьих - используются формулы "участия", "подготовки предложений" по тому или иному вопросу. Опробованный на протяжении длительного времени московский опыт закрепления за внутригородскими территориями (муниципальными округами) компетенции нашел "достойное" продолжение!

Сложности в вопросах компетенции вызваны не отсутствием реальной потребности в передаче на районный уровень полномочий по решению отдельных вопросов. Они вызваны неизбежностью - при любом варианте разграничения полномочий - возникновения проблемы взаимоотношений городского округа и внутригородского района, объединенных общей целью поддержания и развития единого муниципально-хозяйственного комплекса, но функционально самостоятельных.

С одной стороны, без действительной компетенционной самостоятельности, демонстрирующей функциональные границы его реальных возможностей, внутригородской округ как муниципалитет отдельного вида невозможен. С другой стороны, для городского округа район, вне зависимости от того, идет ли речь о районе в городе либо внутригородском районе, - это всегда "рабочие руки" города на подведомственной территории, контролируемые им. Отсюда и закрепление за внутригородским округом, как муниципальным образованием, собственной компетенции, не предполагающей административного вмешательства в его деятельность, влечет сложности в развитии городского хозяйства как единого целого.

Для сосредоточения у себя нитей управления городской округ Самара сохранил за собой "верховное право" решения вопросов местного значения, закрепив за внутригородскими районами лишь отдельные конкретные полномочия по ним ("органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия... за исключением полномочий, предусмотренных для внутригородского района"). Однако это удалось лишь в отношении отдельных вопросов местного значения. Каким окажется порядок передачи тех полномочий, которые город считает необходимым сохранить за собой, но их конкретная реализация более эффективна на уровне внутригородского района? Видимо, в таких, довольно многочисленных, случаях придется использовать тяжеловесный для системы отношений "городской округ - внутригородской район" механизм делегирования полномочий с городского на районный уровень.

Единственным в описанной ситуации способом "решения" проблемы взаимоотношений является нормативно закрепленная функциональная самостоятельность внутригородского района в сочетании с политической лояльностью внутригородского района и городского округа по отношению друг к другу. Такая политическая лояльность обеспечивает работоспособность городского механизма управления за счет двухстороннего взаимодействия, но открывает при этом возможности для скрытого, административного по сути воздействия на внутригородские районы. Можно ли в этой ситуации рассуждать о внутригородском районе как муниципальном образовании?!

Такая система управления представляет собой весьма сомнительную альтернативу пусть и административному, но хотя бы открыто административному, управлению в городском округе без двухуровневого деления.

При равенстве статуса внутригородского района вряд ли положение присоединенных к городскому округу территорий может чем-то существенно отличаться от положения "классических" районов в городе.

Таким образом, большие сомнения в востребованности населением "истинно" демократической, но лишенной самостоятельности власти внутригородского района, неизбежность возникновения проблем с управлением единым городским хозяйственным комплексом позволяют утверждать, что массового возникновения городских округов с внутригородским делением ожидать не приходится. В этом не заинтересованы ни городские округа, ни субъекты Федерации. Да и не для того регионами так активно проводились процессы муниципальной централизации, чтобы утратить только приобретенное городским округом единство управления территорией.

В то же время двухуровневая организация городского округа, создающая иллюзию муниципальной демократии на уровне внутригородского района, открывает возможности для беспрепятственного проникновения на общегородской уровень государственного начала. Но, видимо, слишком велики оказались управленческие риски и финансовые затраты на это.

Интересно, что на двухуровневую организацию городской власти не решилась Волгоградская область, на территории административного центра которой (г. Волгоград) в 2014 г. проводился признанный ею успешным эксперимент по внедрению двухуровневой системы городского управления. Не спешит с этим и Свердловская область, несмотря на подготовленную, как отмечалось ранее, законодательную базу. Ульяновская область ограничилась пока принятием акта о порядке учета мнения граждан при переходе на двухуровневую организацию городской власти. Ничего не слышно о предложениях двухуровневости и в тех городских округах, на территории которых потребность в децентрализации власти назрела, по нашему мнению, давно (например, городские округа Новороссийск, Сочи).

Второе направление реформирования, затрагивающее городские округа, касается порядка выбора и содержания моделей замещения должности главы городского округа, влияющих на основные характеристики структуры (системы) органов местного самоуправления городского округа.

В результате внесенных Законами N 136-ФЗ и N 8-ФЗ изменений современное федеральное законодательство предлагает широкий выбор моделей замещения должности главы муниципального образования, основанных на сочетании способа его избрания и совмещаемой им должности (председатель представительного органа либо глава местной администрации). Каждая из этих моделей различно определяет положение главы муниципалитета в управленческой структуре в зависимости от природы получаемого им мандата, признанных за ним возможностей влияния на исполнительную власть, а также избранного в муниципалитете способа обеспечения профессионального управления местной администрацией <17>.

<17> О содержании различных моделей см.: Баженова О.И. Модели замещения должности главы муниципального образования // Право избирать и быть избранным в российских политических реалиях: основные конституционно-правовые проблемы / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2015.

Субъект Российской Федерации определяет в законе модели замещения должности глав тех муниципальных образований, которые расположены на территории соответствующего региона. Модель, используемая в конкретном муниципальном образовании, определяется им самостоятельно на основании закона субъекта Федерации.

Пределы усмотрения субъекта Федерации при определении моделей замещения должности глав муниципальных образований определил Конституционный Суд РФ (Постановление N 30-П), чем внес существенные коррективы в складывающуюся практику.

Конституционный Суд РФ признал возможность государственного вмешательства в вопросы организации местного самоуправления, в том числе в вопросы определения структуры его органов, отметив, что "самостоятельность местного самоуправления не предполагает отрицания организационного и иных форм взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая самостоятельность лишь исключает решающее участие органов государственной власти в собственно формирование органов местного самоуправления, равно как и подмену органов местного самоуправления органами государственной власти при решении вопросов местного значения". Однако правовые средства согласования местных и государственных интересов КС РФ ставит в зависимость от вида муниципального образования.

Обязав субъекты Федерации предложить поселениям альтернативные варианты моделей замещения должности их глав, КС РФ тем самым возвратил поселениям, пусть и в ограниченном объеме, организационную самостоятельность. По отношению же к городским округам КС РФ принял принципиально иное решение, подтвердив право широкого организационного вмешательства регионов в их управленческую структуру. Помимо городских округов это право распространяется на городские поселения, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач государственного значения сопоставимы с городскими округами. Такое право региона обусловлено особой правовой природой городского округа. Отграниченный от городского поселения ("в смысле, придаваемом ему" Законом N 131-ФЗ) и приравненный с точки зрения осуществляемой компетенции к муниципальным районам, городской округ рассматривается КС РФ как сочетающий по своей природе качества территориального объединения граждан, реализующих право на местное самоуправление, и качества публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений. Городской округ вне зависимости от его одно- либо двухуровневой организации, и муниципальный район - муниципальные образования верхнего территориального уровня.

Данный подход предоставляет субъектам Федерации право закрепить безальтернативную модель замещения должности главы городского округа и приравненного к нему городского поселения, при условии их соответствия законодательно установленным критериям, отражающим объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возлагаемых на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение. Исключение составляют административные центры субъектов Федерации и городские округа со специальным правовым статусом (наукоград, приграничная территория и др.): право региона на закрепление безальтернативной модели замещения должности главы указанных городских округов носит безусловный характер.

Необходимость выработки различных форм взаимодействия государства и местного самоуправления, вне зависимости от вида муниципального образования, очевидна. Однако, как показывает складывающаяся практика, предоставленное субъектам Федерации право беспрецедентного влияния на управленческую структуру городских округов и приравненных к ним городских поселений приводит к весьма своеобразным проявлениям "взаимодействия", ставящим под вопрос возможность сохранения на их территории местного самоуправления. Это заставляет задуматься об обоснованности не только соответствующих положений федерального законодательства, но и позиции КС РФ.

Как показывает анализ регионального законодательства, предоставленные субъектам Федерации полномочия - не более чем облеченный в форму нормотворческих полномочий административный инструмент отбора тех моделей замещения должности глав муниципалитета, которые создают возможности для последующего влияния региона на систему муниципального управления. При слабости институтов гражданского общества ожидать хотя бы малейшего их влияния на региональный выбор не приходится.

В результате субъекты Федерации, в безальтернативном, как правило, порядке определяя модель замещения должности главы городского округа - административного центра субъекта Федерации, во-первых, отказались в большинстве случаев от его избрания на выборах <18>. Это вызвано стремлением не допустить возникновения в системе органов муниципальной власти единоличной, независимой и самостоятельной фигуры, крепость политико-правовой основы деятельности которой обеспечивает его избрание на муниципальных выборах. Избрание глав административных центров на муниципальных выборах сохранено лишь в 11 регионах (см. табл. 2). Во-вторых, в столь же массовом порядке субъекты Федерации внедрили те модели замещения должности глав административных центров, которые предусматривают участие его представителей в определении кандидатуры главы местной администрации. Первая модель предполагает избрание главы городского округа - административного центра из состава представительного органа с последующим совмещением должности его председателя (38 субъектов Федерации); вторая - определение кандидатуры главы муниципалитета по результатам конкурса с последующим совмещением им должности главы местной администрации (27 субъектов Федерации). Кроме того, в двух субъектах Федерации (Свердловская область, Республика Бурятия) сохранены выборы главы региональной столицы, но должность главы местной администрации занимает лицо, назначенное по контракту (сити-менеджер). Таким образом, именно глава местной администрации стал для региона тем звеном, через которое он проводит и обеспечивает исполнение решений региональной власти на муниципальном уровне.

<18> В статье, в том числе в таблице 2, приведены данные по моделям замещения должности главы городского округа - административного центра субъекта Федерации, так как после принятия Постановления КС РФ N 30-П вероятность больших изменений регионального законодательства в этой части невелика. В отношении же иных городских округов и приравненных к ним городских поселений такие изменения возможны после того, как будут закреплены законодательные критерии отбора городских округов и поселений, в которых допускается использовать безальтернативную модель.

Таблица 2

Модели замещения должности главы городского округа - административного центра в субъектах Российской Федерации <*>

<*> По состоянию регионального законодательства на 19 марта 2016 г.

Модель замещения должности главы муниципального образования (городского округа): способ избрания; совмещаемая должность

Субъекты Федерации

Глава городского округа по конкурсу;

глава местной администрации

Республики: Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия <**>, Карелия.

Края: Алтайский, Красноярский, Краснодарский, Пермский, Приморский.

Области: Архангельская, Волгоградская, Ивановская, Курская, Липецкая, Магаданская, Оренбургская, Омская, Самарская, Саратовская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Челябинская, Ярославская.

Автономная область: Еврейская.

Автономные округа: Ханты-Мансийский (Югра), Ямало-Ненецкий

Глава городского округа из состава представительного органа; председатель представительного органа

Республики: Алтай, Башкортостан, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Коми, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, Чеченская, Чувашская.

Края: Забайкальский, Камчатский, Ставропольский.

Области: Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Вологодская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Тульская, Тюменская, Ульяновская.

Автономный округ: Ненецкий

Глава городского округа из состава представительного органа; глава местной администрации

Республики: Удмуртская.

Области: Амурская, Иркутская.

Автономный округ: Чукотский

Глава городского округа на выборах;

глава местной администрации

Республики: Саха (Якутия), Хакасия.

Края: Хабаровский.

Области: Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Новосибирская, Томская, Сахалинская

Глава городского округа на выборах;

председатель представительного органа

Республики: Бурятия.

Области: Свердловская.

<**> Выделенные субъекты Федерации предоставили муниципальным образованиям, в том числе городским округам - административным центрам, возможность выбора способа избрания главы и/или совмещаемой им должности.

При этом решающее участие, недопустимое, по мнению КС РФ, с точки зрения организационной самостоятельности местного самоуправления, не определяется арифметическим соотношением сил в конкурсной комиссии. Как показала практика прошлых лет, на выбор конкретной кандидатуры сити-менеджера в муниципальных образованиях, избравших соответствующую модель организации власти (зачастую не без политического давления регионов), решающее влияние зачастую оказывала позиция субъекта Федерации, хотя присутствие его представителей в конкурсной комиссии ограничивалось 1/3 от ее состава. Увеличение до 50% числа представителей региональной власти в конкурсной комиссии по отбору кандидатуры главы местной администрации (будь то конкурсный глава муниципалитета либо сити-менеджер) возможности влияния субъекта Федерации лишь укрепляет.

На наш взгляд, организационная самостоятельность как важнейшее условие полноценного местного самоуправления не допускает ни в какой форме влияния государства на выбор модели организации муниципальной власти в конкретном муниципальном образовании. Задача государства ограничивается разработкой различных моделей организации муниципальной власти с четко и детально описанной системой сдержек и противовесов - ключевой предпосылки осознанного выбора одной из них самим муниципальным образованием.

Структура (система) органов муниципального образования определяет характер внутриорганизационных отношений (организационных связей) органов муниципального образования, расстановку между ними сил, но никак не порядок взаимодействия с государством. Отсюда и влияние государственной (региональной) власти на управленческую структуру муниципального образования априори не может преследовать цели обеспечения взаимодействия с местным самоуправлением.

Сомнения в своей обоснованности вызывает и попытка КС РФ выделить городской округ как особый вид муниципального образования (муниципальное образование верхнего уровня) в силу осуществляемых им публичных функций государственного значения.

В условиях единства координируемой государством системы публичной власти государственное значение осуществляемых городскими округами функций очевидно. Это касается, подчеркнем, осуществляемой городским округом компетенции в целом, а не только делегированных государственных полномочий. Граница между вопросами местного и государственного значения слишком тонка, чтобы служить достаточным основанием для классификации муниципальных образований, признания "особыми" одних из них. Напомним, многие делегируемые сегодня на местный уровень государственные полномочия - вчерашние вопросы местного значения, причем для всех видов муниципальных образований (сферы опеки и попечительства, образования, здравоохранения, социального обслуживания граждан и т.д.). А их включение в сферу компетенции государства (в лице субъектов Федерации, как правило) отнюдь не объясняется утратой ими местного значения.

Использование объема осуществляемых публичных функций государственного значения либо его составляющей - объема делегированных государственных полномочий для обоснования правовой природы городского округа позволило КС РФ наиболее простым и удобным способом "доказать" потребность государственного участия в организации власти городских округов, подтвердив тем самым (и среди прочего) право региона в закреплении безальтернативной модели замещения должности главы городского округа.

Однако вне зависимости от того, каким образом определяется государственное значение муниципалитетов: используются ли для этого компетенционные критерии (объем и содержание компетенции), критерии социально-экономической значимости и т.д., само государственное значение тех или иных муниципальных единиц (а по большому счету - каждой из них) не может являться основанием для прямого государственного вмешательства в их организацию и деятельность. Исключение составляют муниципальные образования, образованные в границах специально созданных государством населенных пунктов в целях выполнения особых функций, например связанных с обороной и безопасностью страны.

Именно на примере городских округов, создаваемых в большей части "на основе" городов, это проявляется наиболее ярко. Значение города для государства определяется не осуществляемыми городской властью публичными функциями, каков бы ни был их объем, а влиянием города, как места сосредоточения человеческого ресурса, часть которого составляет интеллектуальный, культурный потенциал, другая часть представляет воплощение частной экономической инициативы, третья - проявляет исполнительские способности и т.д., а также социальных связей между ними. Исторически играющие особую роль в экономическом развитии всего государства, в совершенствовании всей его политической системы, города в этом контексте и сегодня сохраняют свое особое значение для общества и государства. Среди них, безусловно, выделяются крупные города, исторически развивавшиеся как экономические, политические, культурные центры и обладающие к сегодняшнему дню наиболее развитой для соответствующего региона инфраструктурой.

Вместе с тем из сказанного напрямую не следует, что важное значение города для общественного и государственного развития непременно требует такой организации власти, которая бы допускала прямое государственное вмешательство в нее. Государственное значение городов прекрасно уживается с идеей организационно и функционально самостоятельного местного самоуправления при условии разработки соответствующего конституционно-правовым идеям устройства публичной власти и адекватного современным потребностям механизма взаимодействия государства и местного самоуправления.

Малоубедительной является и аргументация, дополнительно обосновывающая особое государственное значение региональных столиц, которое позволяет наделить субъекты Федерации правом не только безальтернативного, но и безусловного определения модели замещения должности ее главы. Может ли факт размещения на территории административного центра субъекта Федерации органов государственной (федеральной и региональной) власти служить достаточным для такого обоснования? Ведь осуществляемые ими полномочия распространяются на территорию всего региона (специального территориального округа), а не ограничиваются территориальными границами административного центра. Отсюда и предметом заботы государственной федеральной и региональной власти должны выступать (надеемся, и выступают) организация и обеспечение эффективного осуществления полномочий на территории всего региона, в том числе посредством координации усилий всех его частей. С созданием же организационных условий для обеспечения деятельности государственной власти городские округа вполне способны справиться и как самостоятельные муниципальные образования.

Наконец, использование Конституционным Судом РФ компетенционного критерия, позволившее - на наш взгляд, необоснованно - отождествить правовую природу городского округа и муниципального района, а значит, и правовые средства организации муниципальной власти в них, нивелирует поселенческое начало городского округа. При этом действительная специфика городских округов связана именно с ним. Потребность в связи с поселенческой основой городского округа демонстрирует и сам КС РФ, обращаясь, например, к уже рассмотренному обоснованию особого значения региональных столиц, к специфике формирования современных городских округов. Но на правовых средствах организации власти городского округа это почему-то никоим образом не сказалось.

Поселенческая природа городского округа не означает автоматического совпадения его границ с границами города как населенного пункта, препятствуя объективным процессам социально-экономической интеграции. Но она предотвращает безудержную региональную политику муниципально-территориальной централизации на основе стратегических (на 20 - 30 лет вперед) социально-экономических планов "достижения наибольшего счастья для наибольшего количества людей" без действительных к тому предпосылок. Сегодня поселенческая природа муниципальной единицы - это во многом подход к пространственному развитию территорий, требующий глубоко обоснованного соединения территорий в единое муниципальное целое.

Весьма вероятно, что упрощенный подход КС РФ к правовой природе городского округа повлечет за собой не только лишение организационной самостоятельности многих из них, но и масштабное распространение практики "преобразования" муниципальных районов в городские округа. И здесь неизбежно придется отвечать на вопрос об отличиях муниципального района и городского округа. Не поселенческая ли основа окажется таким критерием?

Таким образом, подтвержденное Конституционным Судом Российской Федерации право субъекта Федерации в безальтернативном порядке определять модель замещения должности глав городских округов и приравненных к ним городских поселений приводит к неизбежному проникновению в систему их управления государственных начал. Это обеспечивает субъект Федерации возможностями влияния на принимаемые и реализуемые городскими округами (прежде всего региональными столицами) и приравненными к ним городскими поселениями решения, упрощает порядок проведения на территории этих муниципалитетов региональной политики.

Наконец, третье направление преобразований в системе управления городскими округами затрагивает функциональную "форму взаимодействия", используя терминологию КС РФ, регионов и муниципальных образований - институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления городских округов и органами государственной власти субъектов Федерации.

В отсутствие четких законодательных установок обоснование необходимости введения данного института может быть самым различным: несовершенство механизма разграничения полномочий между субъектами публичной власти, потребность учета реальных возможностей муниципалитетов по решению закрепленных за ними вопросов местного значения, необходимость реализации единой государственной политики по тому или иному вопросу и т.д. Однако на деле введенный Законом N 136-ФЗ институт перераспределения полномочий является инструментом дополнительного влияния субъектов Федерации на муниципальные образования, позволяющий им в "ручном" режиме, без объяснения причин вмешиваться в компетенцию последних.

Этот институт, ранее неизвестный российской науке и практике государственного и муниципального строительства, оказался сразу широко востребованным субъектами Федерации и охватил муниципалитеты всех видов. В абсолютном большинстве случаев перераспределение используется в целях изъятия у органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и их передаче органам региональной власти <19>. Причем зачастую в совокупности полномочий изымается весь вопрос местного значения либо его существенная часть <20>.

<19> Случаи перераспределения полномочий органов государственной региональной власти "в пользу" органов местного самоуправления достаточно редки (например, Тюменская обл.).
<20> Довольно сложная ситуация складывается в Ямало-Ненецком автономном округе, перераспределившем "в свою пользу" практически все полномочия городского округа, городского поселения, муниципальных районов. Возможно, тем самым он стремится компенсировать "нехватку" региональных полномочий, осуществляемых на территории округа Тюменской областью как сложносоставным субъектом Федерации.

Несмотря на широкий спектр воздействия (муниципалитеты всех видов), особым предметом "заботы" региональной власти стали городские округа - административные центры регионов. В большинстве случаев у них "в пользу" субъектов Федерации изымаются полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а также градостроительные полномочия. Массовому изъятию у региональных столиц подверглись и полномочия в сфере рекламы, тесно связанные с вопросами распоряжения земельными участками. В ряде случаев перераспределение коснулось сферы жилищно-коммунального хозяйства (например, Волгоградская область (организация газоснабжения), Камчатский край (организация водоснабжения и водоотведения), Республика Карелия (организация электро-, тепло- и газоснабжения)).

Казалось бы, полученные субъектами Федерации возможности влияния на управленческую структуру городских округов, позволившие существенно повысить управляемость и подконтрольность последних, должны были привести к изменению их роли в социально-экономическом развитии, что предполагает не просто сохранение у них ранее закрепленных, но и наделение новыми полномочиями. Ведь закрепляемые в законодательстве способы влияния регионов на муниципалитеты, и прежде всего городские округа, объяснялись потребностями контролируемого государством социально-экономического развития территории. Но произошло обратное: помимо организационной самостоятельности административные центры субъектов Федерации утрачивают и часть ключевых полномочий по вопросам социально-экономического развития. Регионы предпочитают их закрепить за собой. Это не просто существенно снижает меру функциональной самостоятельности региональных столиц, но лишает ощущения собственной целостности, права на самостоятельное (не исключающее взаимодействия) развитие. Они оказываются не более чем исполнителями решений, проводимых субъектами Федерации.

Аналогичная ситуация складывается и в других городских округах, многие из которых лишаются отдельных полномочий в индивидуальном порядке, через особое указание в региональных законах.

Не менее интересная ситуация складывается в Приморском крае. Входящие в состав Владивостокской агломерации <21> Владивостокский городской округ, Артемовский городской округ, Надеждинский и Шкотовский муниципальные районы и входящие в их состав поселения в результате перераспределения лишены полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, полномочий в сфере градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, а также в сфере рекламы.

<21> На первоначальном этапе Владивостокская агломерация включала в себя г. Владивосток, г. Артем, часть Надеждинского района, сегодня же в планах региональной власти она охватывает уже систему городов (Владивосток, Артем, Большой Камень, Находка, Уссурийск, Партизанск).

Таким образом, сегодня использование субъектами Федерации института перераспределения полномочий применительно к городским округам, и прежде всего региональным столицам, позволяет им сосредоточить в своих руках важнейшие полномочия, затрагивающие вопросы социально-экономического развития. Какие и в "чью пользу" будут перераспределены полномочия завтра - решать только субъектам Федерации как полновластным "хозяевам" на территории, которую они, видимо, тоже считают "своей" (в смысле "собственной").

2.3. Комплексные изменения федерального законодательства в 2014 - 2015 г. по вопросам организации муниципальной власти в целом повлекли существенную перестройку системы муниципального управления в городских округах. Особое значение в процессе такой перестройки уделялось административным центрам субъектов Федерации.

Городские округа, с усилившейся неопределенностью относительно своей поселенческой природы и поставленные на один - верхний - уровень с муниципальными районами, рассматриваются в качестве муниципальных образований, в организации и деятельности которых необходимо широкое государственное присутствие. Оно проявляется в предоставлении субъектам Федерации возможностей влияния на структуру (систему) органов местного самоуправления городских округов (безальтернативное закрепление моделей замещения должности его главы, право участия (решающего (!)) в определении кандидатуры главы местной администрации) и приравненных к ним городских поселений, а также влияния на объем осуществляемой им компетенции.

Дальнейшее развитие городских округов может осуществляться как минимум по двум сценариям. Первый из них предполагает признание городских округов и муниципальных районов, ныне объявленных верхним уровнем местного самоуправления, государственными территориальными единицами; статус муниципальных образований сохраняют за собой поселения и внутригородские районы городских округов с внутригородским делением. Однако для реализации этого сценария необходимо обеспечить двухуровневую организацию городских округов, где муниципальным статусом будут наделены внутригородские районы. Попытки введения двухуровневости муниципальной власти в городских округах по усмотрению регионов оказались откровенно неудачными. Весьма вероятно, что двухуровневая организация городского округа, где городской округ - государственная, а внутригородской район - муниципальная единицы, окажется более желанной для регионов. Возможно и закрепление начала двухуровневости в законе в качестве обязательного. Но охватывать она должна все городские округа. Отказ же от распространения на все городские округа двухуровневой организации означает отказ от конституционного принципа осуществления местного самоуправления на всей территории России. Впрочем, не исключено, что и этот принцип, не имеющий к тому же прямого конституционного закрепления и сформулированный КС РФ в Постановлении "по курскому делу", будет признан "лишним" в современном политическом пространстве.

Второй сценарий предполагает дальнейшее развитие городских округов как муниципальных, с формальной точки зрения, единиц, но с широкими возможностями государственного влияния на них посредством организационного, функционального и иных форм "взаимодействия" (в терминологии КС РФ) и продолжение процессов муниципально-территориальной централизации.

Какой бы из этих сценариев ни был реализован, оба они ставят городские округа, особо - административные центры субъектов Федерации, в огромную, непомерную оправдывающим ее целям, зависимость от региональной власти. Только в первом случае это происходит путем открытого отказа от местного самоуправления на городском уровне, а во втором - в большей степени скрыто, посредством использования регионами законодательно закрепленных, т.е. легализованных, административно-политических средств влияния на городские округа. Сказанное позволяет ставить проблему ликвидации местного самоуправления, как обладающего собственной сущностью политико-правового явления, на этих территориях.

Общие выводы. Возможные альтернативы решения проблемы городских округов.

Объективно востребованная реформа городских округов, начавшаяся в мае 2014 г. и проводимая вплоть до настоящего времени, направлена на решение проблемы управления в городских округах, как они сложились к моменту начала ее проведения в результате муниципально-территориальной централизации (укрупнения городских округов, преобразования муниципальных районов), без учета эволюции городского округа от поселенческой единицы со слабо прописанными поселенческими критериями до территориальной единицы, муниципального образования верхнего уровня наряду с муниципальным районом.

Особое значение для преобразований имеет проблема экономическая. Еще раз подчеркнем, создание субъектами Федерации условий, обеспечивающих эффективное социально-экономическое развитие территорий, послужило основанием для каждого из рассмотренных нами направлений реформирования. В результате местное самоуправление в городских округах (как и в иных точках экономического роста) оказалось принесенным в жертву социально-экономическому развитию. Как показывают предварительные результаты реформы, она решает не проблему оптимизации муниципального управления в городских округах и, соответственно, развития и адаптации идеи местного самоуправления к современным социально-экономическим процессам, а проблему повышения управляемости местным самоуправлением за счет увеличения до беспрецедентных размеров государственного присутствия. Сколь бы усердно ни выстраивалась общая концепция управления современным городским округом, городские округа - административные центры субъектов Федерации оказались объектом особого внимания законодателя и были поставлены в полную, ничем не ограниченную, зависимость от региональной власти.

Оставив в стороне широко обсуждаемый современными исследователями вопрос об угрозах для Федерации, обусловленных регионализацией местного самоуправления, со своей стороны лишь подчеркнем, что эффективные в долгосрочном плане социально-экономические результаты регионализация местного самоуправления вряд ли принесет. Без полноценного местного самоуправления социально-экономическое развитие территорий невозможно, о чем мы неоднократно писали ранее.

Однако отказ от использования потенциала местного самоуправления как особого политико-правового явления - это лишь одна из составляющих более общей проблемы, приобретающей угрожающие масштабы - проблемы экономизации политической жизни. Такая экономизация искажает не только представления об экономике, превращая ее в придаток политики (государственной политики!), мало способный развиваться без государственной поддержки, зависимый от политической конъюнктуры, но и представления о системе управления обществом. Высокие цели повышения уровня благосостояния граждан, укрепления и разрастания экономической мощи государства оправдывают любое государственное вмешательство в общественную жизнь, в любом объеме и, не исключено, любыми средствами. Достижение этих целей оправдывает и выстраиваемую на месте сложноустроенной системы публичной власти (сколь бы трудным ни был путь ее становления) вертикали власти, рассчитанной на исполнительскую дисциплину ее нижестоящих звеньев по реализации государственных планов развития.

Но не слишком ли высокую цену приходится платить обществу за социально-экономические успехи? Впрочем, дело здесь не столько в дороговизне (как известно, "мы за ценой не постоим"), сколько в сомнительности достижения целей, оплаченных столь высокой ценой.

Вместе с тем возможен и иной взгляд на проблему экономического развития, не предполагающий смешения политики и экономики и, как результата, огосударствления и той, и другой, а опирающийся на сложноустроенную демократическую систему публичной власти (сколь бы трудным ни был путь ее становления), функционирование которой направлено на поиск и достижение компромисса между различными уровнями публичной власти, каждый из которых воплощает интересы той или иной части общества, а также реальный учет мнений и оценок экспертных сообществ, позволяющий оценить приемлемость и последствия тех или иных шагов власти, способствующий формированию атмосферы общественного доверия к ним. В такой системе и человек должен рассматриваться не как потребитель обещанных государством жизненных благ, а как активная деятельная личность, усилиями которой совершается прогресс. И точкой экономического роста здесь выступает каждый населенный пункт, каждое поселение, готовое к сложной и длительной, но плодотворной работе за счет раскрытия собственного, прежде всего человеческого, потенциала. Именно в ней востребовано и местное самоуправление.

В этом контексте возникают и иные перспективы решения проблемы городских округов. Ее решение прежде всего требует достижения необходимой определенности в вопросе о правовой природе городского округа как поселенческой либо территориальной единицы. Теоретически возможен и тот, и другой вариант. Однако каждый из них предполагает различные подходы к вопросу пространственного развития: первый - широкое применение форм межмуниципального - договорного по сути - сотрудничества, второй - координацию процессов развития из "общего центра", коим выступает городской округ либо муниципальный район. Использование второго варианта в обязательном порядке предусматривает наделение статусом муниципалитета (возможно, различных видов) входящих в состав городского округа населенных пунктов (их совокупности), предотвращая тем самым жесткую централизацию управления развитием, а также проведение границы между муниципальным районом и городским округом.

Впрочем, на наш взгляд, более благоприятным является взгляд на городской округ как поселенческую единицу, создаваемую в границах города и тех - близлежащих - населенных пунктов, которые стали его неотъемлемой частью. Агломерационный эффект, обеспечиваемый за счет повышения роли коммуникативной практики, использования различных форм межмуниципального сотрудничества в целях реализации общих проектов развития, позволяет создать удобное для всех жизненное пространство, избежать неравномерного развития города и расположенных вокруг него населенных пунктов.

Проблема муниципального управления городским округом, создаваемым в границах крупного города, приобретает самостоятельный характер. Необходимые децентрализация и демократизация власти в таком городском округе не требуют его двухуровневой организации посредством введения двух видов муниципальных образований. Городской округ как поселенческая по своей природе единица должна представлять единое целое с особой системой организации муниципальной власти. Теоретически она может быть устроена в соответствии с одним из трех как минимум вариантов. Первый из них, предложенный А.Н. Кокотовым, предполагает "создание на отдельных территориях городского округа исполнительных и представительных (выборных) органов как одновременно органов низовых сообществ жителей и территориальных органов городского округа. Их отношения с собственно городскими органами могут строиться по-разному, в том числе и на основе принципа демократического централизма и двойного подчинения" <22>. Второй вариант предусматривает существенное увеличение количества депутатов городского представительного органа для обеспечения постоянной связи с избирателями, создание территориальных групп депутатов в районах. Третий вариант предполагает создание "двухпалатного" представительного органа городского округа (частично по аналогии с "малым" и "большим" Советами), "верхняя" палата которого может формироваться из состава "нижней" палаты, в том числе с использованием возрастного, образовательного, профессионального критериев отбора. Это обеспечивает присутствие в ней квалифицированных лиц, обладающих необходимым жизненным и профессиональным опытом, позволяющим решать важнейшие вопросы городской жизни, определять стратегические направления городского развития. "Нижняя" палата, формируемая по результатам муниципальных выборов и многочисленная по составу, предназначена для решения широкого круга вопросов, обсуждения и утверждения основных направлений развития города, предложенных "верхней палатой", активной работы с жителями, в том числе через территориальные группы депутатов в районах, вовлечение жителей в дела управления городом и т.д.

<22> Кокотов А. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: Коллективная монография / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Изд-во Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, 2015. С. 53 - 54.

Помимо совершенствования представительного органа необходимо ставить вопрос и о демократизации исполнительно-распорядительной деятельности в городском округе посредством использования выборного начала для отбора главы территориальной администрации (на выборах либо из состава представительного органа), привлечения ТОС к участию в решении вопросов жизнедеятельности граждан, расширения перечня вопросов, выносимых на публичные слушания, и т.д.

Литература

  1. Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 43 - 48.
  2. Бялкина Т.М. О некоторых аспектах российского городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 62 - 66.
  3. Кокотов А.Н. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: Коллективная монография / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Изд-во Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, 2015.
  4. Таболин В.В. Правовая теория современного российского города. М., 2012.