Мудрый Юрист

Гражданство присоединенной территории

Мамасахлиси Нино Мамиаевна, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова.

Настоящая статья посвящена анализу правовых последствий воссоединения Российской Федерации с Республикой Крым в части приобретения российского гражданства жителями присоединенной территории. В статье рассматриваются такие способы приобретения гражданства, как признание и оптация.

Ключевые слова: гражданство, оптация, признание гражданства, трансферт, присоединение Крыма к России.

Citizenship of the Annexed Territory

N.M. Mamasakhlisi

Mamasakhlisi Nino M., Postgraduate Student of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU).

The article analyses the legal consequences of the reunification of the Russian Federation and the Republic of Crimea in terms of the acquisition of Russian citizenship by residents of the reunited territories.

Key words: nationality, option, the recognition of citizenship, transfer, accession of Crimea to Russia.

Небезосновательно можно утверждать, что в марте 2014 г. на территории постсоветского пространства имело место уникальное по своей беспрецедентности событие - воссоединение Российской Федерации с Республикой Крым.

Надо отметить, что присоединение какой бы то ни было территории всегда сопровождается и "присоединением" населения, на этой территории проживающего. В свою очередь, между населением и государством существует устойчивая политико-территориальная правовая связь, формализованная в институте гражданства.

Для дальнейшего рассмотрения вопроса приобретения гражданства жителями Крыма необходимо совершить небольшой экскурс в историю.

11 марта 2014 г. Верховным Советом Автономной Республики Крым и Севастопольским городским советом была принята Декларация о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя <1> (далее - Декларация). Согласно Декларации в случае, если по итогам референдума 16 марта 2014 г. будет принято решение о вхождении полуострова в состав России, Крым будет объявлен независимым и суверенным государством с республиканской формой правления. Таким образом, приобретение Крымом статуса независимой республики обусловливалось итогами референдума, в результате которого, по официальным данным, за воссоединение Крыма с Россией проголосовало 96,77% <2> крымского населения, а в Севастополе - 95,6%.

<1> URL: http://www.rada.crimea.ua/news/11_03_2014_1.
<2> URL: http://www.rada.crimea.ua/referendum/resultaty.

17 марта 2014 г., на следующий день после референдума, Президент Российской Федерации подписал Указ <3>, согласно которому Республика Крым была признана независимым и суверенным государством. В тот же день Республика Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, обратилась с просьбой о присоединении к России.

<3> Указ Президента РФ от 17 марта 2014 г. N 147 "О признании Республики Крым" // СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1259.

18 марта в г. Москве подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов <4> (далее - Договор).

<4> СЗ РФ. 2014. N 14. Ст. 1570.

19 марта решением Конституционного Суда названный Договор признан соответствующим Конституции Российской Федерации <5>.

<5> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. N 6-П // СЗ РФ. 2014. N 13. Ст. 1527.

20 и 21 марта соответственно Договор ратифицировали Государственная Дума <6> и Совет Федерации <7>; 21 марта Президент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Договора <8>, а также Федеральный конституционный закон "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" <9> (далее - ФКЗ N 6).

<6> Постановление ГД ФС РФ от 20 марта 2014 г. N 3989-6 ГД // СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1256.
<7> Постановление СФ ФС РФ от 21 марта 2014 г. N 68-СФ // СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1203.
<8> Федеральный закон от 21 марта 2014 г. N 36-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов" // СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1202.
<9> Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" // СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1201.

Таким образом, всего за 11 дней территория, некогда входившая в состав Украины, успела приобрести как статус независимого государства, так и войти в состав Российской Федерации в качестве двух ее новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополь.

С появлением новой территории возникает вопрос легализации жителей, на ней проживающих. В случае с присоединением Крыма власти Российской Федерации проявили значительное усердие, предоставив всевозможные гарантии скорейшего получения российского гражданства практически всему крымскому населению. Вместе с тем практика паспортизации крымчан показала, что далеко не каждый обрадовался своему новому статусу.

Характер вышеописанных территориальных преобразований обусловил осуществление населением права на самоопределение путем сецессии. Представляется, что в случае одностороннего выхода части территории из состава одного государства с провозглашением своей независимости и последующим вхождением в состав другого вопросы гражданства населения на вновь присоединенных территориях должны решаться посредством оптации.

Если обратиться к Федеральному закону от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", то согласно его ст. 17 при изменении Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором Российской Федерации <10>.

<10> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

Однако и в Договоре, и в ФКЗ N 6-ФКЗ в качестве основания приобретения гражданства Российской Федерации используется механизм признания.

Признание как самостоятельный способ приобретения гражданства было предусмотрено Законом РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" (ред. от 06.02.1995, с изм. от 16.05.1996) <11>. Так, ст. 13 указанного Закона предусматривала, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу указанного Закона (6 февраля 1992 г.), если в течение одного года после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации. Будучи государством - правопреемником СССР, Российская Федерация устанавливала устойчивую правовую связь с лицами, проживающими на территории Российской Федерации, и обязана была защищать их. С исчезновением СССР исчезло и гражданство СССР, а без гражданства люди оставаться не могут. Именно поэтому Закон, как бы по умолчанию, даровал российское гражданство с возможностью от него отказаться в течение одного года.

<11> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 6. Ст. 243.

Представляется, что говорить о признании гражданства можно в двух случаях:

  1. Государство "A" присоединяет государство "B". Государство "B" прекращает существовать как независимое, а его население признается гражданами государства "A". Так, ст. 10 Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. <12> устанавливает, что любой договор между договаривающимися государствами, который предусматривает передачу территорий, должен включать постановления, которые гарантировали бы, что никто не станет апатридом в результате этой передачи. При отсутствии таких положений государство, которому передается территория, дарует свое гражданство таким лицам, которые иначе стали бы апатридами в результате этой передачи <13>.
<12> Действующее международное право. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. Т. 1. С. 247 - 255.
<13> См.: Международные акты о правах человека: Сб. документов / Сост. В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева. М.: Норма; Инфра-М, 1998. С. 418.
  1. Лица не утрачивали своего гражданства, но возникали сложности его подтверждения. Сущность признания состоит в том, чтобы лица, имевшие тесные связи (политические, культурные, экономические, родственные и др.) с соответствующим государством, имели гарантированную возможность получить подтверждение своего гражданства и в результате обладать паспортом РФ. Так, Федеральным законом от 12 ноября 2012 г. N 182-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" определяются условия и порядок приема в гражданство Российской Федерации для отдельных категорий лиц, находящихся на территории России. К ним, в частности, относятся лица, состоявшие на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию для проживания до 1 ноября 2002 г., не приобретшие гражданства России в установленном порядке. По сути, это те лица, которые свою гражданскую принадлежность не утрачивали, но документально подтвердить гражданство не могут.

Особенность отношений по признанию гражданства состоит в отсутствии специально выраженного волеизъявления лица о приобретении или утрате гражданства. Правоотношение по признанию может возникнуть лишь в случаях, требующих удостоверения со стороны государства факта принадлежности лица к гражданству <14>. Таким образом, суть признания гражданства заключается в установлении уже имеющейся политико-правовой принадлежности к тому или иному государству. Признание как юридический факт не порождает состояния нового гражданства, а лишь подтверждает наличие имеющегося.

<14> Шевцов В.С. Гражданство в Советском союзном государстве. М., 1969. С. 107 - 108.

Что же касается вопроса гражданской принадлежности жителей Крыма, то ни к первой, ни ко второй категории лиц их отнести нельзя.

Как было сказано выше, Договор и ФКЗ N 6-ФКЗ в качестве основания приобретения гражданства Российской Федерации используют механизм признания. Так, ст. 5 Договора и ст. 4 ФКЗ N 6-ФКЗ предусматривают месячный период, в течение которого человек должен (т.е. обязан) заявить о своем желании сохранить имеющееся гражданство (т.е. гражданство Украины), чтобы не стать российским гражданином <15>. Из буквального толкования указанных норм следует, что при отсутствии активного волеизъявления в отношении сохранения гражданами Украины имеющегося у них гражданства они автоматически становятся обладателями российского гражданства. Как показала практика, соблюсти указанный срок было крайне затруднительно <16>. Закрепление в Договоре слишком малого срока не позволяет сделать правильный выбор, просчитать все "за" и "против" и, по сути, определить свою судьбу и судьбу своих детей относительно того, какой стране служить, перед каким государством нести обязанности.

<15> Статья 5 Договора гласит: со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства.
<16> По итогам частной поездки в Крым член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Е.А. Бобров представил обзор проблем местных жителей в разных сферах. Он отметил, что "подача заявления о сохранении гражданства Украины и как результат непризнание гражданином Российской Федерации стали реально возможны только с 1 апреля 2014 г. Первоначально в Симферополе было только 1 территориальное отделение с функцией принятия заявлений об отказе от гражданства Российской Федерации и лишь 3 отделения во всем Крыму (Симферополь, Белогорск, Бахчисарай), в настоящее время открыто 8 отделений (Ялта, Евпатория, Саки, Феодосия, Джанкой, Симферополь, Севастополь, Бахчисарай), но и этого было недостаточно, в результате граждане фактически были лишены возможности в срок подать такое заявление. Многие граждане также в связи с отсутствием объективной, полной и достоверной информации о дальнейшем положении "неграждан" России на территории Республики Крым и Севастополя до сих пор не могут правильно оценить ситуацию, в связи с чем также не смогли в установленный срок до 18 апреля 2014 года принять фундаментальное для себя решение о приобретении гражданства Российской Федерации либо о сохранении гражданства Украины, что влечет отказ от признания их гражданами РФ". URL: http://president-sovet.ru/members/blogs/bobrov_e_a/problemy-zhiteley-kryma-/.

По мнению С. Ганнушкиной, "от Керчи, например, ближайший пункт находится на расстоянии 70 км. Понятно, что многие жители Крыма не только не успевают пройти процедуру, но и просто сделать продуманный выбор. По ходу дела в процедуру отказа вносились новые правила. Для отказа детей начали требовать прихода обоих родителей. Это приводило к комическим ситуациям: пришедшая без мужа женщина вышла на улицу и попросила проходящего мимо мужчину пойти с ней и представиться ее мужем. В спешке приема материалов это ей сошло с рук. В одном из пунктов почему-то у отказников стали просить принести две фотографии" (Заметки о Крыме // Новая газета. 2014. 28 апреля. N 46).

Несмотря на неоднозначность и фактическую неисполнимость предложенных в Договоре условий, Конституционный Суд РФ признал ст. 5 рассматриваемого Договора не противоречащей Конституции Российской Федерации, "поскольку (ст. 5 - Н.М.) не принуждает к отказу от имеющегося на день принятия Республики Крым в Российскую Федерацию гражданства и гарантирует приобретение, при желании, гражданства Российской Федерации, без необходимости предпринимать для этого какие-либо действия" <17>.

<17> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. N 6-П // Российская газета. 2014. 20 марта. N 63.

Из приведенной правовой позиции не ясно, связано ли приобретение российского гражданства с активным волеизъявлением потенциального соискателя российского гражданства. Иными словами, означает ли бездействие, выразившееся в волевом пассивном поведении человека, автоматическое признание за человеком и гражданства Украины, и одновременно гражданства России. Логика ясна: когда абсолютное большинство населения на общекрымском референдуме проголосовало за воссоединение Крыма с Россией, презюмировалось, что это же большинство желало получить российское гражданство. Вероятно, автоматическое предоставление такого гражданства в столь короткий срок преследовало благие намерения - быстро и без лишней волокиты исполнить волю проголосовавших. В то же время гарантии реализации воли лиц, пожелавших сохранить украинское гражданство, оказались не совсем продуманы. Вопрос этот принял принципиальный характер в связи с возникшей в правоприменительной практике неопределенностью в отношении их юридического статуса.

Яркий тому пример - дело уроженца Республики Крым, гражданина Украины С., признанного российской стороной гражданином Российской Федерации вследствие применения в отношении его ст. 5 Договора. Находясь в России в местах ограничения свободы, С. не смог воспользоваться консульской защитой со стороны Украины, так как органы следствия рассматривали его исключительно как гражданина Российской Федерации. Было установлено, что С., имеющий на момент принятия Республики Крым в состав Российской Федерации постоянную регистрацию по месту жительства в г. Симферополе, не подавал заявлений ни об отказе от российского гражданства, ни о получении паспорта Российской Федерации <18>. Свои действия он мотивировал тем, что продолжал считать себя исключительно гражданином Украины и полагал, что для получения российского гражданства необходимо проявить активное волеизъявление.

<18> В соответствии с ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" гражданство РФ приобретается на основании личного заявления, подаваемого заявителем в территориальный орган ФМС по месту его жительства. Документом, удостоверяющим гражданство РФ, является паспорт гражданина РФ и иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица.

По мнению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, правовых оснований для предоставления С. консульской защиты Украины не имеется, поскольку согласно ст. 5 Договора он признается гражданином Российской Федерации и отсутствует соглашение о двойном гражданстве с Украиной <19>.

<19> Дело С. // Архив Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 2014.

В то же время украинская сторона полагает, что автоматическое получение гражданами Украины российского гражданства является "одним из самых циничных нарушений прав человека в Крыму" <20>.

<20> URL: http://www.ombudsman.gov.ua/ru/all-news/pr/valeriya-lutkovska-za-rik-okupatsiii-krim-peretvorivsya-na-pivostriv-straxu/.

И все-таки, если вести речь о воссоединении части территории Украинского государства с Россией вследствие реализации права нации на самоопределение, представляется, что наиболее верный вариант решения вопроса о гражданской принадлежности крымчан заключался в предоставлении им выбора гражданства путем проявления активного волеизъявления, которое бы выражалось как минимум в получении паспорта РФ в соответствующих учреждениях, ведающих делами о гражданстве. Стоит отметить, что принцип учета воли лиц в вопросах гражданства при правопреемстве государств предусмотрен в Европейской конвенции о гражданстве от 6 ноября 1997 г. Такая процедура получения гражданства соотносится и с действующим законодательством Российской Федерации, согласно которому документом, удостоверяющим гражданство России, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица.

Естественно, период "огражданствовления" должен соответствовать требованию "разумности срока" его осуществления. Как показывает опыт заключения договоров об оптации, такой срок составляет, как правило, один год. Таким образом, представляется, что механизм автоматического признания за украинским гражданином российского гражданства лишь потому, что в течение одного месяца тот не заявил о своем желании сохранить имеющееся у него гражданство, серьезно нарушает право человека на гражданство.

Представляется, что месячный срок на определение своего гражданства превращает такой выбор в фикцию, преобразующую оптацию в трансферт - случай массового автоматического перехода из одного гражданства в другое <21>, а автоматическое изменение гражданства и предоставление населению гражданства государства, к которому отошла территория, вопреки имеющемуся у него желанию, противоречит основным принципам международного права <22>.

<21> Именно таким образом советское гражданство было приобретено основной массой граждан Латвии, Литвы и Эстонии при вхождении в состав СССР. См.: Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства. М.: Международные отношения, 1968. С. 70.

Подобная практика также наблюдалась при деколонизации. Так, в результате Первой мировой войны Германия утратила свои африканские владения. Утрата колоний была закреплена в Договоре от 23 октября 1923 г. с Южно-Африканским Союзом, согласно которому все население Намибии приобрело гражданство Южной Африки. См.: Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М.: Международные отношения, 1986. С. 76. Вследствие аннексии в 1976 г. Индонезией Восточного Тимора (колонии Португалии) жителям Восточного Тимора автоматически было предоставлено гражданство Индонезии. См.: Patricia Jeronimo. Citizenship and state-building in East Timor, 2011 Pacific Rim Law & Policy Journal Association. P. 30.

<22> Керопян А.А. Международно-правовые проблемы гражданства в условиях глобализирующегося мира: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 157 - 158; Аксенов А.Б. О гражданстве в связи с правопреемством государств: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 55.

Прав С.А. Авакьян, полагающий, что, когда территория включается в состав РФ, проживающие на ней граждане другого государства (именно того, с которым решен вопрос о территориальных изменениях) становятся гражданами РФ, если в установленный срок не сделают заявления об отказе от российского гражданства <23>. Так как Крым обзавестись своими гражданами не успел (именно с Республикой Крым как независимым суверенным государством решался вопрос о территориальных изменениях), то вопрос, касающийся выбора государственной принадлежности, опять-таки должен был решаться в индивидуальном порядке, с учетом активного волеизъявления человека.

<23> Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003.

В мировой практике редко можно встретить договоры, допускающие сохранение наряду с имеющимся гражданством и гражданства другой договаривающейся стороны. Тем не менее такие случаи есть. И предпосылкой для их заключения являются исторические связи между договаривающимися государствами. Сопровождается это, безусловно, закреплением коллизионных норм, указывающих на компетентный правопорядок во всех областях осуществления прав <24>. В этом смысле интересна ст. 4 Конвенции о гражданстве 1933 г., заключенной в Монтевидео. Согласно этому договору отторжение части территории государства не влечет автоматически приобретение населением этой территории гражданства государства, которое отторгло территорию, за исключением случаев, когда имеется ясно выраженное на то согласие лиц, гражданство которых меняется <25>.

<24> Боярс Ю.Р. Указ. соч. С. 25 - 26.
<25> Там же. С. 122.

Конечно, воссоединение России с Крымом не является результатом "перехода территории". Однако с учетом отсутствия у населения полуострова крымского гражданства представляется, что приведенная формула могла бы послужить своеобразной гарантией полноценной реализации права на гражданство.

Для исправления сложившейся ситуации является целесообразным предоставить возможность лицам, не по своей воле "обратившимся" в российское гражданство, упрощенного порядка выхода из гражданства. Например, сократить срок принятия решения о выходе из гражданства Российской Федерации с 1 года до 3 месяцев. С учетом забюрократизированности процедуры выхода из "автоматически полученного" гражданства Российской Федерации (с одновременным наличием украинского гражданства), заключающейся в том, что налоговые органы отказываются обслуживать граждан России в отсутствие российского паспорта <26>, целесообразно последним дать указание беспрепятственно выдавать справки об отсутствии задолженности по уплате налогов.

<26> См.: Мониторинговый обзор ситуации с правами человека в Крыму // Крымская правозащитная группа. Июль - август 2015 г. С. 19.

Конечно, можно говорить и о возможном заключении соглашения о двойном гражданстве с Украиной. Но реалии политической жизни таковы, что думать об этом преждевременно.

В заключение хотелось бы отметить, что происходящие события в рамках конституционно-правового поля в связи с присоединением Крыма не без преувеличения можно назвать самыми политически выверенными, выточенными, продиктованными. Каждый буквально вдогонку созданный нормативный акт, будь то закон, договор либо решение суда, создавался в недрах политики.

И.В. Лексин при изучении и анализе роли права и политики в трансформации территориального устройства Российской Федерации выделил "симптомы не вполне здорового положения права по отношению к политике". К ним автор отнес политизацию и идеологизацию конституционно-правовой науки; излишне настойчивое отражение политических приоритетов в конституционном законодательстве, строгое следование некорректным правовым предписаниям в случае, если это отвечает политическим целям, и т.д. <27>. Пожалуй, вся совокупность указанных симптомов, остро проявившихся на фоне все большей и откровенной политизации права, привела к постановке диагноза острой недостаточности защиты прав человека, в данном случае права на гражданство.

<27> Лексин И.В. Роль права и политики в трансформации территориального устройства Российской Федерации // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции; Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года. М.: Юрист, 2012.

Литература

  1. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003.
  2. Аксенов А.Б. О гражданстве в связи с правопреемством государств: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005.
  3. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М.: Международные отношения, 1986.
  4. Броунли Я. Международное право. М.: Прогресс, 1977. Кн. 2.
  5. Кутафин О.Е. Российское гражданство. М.: Проспект, 2011.
  6. Лексин И.В. Роль права и политики в трансформации территориального устройства Российской Федерации // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции; Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 г. М.: Юрист, 2012.
  7. Мониторинговый обзор ситуации с правами человека в Крыму // Крымская правозащитная группа. Июль - август 2015 г. URL: http://crimeahrg.org/wp-content/uploads/2016/01/Crimean_Human_Rights_Group_July_August_15_RU.pdf.
  8. Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства. М.: Международные отношения, 1968.
  9. Шевцов В.С. Гражданство в Советском союзном государстве. М.: Юридическая литература, 1969.