Мудрый Юрист

Ограничительные меры в исполнительном производстве

Зуммер Надежда Александровна, советник отдела правовых экспертиз Правового управления Федеральной службы судебных приставов.

Представленная статья посвящена рассмотрению вопросов достаточно новой для отечественного законодательства меры воздействия на недобросовестных должников - ограничения специальных прав. Последовательно раскрываются основания и порядок применения ограничительных мер. Автором формулируются отдельные появившиеся проблемы в области правоприменения.

Ключевые слова: исполнительное производство, ограничение специальных прав, судебный пристав, ограничение прав должника.

Restrictive measures in enforcement proceedings

N.A. Zummer

Nadezhda A. Zummer, Adviser of the legal expertise of the Legal Department Federal Bailiff Service.

This article deals with the issues fairly new for the domestic legislation of measures of influence on unscrupulous debtors - special rights restrictions. Consistently expanded the grounds and procedure for the application of restrictive measures. The author formulates some emerging issues in the field of law enforcement.

Key words: enforcement proceedings, the limitation of special rights, the bailiffs, the restriction of the rights of the debtor.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. При этом осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц <1>.

<1> Статья 2, ч. ч. 1 и 3 ст. 17 Конституции РФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 31. Ст. 4398.

Указанные конституционные положения нашли свое отражение в Федеральном законе от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <1> (далее - Закон).

<1> СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.

Так, в исполнительном производстве наряду с общими принципами, присущими всем отраслям российского права, закреплены специальные принципы: неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи, и соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения.

При этом вопрос соотносимости ввиду отсутствия нормативного закрепления решается судебным приставом-исполнителем в каждом конкретном случае индивидуально, исходя из его внутренних убеждений.

Предоставленные судебному приставу-исполнителю полномочия по применению мер принуждения также должны использоваться с учетом особенностей каждого конкретного исполнительного производства. В то же время высокий уровень нагрузки и текучесть кадров не позволяют в полной мере реализовать такой подход.

Внедрение новых информационных технологий в работу судебных приставов-исполнителей в некоторой степени позволило оптимизировать трудовую нагрузку, но очевидно, что требуется дальнейшая оптимизация работы, выражающаяся как в информатизации, так и в повышении эффективности применения мер принуждения.

Повышение уровня правовой осведомленности, складывающаяся экономическая обстановка приводят к попытке должников уклониться от исполнения своих обязательств, сокрыть свое имущество, например путем переоформления на других лиц, заключения фиктивных сделок. В такой ситуации, когда имущественные методы воздействия на должника оказываются неэффективными, требуются новый подход к принудительному исполнению, новые механизмы и способы.

Именно исходя из такого тезиса, на наш взгляд, действовал законодатель, закрепляя в Законе возможность применения к должнику ограничения на выезд за пределы Российской Федерации.

При этом в целях исключения случаев необоснованного применения такой меры после ее апробации и проведения анализа законодатель внес изменения, устанавливающие дополнительное условие применения ограничения должника на выезд за пределы Российской Федерации - минимальный порог в десять тысяч рублей, при котором оно возможно <1>.

<1> Указанное изменение внесено Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 206-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" (СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. I). Ст. 4039).

Полагаем, что и при внедрении в Закон института ограничения специальных прав граждан законодатель намеренно определил четкие критерии применения такой меры.

Само по себе закрепление в Законе таких ограничительных мер, как временные ограничения на выезд должника из Российской Федерации и ограничение на пользование должником специальным правом, несет в себе превентивную функцию.

Возможность применения судебным приставом-исполнителем временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации и установление временного ограничения на пользование должником специальным правом, предоставленным ему в соответствии с законодательством Российской Федерации, предусмотрены ст. 64 Закона, а порядок их применения предусмотрен соответственно ст. ст. 67 и 67.1 Закона.

Применение ограничительных мер обусловлено наличием ряда условий.

Так, субъектами таких мер являются должник-гражданин или должник, являющийся индивидуальным предпринимателем.

Требования исполнительного документа должны быть не исполнены должником в установленный для добровольного исполнения срок без уважительных причин. При этом для применения ограничительных мер необходимо подтверждение факта надлежащего уведомления должника <1>.

<1> Постановление Европейского суда по правам человека от 11 июля 2013 г. "Дело "Хлюстов (Khlyustov) против Российской Федерации" (жалоба N 975/05). По делу обжалуется ограничение права заявителя на выезд из страны. Имело место нарушение требований п. п. 2 и 3 ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2014. N 4).

Постановления о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации и о временном ограничении на пользование должником специальным правом утверждаются старшим судебным приставом или его заместителем.

Категории исполнительных документов, в рамках принудительного исполнения которых могут быть применены ограничительные меры, различны.

Так, временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации применяется судебным приставом-исполнителем по заявлению взыскателя или по собственной инициативе при неисполнении требований, содержащихся в исполнительном документе, сумма задолженности по которому превышает десять тысяч рублей, или исполнительном документе неимущественного характера, выданных на основании судебного акта или являющихся судебным актом.

Судебный пристав-исполнитель вправе также вынести постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации по заявлению взыскателя, когда такое требование содержится в заявлении о возбуждении исполнительного производства, если предъявленный взыскателем к исполнению исполнительный документ выдан на основании судебного акта или является судебным актом.

При этом если исполнительный документ, сумма задолженности по которому превышает десять тысяч рублей, или исполнительный документ неимущественного характера выдан не на основании судебного акта или не является судебным актом, то взыскатель или судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд с заявлением об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации.

По суженному относительно ст. 67 Закона перечню исполнительных документов, при принудительном исполнении которых возможно ограничение специального права должника, можно сделать вывод о том, что последняя, по мнению законодателя, является более жесткой.

Так, судебный пристав-исполнитель вправе по заявлению взыскателя или по собственной инициативе вынести постановление о временном ограничении на пользование должником специальным правом <1> при неисполнении содержащихся в исполнительном документе требований о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью, возмещении вреда в связи со смертью кормильца, имущественного ущерба и (или) морального вреда, причиненных преступлением, требований неимущественного характера, связанных с воспитанием детей, а также требований о взыскании административного штрафа, назначенного за нарушение порядка пользования специальным правом <2>. При неисполнении требований исполнительного документа о взыскании административного штрафа, назначенного за нарушение порядка пользования специальным правом, должник может быть ограничен в пользовании только этим специальным правом.

<1> По информации Федеральной службы судебных приставов России, из общего количества вынесенных постановлений об ограничении специального права из общего количества (60,5 тыс.) вынесены ограничения: права управления автотранспортным средством - 59,5 тыс. (98,3%), права управления самоходными машинами - 917 (1,5%), права управления судами водного транспорта - 46 (0,1%), права управления воздушным транспортным средством - 9 (0,1%).
<2> Из общего количества вынесенных постановлений об ограничении специального права по взысканию алиментных платежей - 45,2 тыс. (74,7%), о взыскании административных штрафов, назначенных судами за правонарушения, предусмотренные главой 12 Кодекса административных правонарушений РФ, - 11,2 тыс. (18,5%), о возмещении ущерба и (или) морального вреда, причиненного преступлением, - 3,6 тыс. (6%), о возмещении вреда, причиненного здоровью, - 220 (0,4%), по требованиям неимущественного характера, связанного с воспитанием детей, - 55 (0,1%), о возмещении вреда в связи со смертью кормильца - 35 (0,06%).

В случае если исполнительный документ, содержащий указанные выше требования, не является судебным актом или выдан не на основании судебного акта, то судебный пристав-исполнитель или взыскатель вправе обратиться в суд с заявлением об установлении временного ограничения на пользование должником специальным правом.

За нарушение должником установленного законодательством об исполнительном производстве временного ограничения на пользование специальным правом в виде права управления транспортным средством может быть назначено наказание в виде обязательных работ на срок до пятидесяти часов или лишения специального права на срок до одного года <1>.

<1> Статья 17.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях введена Федеральным законом от 28 ноября 2015 г. N 340-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (СЗ РФ. 2015. N 48. (ч. I). Ст. 6706).

Под специальным правом согласно статье 67.1 Закона понимается право в виде права управления транспортными средствами: автомобильными транспортными средствами, воздушными судами, судами морского, внутреннего водного транспорта, мотоциклами, мопедами и легкими квадрициклами, трициклами и квадрициклами, самоходными машинами.

Временное ограничение на пользование должником специальном правом, кроме того, имеет более сложный порядок уведомления должника относительно порядка, предусмотренного для временного ограничения должника на выезд за пределы Российской Федерации.

Так, если копии постановления о временном ограничении должника на выезд за пределы Российской Федерации направляются должнику в общем порядке, то копия постановления о временном ограничении на пользование должником специальным правом должна быть вручена должнику лично.

Реализация такого порядка уведомления может затруднять применение такой меры, особенно в регионах с большой удаленностью друг от друга населенных пунктов.

Помимо указанных выше условий применения ограничения на пользование специальным правом, Законом установлены дополнительные критерии, служащие для недопущения нарушения прав должника:

<1> Указанный факт подтверждается путем предоставления должником судебного акта об установлении иждивения либо документа, выданного уполномоченным государственным органом.

В целях формирования позиции об эффективности применения ограничительных мер предлагаем обратиться к данным ведомственной статистической отчетности федеральной службы судебных приставов, размещенной на официальном сайте ФССП России в сети Интернет <1>.

<1> Ведомственная статистическая отчетность федеральной службы судебных приставов. URL: http://fssprus.ru/statistics/.

Так, в 2013 г. вынесено 668343 постановления о временном ограничении на выезд должников из Российской Федерации на общую сумму 647558948 рублей.

В результате установленного ограничения на выезд 60914 должников исполнили требования исполнительных документов на 7962358 рублей.

Вышестоящими должностными лицами за указанный период рассмотрены 284 жалобы на вынесенные постановления, по результатам рассмотрения отменено 8 постановлений о временном ограничении на выезд должников из Российской Федерации.

В 2014 г. вынесено 1004803 постановления о временном ограничении на выезд должников из Российской Федерации на общую сумму 844753014 рублей.

В результате установленного ограничения на выезд 83309 должников исполнили требования исполнительных документов на 12068516 рублей.

Вышестоящими должностными лицами за указанный период рассмотрена 31 жалоба на вынесенные постановления о временном ограничении на выезд должника за пределы Российской Федерации, по результатам рассмотрения отменено 10 постановлений о временном ограничении на выезд должников из Российской Федерации.

В 2015 г. вынесено 147902 постановления о временном ограничении на выезд должников из Российской Федерации на общую сумму 1119616583 рубля.

В результате установленного ограничения на выезд 114681 должник исполнил требования исполнительных документов на 15899540 рублей.

Вышестоящими должностными лицами за указанный период рассмотрена 171 жалоба на вынесенные постановления, по результатам рассмотрения отменено 13 постановлений о временном ограничении на выезд должников из Российской Федерации.

За 3 месяца 2016 г. вынесено 465674 постановления о временном ограничении на выезд должников из Российской Федерации на общую сумму 306558519 рублей.

В результате установленного ограничения на выезд 36100 должников исполнили требования исполнительных документов на 5768826 рублей.

Количество рассмотренных жалоб на вынесенные постановления вышестоящими должностными лицами - в порядке 3, по результатам рассмотрения отменено 0 постановлений об отмене постановления о временном ограничении на выезд должников из Российской Федерации.

Интересно, что в период с 2011 по 2015 г. заметно снизилось количество предъявленных в суды заявлений об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей по ограничению права на выезд за пределы Российской Федерации. Так, если в 2011 г. их количество составило 777 - 1,13% от общего числа заявлений об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц ФССП России, то в 2015 г. - 667 и 0,84% соответственно. В то же время количество удовлетворенных исковых заявлений о взыскании ущерба в результате ограничения права должника на выезд за пределы Российской Федерации за тот же период увеличилось и составило в 2011 г. 11 (из 99 поданных исков), что составило 0,40% от общего числа заявлений об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц ФССП России, в 2015 г. из 306 исков удовлетворено 38, что составило 0,84% от общего числа заявлений об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц ФССП России.

На наш взгляд, на основании указанных данных можно сделать вывод, что работа по применению судебными приставами-исполнителями ограничения на выезд за пределы Российской Федерации организована надлежащим образом.

Поскольку норма, устанавливающая возможность временного ограничения специального права должника, действует только с 15 января 2016 г., официальной статистики по ее применению в настоящее время нет. Однако федеральной службой судебных приставов проводится работа по сбору и обобщению информации территориальных органов ФССП России, касающейся правоприменительной практики такого ограничения.

Так, за первый квартал 2016 г. в федеральной службе судебных приставов находились 628,1 тыс. исполнительных производств, должники по которым потенциально подпадали под действие статьи 67.1 Закона.

При этом должникам вручены предупреждения в рамках 208 тыс. исполнительных производств на сумму 42,5 млрд. рублей.

В результате применения временного ограничения специального права в рамках 11,9 тыс. исполнительных производств на общую сумму 307,3 млн. рублей должниками добровольно исполнены требования исполнительных документов, из них в 5,7% требования исполнительных документов исполнены в полном объеме.

Применение временного ограничения специального права должника позволило за 1 квартал 2016 г. окончить фактическим исполнением 832 исполнительных производства (1,4% исполнительных производств, по которым вынесено постановление о применении указанной меры) на сумму 54,3 млн. рублей, а всего взыскано в результате применения ограничения 419,5 млн. рублей.

За указанный период в суды было подано 73 заявления об обжаловании вынесения постановления о временном ограничении на пользование специальным правом, в административном порядке подана 41 жалоба.

По итогам судами удовлетворены 13,3% от общего числа поданных жалоб, должностными лицами ФССП России признаны обоснованными 7,3% жалоб.

Причинами удовлетворения заявлений и жалоб послужили следующие причины:

Указанные цифры, в том числе результаты судебного и административного обжалования действий судебного пристава-исполнителя по применению временного ограничения на пользование специальным правом, свидетельствуют о том, что оно не применяется веерно, только исходя из критерия возможности его применения в силу закрепления в статье 67.1 Закона. Также следует отметить, что основные причины отмены постановлений о применении указанной меры - это процессуальные ошибки, допускаемые должностными лицами. В то же время судебная практика по обжалованию применения к должнику меры в виде ограничения должника на выезд за пределы Российской Федерации свидетельствовала о нарушении принципа соразмерности при применении такой меры.

Следовательно, закрепление в Законе конкретных ограничений на применение меры принуждения позволяет свести к минимуму возможность неправомерного ограничения прав должника.

При схожести характера ограничительных мер есть все же и различия. Мы склонны придерживаться позиции о целесообразности выделения четырех звеньев в системе мер административного принуждения <1> и разделяем мнение авторов о том, что исполнительное производство проистекает из административного процесса и, соответственно, заимствует из него свои методы и инструменты.

<1> Административное право России: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 1999. С. 300; Административное право России / Под ред. А.П. Коренева. М., 2002. Ч. 1. С. 220; Попугаев А.И. Административно-процессуальные меры, применяемые милицией в связи с совершением правонарушения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. С. 48; Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 146.

Полагаем, что временное ограничение на выезд должника за пределы Российской Федерации может одновременно служить как мерой процессуального обеспечения (например, при необходимости вызова должника к судебному приставу-исполнителю либо дознавателю для личного вручения процессуальных документов), так и мерой пресечения (в случае возможности сокрытия ребенка по исполнительному производству об отобрании ребенка).

При этом временное ограничение должника на пользование должником специальным правом является скорее мерой косвенного побуждения и, соответственно, мерой предупреждения.

Полагаем, что по результатам работы по применению временного ограничения на пользование специальным правом в первом полугодии 2016 г. правоприменителем будут сделаны соответствующие выводы, подготовлены рекомендации, которые позволят в будущем избежать нарушений, в том числе процессуальных, повысить эффективность такой меры применения.