Мудрый Юрист

Проблемы реализации стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации

Воронин Юрий Викторович, заведующий центром правового обеспечения социально-экономических реформ Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, руководитель научно-образовательного центра международного сотрудничества в сфере труда и социального обеспечения (ПроМОТ), доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат экономических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации I класса.

Савицкая Татьяна Михайловна, заслуженный юрист Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации II класса.

В статье рассматриваются проблемы реализации правительственной Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации 2012 г. Подробно анализируется соответствие пенсионной системы заявленным в документе основным показателям развития, а также дается оценка самих этих показателей с позиции Конституции Российской Федерации, законодательных актов и международно-правовых документов. Отдельное внимание уделено в статье подробному анализу исполнения плана-графика подготовки федеральных законов по реализации Стратегии.

Ключевые слова: пенсионная система, страховая (трудовая) пенсия, социальная пенсия, приемлемый уровень жизни, достаточный уровень жизни, достойный уровень жизни, прожиточный минимум пенсионера, минимальный потребительский бюджет, рациональный потребительский бюджет, коэффициент замещения, объединенные гарантийные фонды, негосударственные пенсионные фонды, негосударственное пенсионное обеспечение, тарифы страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию, специальная оценка условий труда, самозанятые граждане.

Problems of Realization of Long-Term Development Strategy of the Pension System of the Russian Federation

Yu.V. Voronin, T.M. Savitskaya

Voronin Yuriy V., Head of the Center for Legal Provision of Social Economic Reforms of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Head of the Scientific Educational Center for International Cooperation in the Sphere of Labor and Social Security (ProMOT) and Assistant Professor of the Department of Labor Law and Social Security Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Candidate of Economic Sciences, Honored Lawyer of the Russian Federation, Class I Active State Advisor of the Russian Federation.

Savitskaya Tatyana M., Honored Lawyer of the Russian Federation, Class II Active State Advisor of the Russian Federation.

The article deals with problems of implementation of the government's long-term development Strategy of the pension system of the Russian Federation in 2012. Detailed analysis of compliance of the pension system stated in the document of the main indicators, also assesses these indicators from the position of the Russian Constitution, laws and international legal documents. Special attention in the article is given detailed analysis of the performance of the schedule of preparation of federal laws on the implementation of the Strategy.

Key words: pension system, old-age pension, social pension, acceptable standard of living, adequate standard of living, adequate standard of living, subsistence minimum for pensioners, minimum consumption budget, rational consumption budget, replacement rate, pooled guarantee funds, non-state pension funds, non-state pension provision, rates of premiums, special appraisal of working conditions, self-employed citizens.

Накануне наступления 2013 года российское правительство утвердило в качестве "новогоднего подарка" населению страны очень важный концептуальный документ - Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы <1>, которую далее в тексте настоящей статьи мы будем для удобства изложения именовать Стратегией. Этот документ после его обнародования подвергся тщательному экспертному анализу, в том числе и со стороны ученых-правоведов <2>. Минуло два с половиной года после утверждения Стратегии, что дает нам основания объективно оценить процесс ее реализации на практике.

<1> Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.12.2012 N 2524-р утверждены Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации и план-график подготовки проектов федеральных законов по реализации этой Стратегии (опубликованы в сборнике "Собрание законодательства Российской Федерации". 31.12.2012. N 53 (ч. 2). Ст. 8029).
<2> См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. О Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы России // Трудовое право в России и за рубежом. 2012. N 4. С. 26 - 32; Международные и российские нормы пенсионного обеспечения: сравнительный анализ / Отв. ред. Э.Г. Тучкова, Ю.В. Васильева. М.: Проспект, 2013 (глава 4. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы России: экспертная оценка).

Основными целями развития пенсионной системы, которые были провозглашены в Стратегии, являются:

Зададимся вопросом: удалось ли правительству продвинуться в достижении указанной двуединой цели?

В период с 2013 года и по настоящее время снижения величины межбюджетных трансфертов в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) на выплату страховых пенсий не произошло, что наглядно видно из приводимой ниже таблицы.

Таблица 1

Годы

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Межбюджетные трансферты на выплату страховых пенсий, млрд. руб.

1503

1907

1866

1255

1846

1891,5

Этот факт свидетельствует как об увеличивающемся страховом дефиците в бюджете ПФР, так и об усилении зависимости ПФР от федерального бюджета, т.е. о недугах, которые как раз и должны были излечить рецепты, прописанные в Стратегии.

Что касается обеспечения социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения, то в Стратегии данное понятие никак не раскрывается. В международной системе социальных ориентиров, показателей и нормативов использованный в Стратегии термин не упоминается.

Применительно к оценке уровня жизни пенсионеров приведенный выше термин должен означать, видимо, приемлемый для них уровень жизни на пенсии. В этой связи нельзя не отметить, что избранный в Стратегии ориентир развития для российской пенсионной системы вступает в очевидное противоречие с конституционно-правовым ориентиром для проведения в стране социальной политики, который должен, по идее, определять субстантивное наполнение всех остальных ориентиров в этой сфере.

Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации наша страна представляет собой социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Таким образом, конституционно-правовым ориентиром социального развития является обеспечение людям достойного, а не приемлемого уровня их жизни.

Справедливости ради стоит отметить, что и этот важнейший ориентир также не получил еще своего содержательного раскрытия ни на нормативно-правовом уровне, ни в научной литературе. Н.В. Путило обоснованно обратила внимание, что в ст. 7 не определены критерии, позволяющие считать результаты деятельности государства созданием "условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Под ними ученый-правовед понимает наличие в обществе тех факторов и механизмов, которые делают определенные социальные блага (жилище, медицинское обслуживание, технику и средства передвижения, сферу обслуживания, качественное питание) доступными для всех <3>.

<3> Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 72 (комментарий к статье 7 - автор Н.В. Путило).

Ориентир по обеспечению приемлемого уровня жизни для российских пенсионеров не соответствует и классическому международно-правовому ориентиру социального развития, закрепленному в ст. 11 Международного пакта от 16.12.1966 "Об экономических, социальных и культурных правах" <4>. В этом фундаментальном международном документе, на положениях которого во многом строится мировая система социального обеспечения, закреплено право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи и на непрерывное улучшение условий жизни. При этом принципиально важно, что понятие достаточного жизненного уровня раскрыто в Пакте через трехкомпонентный критерий, а именно - достаточным можно считать только такой жизненный уровень, при котором самому человеку и членам его семьи обеспечивается: 1) достаточное питание; 2) одежда; 3) жилище. Все эти три компонента должны присутствовать в совокупности.

<4> Открыт для подписания, ратификации и присоединения 19.12.1966 Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН. Вступил в силу 03.01.1976. СССР подписал 18.03.1968. Ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18.09.1973 с заявлением. Ратификационная грамота СССР депонирована Генеральному секретарю ООН 16.10.1973. Вступил в силу для СССР 03.01.1976.

Каким же образом соотносятся между собой рассмотренные нами социальные ориентиры: приемлемый, достаточный и достойный уровни жизни? Это соотношение имеет явственно проглядывающую логическую взаимосвязь, основанную на использовании при определении ориентиров осуществления социального обеспечения понятия "потребительский бюджет человека".

В науке экономики труда под потребительским бюджетом принято понимать денежную оценку материальных благ и услуг, обеспечивающих воспроизводство рабочей силы работающего населения и жизнедеятельность неработающего населения <5>.

<5> Современная экономика труда: Монография / Рук. авторск. кол-ва и научн. ред. В.В. Куликов. Институт труда Минтруда России (НИИ труда). М.: Финстатинформ, 2001. С. 461 (гл. 6.2 - автор Н.П. Кузнецова).

В современный юридический обиход в нашей стране этот термин введен Указом Президента Российской Федерации от 02.03.1992 N 210 "О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации" <6>.

<6> Опубликован в сборнике "Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации". 12.03.1992. N 11. Ст. 558.

В названном Указе речь шла только о минимальном потребительском бюджете, определяемом исходя из набора потребительских товаров и услуг, удовлетворяющих основные материальные и духовные потребности. Однако в научной литературе употребляется и другой, связанный с ним термин, а именно "рациональный потребительский бюджет". Как соотносятся между собой минимальный и рациональный потребительские бюджеты?

Если минимальный потребительский бюджет должен формироваться исходя из необходимости нормального воспроизводства рабочей силы и нормального исполнения семейных обязанностей в отношении трудоспособного человека, а также обеспечения нормальной жизнедеятельности в отношении нетрудоспособного человека (неработающего пенсионера или несовершеннолетнего ребенка), что является минимальным (жизненно необходимым) уровнем потребностей человека, то рациональный потребительский бюджет должен формироваться в расчете на удовлетворение не минимальных, а уже оптимальных (рациональных, разумных) потребностей человека.

Таким образом, мы имеем все основания для того, чтобы сделать следующий вывод: достаточный и достойный уровни жизни соотносятся между собой так же, как соотносятся между собой минимальный и рациональный потребительские бюджеты. К сожалению, минимальный и рациональный потребительские бюджеты до настоящего времени не утверждаются нормативно, то есть они не приобрели статус социальных нормативов (стандартов). Вместе с тем по своему предназначению именно они должны раскрывать нам содержательное наполнение социальных ориентиров достаточного и достойного уровней жизни.

Было бы неправильно отождествлять понятия "минимальный потребительский бюджет" и "прожиточный минимум", который у нас нормативно утверждается Правительством Российской Федерации по трем целевым группам населения: трудоспособные, пенсионеры, дети. На этот факт нам прямо указывает уже упоминавшийся нормативный правовой акт - Указ Президента Российской Федерации от 02.03.1992 N 210 "О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации", в котором проводится четкая грань между понятиями "минимальный потребительский бюджет" и "бюджет прожиточного (физиологического) минимума", дифференцируемый по основным социальным группам и характеризующий минимально допустимые границы потребления важнейших материальных благ и услуг (продукты питания, предметы санитарии и гигиены, лекарства, жилищно-коммунальные услуги). То есть показатель "прожиточный минимум" не учитывает воспроизводственную функцию и функцию исполнения семейных обязанностей (обязанностей по содержанию нетрудоспособных членов семьи, находящихся на иждивении), которые должны закладываться при определении показателя "минимальный потребительский бюджет".

Согласно названному Указу показатель "бюджет прожиточного (физиологического) минимума" вводился временно - на период преодоления кризисного состояния экономики. Однако, как известно, в России нет ничего более постоянного, чем временное. Поэтому данный показатель сохранился до настоящего времени, обрел нормативно-правовой статус "прожиточного минимума" и преимущественным образом используется в качестве основного нормативного показателя социальной политики. Фактически именно этот показатель характеризует ориентир приемлемого уровня жизни <7>.

<7> См.: ст. 2 "Назначение прожиточного минимума" Федерального закона от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 43. Ст. 4904.

Почему нельзя отождествлять показатель "прожиточный минимум" с показателем "минимальный потребительский бюджет", определяемым в отношении нетрудоспособного человека?

Действительно, применительно к нетрудоспособному человеку, утратившему свою работоспособность вследствие старости или инвалидности либо ее еще не приобретшему в силу несовершеннолетия, нет необходимости учитывать при расчете минимального потребительского бюджета расходы на воспроизводство рабочей силы <8>. Однако семейные расходы нетрудоспособный человек вполне может нести (например, инвалид, имеющий на своем иждивении несовершеннолетнего ребенка), а при определении прожиточного минимума пенсионера такой вид расходов не закладывается.

<8> Именно поэтому мы не ставим здесь вопрос: почему нельзя отождествлять показатель "прожиточный минимум" с показателем "минимальный потребительский бюджет", определяемым в отношении трудоспособного человека? Ответ на этот вопрос очевиден: потому что показатель "прожиточный минимум" не учитывает расходы, необходимые трудоспособному человеку на воспроизводство его рабочей силы, но такие расходы, напротив, должны входить в подсчет показателя "минимальный потребительский бюджет" трудоспособного человека.

Кроме того, согласно ст. 1 Федерального закона от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" данный показатель представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы. В свою очередь, потребительская корзина дефинируется законодателем в названном Законе как необходимые для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности минимальный набор продуктов питания, а также непродовольственные товары и услуги, стоимость которых определяется в соотношении со стоимостью минимального набора продуктов питания. Таким образом, расходы человека на приобретение собственного или оплату арендного жилья в указанный минимальный набор не входят.

Что же касается ориентира "достаточный уровень жизни", который содержательно раскрывается через показатель "минимальный потребительский бюджет", то, как уже отмечалось ранее, достаточным можно считать только такой жизненный уровень, при котором самому человеку и членам его семьи обеспечивается достаточное питание, одежда и жилище <9>. Поскольку показатель "прожиточный минимум", определяемый в отношении пенсионеров, не включает в себя расходы на обеспечение человека жилищем, то, соответственно, данный показатель никак не может субстантивно раскрывать социальный ориентир "достаточный жизненный уровень". В такой ситуации этот ориентир не может быть связан с чем-либо иным, кроме как с показателем "минимальный потребительский бюджет". В ином случае он бы утратил свое универсальное значение, имманентно присущее социальному ориентиру.

<9> Несмотря на то что в п. 18 Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2013 N 54 (опубликовано в сборнике "Собрание законодательства Российской Федерации" 04.02.2013, N 5, ст. 395), упоминается, что размеры соотношения услуг со стоимостью продуктов питания определяются исходя из удовлетворения потребности основных социально-демографических групп населения в жилье, тем не менее исходя из общего порядка подсчета прожиточного минимума речь идет только об учете расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг, но никак не о расходах человека на приобретение жилья путем его покупки или аренды. Такие расходы в прожиточный минимум не закладываются.

Наиболее распространенным в мире показателем уровня (степени развития) социального обеспечения является "коэффициент замещения", который определяется процентным соотношением размеров выплат в системе обязательного социального страхования (пенсии, пособия) с размером заработка, денежного содержания (довольствия) или другого вида дохода, получаемого обеспечиваемыми лицами до установления им соответствующих страховых выплат.

Применительно к показателю "коэффициент замещения" следует отметить два принципиальных момента. Во-первых, этот социальный показатель не имеет универсального характера, поскольку используется для оценки не всех выплат по социальному обеспечению, а только тех из них, которые имеют социально-страховой характер, то есть являются видами обеспечения по обязательному социальному страхованию. Во-вторых, в государствах, которые присоединились к Конвенции Международной организации труда (МОТ) от 28.06.1952 N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" <10>, данный показатель имеет статус социального норматива - минимального стандарта обеспечения <11>.

<10> Опубликована в Российской Федерации в обновленном переводе в сборнике: Международное социальное обеспечение: документы и комментарии / Отв. ред. Ю.В. Воронин. М.: Городец, 2015. С. 70 - 103.
<11> Конвенция МОТ от 28.06.1952 N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" вступила в силу 27.05.1955. По состоянию на 19.05.2016 данную Конвенцию ратифицировали 52 государства. Российская Федерация в их число не входит.

Согласно названной Конвенции страховые (трудовые) пенсии по старости, по инвалидности и по потере кормильца не могут быть менее 40% заработка, который имел работник перед выходом на пенсию.

Государства, которые ратифицировали Европейский кодекс социального обеспечения (с учетом соответствующего Протокола), принятый Советом Европы 16.04.1964, применяют более высокие значения коэффициента замещения: в отношении страховых пенсий по старости и по случаю потери кормильца - 45%, а в отношении страховой пенсии по инвалидности - 50% заработка, который имел работник перед выходом на пенсию <12>.

<12> Европейский кодекс социального обеспечения (с учетом соответствующего Протокола) вступил в силу 17.03.1968. По состоянию на 19.05.2016 данный Кодекс в редакции Протокола ратифицировали 7 государств. Российская Федерация в их число не входит.

Официальная методика расчета коэффициента замещения как норматива МОТ не утверждалась, что затрудняет его применение в практической деятельности. В государствах, которые ратифицировали Конвенцию N 102, сложилась различная практика по данному вопросу. В России в настоящее время изучается возможность присоединения к этому международно-правовому документу, однако методика определения коэффициента замещения продолжает дискутироваться среди специалистов <13>.

<13> См.: Соловьев А.К., Донцова С.А. Проблемы применения показателя коэффициента замещения трудовой пенсии // Уровень жизни населения регионов России. 2008. N 8. С. 37 - 50.

Вызывает большое сомнение научно-методологическая обоснованность применения в Стратегии для оценки уровня страховых пенсий показателя "прожиточный минимум пенсионера" - самостоятельно, отдельно от показателя "коэффициент замещения". Страховая пенсия - это компенсация застрахованным лицам в системе обязательного пенсионного страхования заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности, а нетрудоспособным членам семьи застрахованных лиц - заработной платы и иных выплат и вознаграждений кормильца, утраченных в связи со смертью этих застрахованных лиц <14>. Поэтому и оценивать (измерять) степень данной компенсации необходимо посредством именно коэффициента замещения, а не прожиточного минимума, не имеющего никакого отношения к возмещению утраченного заработка.

<14> Более подробно о социально-правовой природе страховой (трудовой) пенсии см.: Комментарий к законодательству о страховых взносах и пенсиях / Отв. ред. Ю.В. Воронин. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 490 - 498 (комментарий к ст. 2 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" - автор Ю.В. Воронин).

Показатель "прожиточный минимум пенсионера" должен использоваться для оценки уровня социальных пенсий, поскольку они, в отличие от страховых пенсий, призваны обеспечить нетрудоспособному лицу источник средств к существованию. Применительно к страховым (трудовым) пенсиям прожиточный минимум пенсионера необходимо применять в качестве вспомогательного (дополнительного) показателя в сочетании с основным показателем "коэффициент замещения" в целях защиты пенсионера от низкого уровня заработной платы.

Таким образом, наряду с коэффициентом замещения, который может в зависимости от положений национального законодательства использоваться не только как оценочный показатель уровня страховых (трудовых) пенсий, но и в качестве социального норматива (стандарта), широкое применение и в мировой, и в российской практике имеет использование в качестве оценочного показателя прожиточного минимума пенсионера. Через процентное соотношение с данным показателем можно оценивать уровень пенсии по государственному пенсионному обеспечению, а в сочетании с коэффициентом замещения и уровень страховой пенсии, о чем уже ранее говорилось <15>.

<15> Применение прожиточного минимума пенсионера для оценки уровня любой пенсии, в том числе и страховой, не вызывает никаких возражений у авторов статьи. Сомнения в использовании этого показателя возникают тогда, когда с его помощью пытаются оценить уровень всех размеров пенсий, то есть превышающих минимальный размер. Согласитесь, что информация, согласно которой средний размер страховой пенсии по старости составляет условно 2,5 прожиточного минимума пенсионера, ничего нам не говорит о качестве уровня жизни пенсионеров, поскольку мы не понимаем, как это соотносится с уровнем средней заработной платы в стране, то есть мы не можем оценить степень страховой компенсации утраченного работником заработка.

Более того, применительно к пенсионному обеспечению Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 15.02.2005 N 17-О <16> показателю "прожиточный минимум пенсионера" придан нормативный характер. Согласно этому Определению минимальный размер трудовой пенсии по старости (базовая и страховая части данной пенсии) в совокупности с иными видами социального обеспечения <17> не может быть ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации, где проживает соответствующий получатель пенсии.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 16. Ст. 1479.
<17> Перечень учитываемых видов социального обеспечения приведен в п. 2 ст. 12.1 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

Коэффициент замещения и прожиточный минимум являются основными оценочными показателями, используемыми при анализе состояния и развития системы социального обеспечения. При этом необходимо понимать, что они имеют определенные ограничения, в силу которых не могут носить универсального характера, то есть быть пригодными для оценки всех видов денежных выплат по социальному обеспечению <18>.

<18> Что касается оценки натуральных услуг, предоставляемых в системе социального обеспечения, то для оценки их качества, полноты и своевременности предоставления показатели "коэффициент замещения" и "прожиточный минимум" вообще неприменимы.

Разобравшись с этим вопросом, рассмотрим средние размеры российских пенсий с точки зрения их соответствия коэффициенту замещения и прожиточному минимуму.

Таблица 2

Обеспечение коэффициента замещения страховой (трудовой) пенсией по старости

Годы

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Коэффициент замещения, %

38

36

36

35

38

Год не завершен

Из приведенной таблицы видно, что уровень пенсий в Российской Федерации не соответствует минимальным международным стандартам.

Теперь оценим уровень наших пенсий в соотношении к прожиточному минимуму пенсионера, хотя такое сравнение и лишено смысла применительно к страховым (трудовым) пенсиям, о чем уже ранее говорилось, тем не менее сделаем такое сравнение с учетом поставленного в Стратегии ориентира, что средний размер трудовой пенсии по старости не должен быть менее 2,5 - 3 величин прожиточного минимума пенсионера.

Из приведенной ниже таблицы видно, что мы не только не приближаемся к ориентирам, заявленным в Стратегии, но и имеем устойчивую тенденцию к снижению соотношения среднего размера страховой (трудовой) пенсии по старости к величине прожиточного минимума в Российской Федерации.

Таблица 3

Соотношение среднего размера страховой (трудовой) пенсии по старости с величиной прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации

Годы

2012

2013

2014

2015

2016

Средняя пенсия по отношению к величине ПМП, %

1,8

1,7

1,6

1,5

Год не завершен

Рассмотрев идеологическую часть Стратегии, обратимся теперь к вопросу о том, как исполняется ее нормативно-правовая часть, то есть план-график по реализации положений Стратегии.

План-график предусматривает три этапа законопроектной работы. В рамках первого этапа (по 2013 год включительно) предполагалось осуществить:

Таким образом, согласно плану-графику в рамках первого этапа работ по реализации Стратегии было необходимо осуществить следующие мероприятия.

1. Создать систему гарантий сохранности средств пенсионных накоплений.

В этих целях был принят Федеральный закон от 28.12.2013 N 422-ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений".

Необходимо отметить формальный характер данного Закона, поскольку согласно ему гарантирование прав осуществляется за счет пенсионных накоплений самих же застрахованных лиц, что Стратегией не предусматривалось. Кроме того, правовой механизм сохранения прав в созданной системе зависит от периода участия застрахованного лица в формировании своих пенсионных накоплений (не менее 5 лет) в конкретном финансовом учреждении (ГУК, УК, НПФ), что существенным образом ограничивает права граждан и главным образом нацелено не на полноценное гарантирование сохранения пенсионных прав, а на компенсацию им всего лишь номинала уплаченных страховых взносов, что ни при каких обстоятельствах нельзя рассматривать в качестве пенсионных прав застрахованных лиц. При этом выплата правопреемникам умерших застрахованных лиц системой гарантирования вообще никак не покрывается.

Будет уместным напомнить, что Стратегией в отношении формирования системы гарантирования предусматривалось создание многоуровневой системы гарантий сохранности средств накопительной составляющей, включая системы объединенных гарантийных фондов. В реальности данная система многоуровневой не является, поскольку включает только два уровня. Тем более данная система не содержит внутри себя систему объединенных гарантийных фондов, которая к тому же в стране вообще отсутствует.

Кроме того, данная система распространяется на пенсионные накопления, формируемые в НПФ, вступившие в систему гарантирования пенсионных накоплений. Тогда как НПФ, не вступившие в эту систему, являются реальной проблемой и средства пенсионных накоплений по ним подлежат возмещению за счет средств Банка России в объеме номинала страховых взносов, за исключением случая аннулирования лицензии, при котором возмещается также доход от временного размещения. То есть клиенты таких НПФ теряют инвестиционный доход за весь период накоплений.

В этой связи возникает закономерный вопрос: почему застрахованные лица, оказавшиеся клиентами НПФ не по своей воле, а только в силу обязательного характера накопительного компонента, должны утратить часть своих пенсионных накоплений по причине недобросовестного поведения собственников НПФ? Вразумительный ответ на этот вопрос отсутствует.

2. Расширить состав финансовых институтов и создать систему пенсионных программ.

По данной позиции не было принято ни одного федерального закона.

3. Повысить требования к минимальному размеру собственных средств, транспарентности институтов, участвующих в формировании пенсионных накоплений, усовершенствовать систему государственного контроля за формированием средств пенсионных накоплений, создать систему объединенных гарантийных фондов и установить для негосударственных пенсионных фондов обязанность участия в саморегулируемой организации.

Реализовано путем принятия Федерального закона от 28.12.2013 N 410-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 21.07.2014 N 218-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 13.07.2015 N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (вступил в силу с 11.01.2016).

Вместе с тем отсутствует федеральный закон, определяющий создание системы объединенных гарантийных фондов.

Федеральный закон от 28.12.2013 N 422-ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений" предусматривает систему общественного контроля. Этот вид контроля за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц должен осуществляться в соответствии с положениями статьи 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации", то есть через Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений.

Однако полномочия последнего состава этого совета истекли в 2011 году (Указ Президента Российской Федерации от 30.04.2008 N 655). Новый состав совета не утвержден до сих пор. Таким образом, положения об общественном контроле можно считать формальными. Реальный общественный контроль ни в части гарантирования пенсионных накоплений, ни в части их формирования и инвестирования давно не осуществляется и осуществляться не может.

4. Усовершенствовать порядок формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы (новая формула определения размера пенсии), создать механизм по стимулированию граждан, выразивших намерение продолжать работать по достижении пенсионного возраста и принявших решение отсрочить назначение пенсии, а также усовершенствовать механизмы индексации расчетного пенсионного капитала и размеров трудовых пенсий и создать механизм по осуществлению выплаты пенсии работающим пенсионерам в зависимости от размера их заработной платы.

В этих целях был принят Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" <19>.

<19> Подробный правовой анализ этого Закона, в том числе в части новой пенсионной формулы, см.: Воронин Ю.В. Конституционно-правовые риски нового пенсионного законодательства // Научные новации трудового права и права социального обеспечения: Сборник материалов участников секции трудового права и права социального обеспечения Московского юридического форума / Отв. ред. К.Д. Крылов, Э.Г. Тучкова, О.А. Шевченко. М.: Изд-во Московского гуманитарного ун-та, 2014. С. 298 - 310.

При этом до настоящего времени не принят федеральный закон, направленный на создание механизма по осуществлению выплаты пенсии работающим пенсионерам в зависимости от размера их заработной платы.

Что касается совершенствования механизмов индексации расчетного пенсионного капитала и размеров трудовых пенсий, то необходимо отметить, что как таковое совершенствование (новаторство) в этой части отсутствует, так как пенсионные права, приобретенные до 1 января 2015 г., исчисляются по нормам Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", применяющегося для исчисления страховых пенсий (применительно к периодам до 1 января 2015 г.), а за периоды после этой даты - в порядке, предусмотренном для расчета страховых пенсий исходя из суммы уплаченных страховых взносов и нормативного размера страховых взносов.

Индексация страховых пенсий фактически осуществляется через процедуру (механизм) увеличения и установления стоимости одного пенсионного коэффициента (СПК):

  1. на 1 февраля - исходя из роста потребительских цен за прошедший год (индекс роста потребительских цен устанавливается Правительством Российской Федерации);
  2. на 1 апреля - по специальной формуле, предусмотренной пунктом 2 части 20 статьи 15 Федерального закона "О страховых пенсиях", в которой учитываются такие показатели, как объем поступлений от страховых взносов на выплату страховых пенсий, трансферты из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату страховых пенсий, сумма индивидуальных пенсионных коэффициентов всех получателей страховых пенсий.

Стоимость одного пенсионного коэффициента ежегодно с 1 апреля устанавливается федеральным законом о бюджете ПФР на очередной год и плановый период. При этом ежегодное увеличение СПК не может быть менее индекса роста потребительских цен за прошедший год.

Методика определения стоимости одного ПК в соответствии с законом утверждается Правительством Российской Федерации, однако до настоящего времени не принята.

При этом необходимо отметить, что Федеральным законом от 29.12.2015 N 385-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и особенностях увеличения страховой пенсии, фиксированной выплаты к страховой пенсии и социальных пенсий" до 1 января 2017 г. приостановлено действие положений о ежегодном увеличении стоимости одного пенсионного коэффициента, фиксированной выплаты к страховой пенсии, корректировке размера страховой пенсии.

Данный факт свидетельствует о том, что разработанный механизм не универсален и показал свою неработоспособность в ситуации текущего социально-экономического положения страны.

К числу не принятых по данной позиции плана-графика нормативных правовых актов также можно отнести методику расчета трансфертов бюджету ПФР на финансовое обеспечение валоризации величины расчетного пенсионного капитала, на компенсацию выпадающих доходов бюджету ПФР в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов, на возмещение расходов по выплате страховых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж периодов, указанных в пунктах 1 (в части военной службы по призыву), 3, 6 - 8 части 1 статьи 12 Федерального закона "О страховых пенсиях", на реализацию прав при установлении страховых пенсий отдельным категориям граждан в соответствии с Федеральным законом от 04.06.2011 N 126-ФЗ "О гарантиях пенсионного обеспечения для отдельных категорий граждан", а также на обязательное пенсионное страхование.

5. Простимулировать развитие негосударственного пенсионного обеспечения.

Законодательная база по этому вопросу не расширялась, за исключением принятия Федерального закона от 28.12.2013 N 410-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которым предусмотрена система досрочного негосударственного пенсионного обеспечения, в которую переведены досрочные пенсии работникам, занятым на работах, определенных пунктами 1 - 18 части 1 статьи 30 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", на рабочих местах, условия труда на которых по результатам специальной оценки условий труда признаны вредными и (или) опасными (вступает в силу с 1 января 2017 г.).

Однако какие-либо меры по стимулированию негосударственного пенсионного обеспечения приняты не были, в том числе и в части стимулирования досрочного негосударственного пенсионного обеспечения. В частности, ч. 5 ст. 36.34 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" содержит положение о том, что государственная поддержка формирования средств для выплаты пенсий по пенсионным договорам досрочного негосударственного пенсионного обеспечения осуществляется на условиях и в порядке, которые устанавливаются отдельным федеральным законом. Отдельный федеральный закон на эту тему отсутствует.

6. Ввести специальную оценку условий труда застрахованных лиц, по результатам которой соответствующие работодатели освобождаются от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации по дополнительным тарифам.

В этих целях были приняты Федеральные законы от 28.12.2013 N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" и N 421-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда".

Заявленная в этих Законах дата вступления в силу (01.01.2014) фактически реализовывалась с опозданием, так как нормативные документы по их реализации принимались позднее. В частности, Методика проведения специальной оценки условий труда утверждена только 24.01.2014 Приказом Минтруда России N 33н.

Кроме того, в связи с введением специальной оценки труда специалистами выявлены проблемы в реализации пенсионных прав.

Так, в соответствии с положениями статьи 30 Федерального закона N 400-ФЗ условия для досрочного назначения страховой пенсии по старости применяются в том случае, если класс условий труда на рабочих местах в отношении работ с неблагоприятными условиями труда соответствовал вредному или опасному классу условий труда, установленному по результатам специальной оценки условий труда, при условии начисления и уплаты страхователем страховых взносов по соответствующим тарифам.

Однако данное положение не имеет связи со списками, дающими право на досрочную страховую пенсию, и условиями по возрасту и стажу, требуемыми для реализации права на досрочную страховую пенсию, которые были сформированы по совершенно иной методологии, чем определение класса условий труда.

Например, право на досрочную страховую пенсию по Списку N 1 предоставляется лицам, имеющим стаж определенной продолжительности на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах. Однако по результатам специальной оценки класс условий труда может устанавливаться как "опасные", а не "вредные".

Таким образом, назначение досрочных страховых пенсий производится с применением списков работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), дающих право на досрочную страховую пенсию, не соотносимых с результатами специальной оценки труда.

Кроме того, не решен вопрос с правом на досрочную страховую пенсию в случае, если в результате специальной оценки труда выявлены вредные и тяжелые условия труда, дающие право на досрочную страховую пенсию, а соответствующие работы в списках отсутствуют.

В аналогичной ситуации, когда по результатам специальной оценки труда рабочие места, дающие право на досрочную страховую пенсию, не относятся к вредным и тяжелым, но присутствуют в соответствующих списках, работники лишаются права на получение досрочной пенсии.

Следовательно, введенное правовое регулирование действует "усеченно", только с точки зрения лишения пенсионных прав, тогда как при наличии условий труда, отвечающих требованиям досрочного пенсионного обеспечения, соответствующие права не предоставляются и не компенсируются.

Досрочное негосударственное пенсионное обеспечение, формируемое в НПФ взамен государственной досрочной пенсии, также имеет существенные правовые изъяны. В частности, предусмотрено "закрепление" работника за системой негосударственного обеспечения даже в случае реорганизации (ликвидации) работодателя или НПФ. Реорганизации (ликвидации) работодателя или НПФ происходят не по вине работника, однако право на "возврат" в ПФР ему не предоставлено.

Средства, формируемые на досрочное негосударственное пенсионное обеспечение, системой гарантирования не покрываются.

Предусмотренный к принятию федеральный закон по государственной поддержке формирования средств для выплаты пенсий по пенсионным договорам досрочного негосударственного пенсионного обеспечения отсутствует.

Также отсутствуют какие-либо законодательные инициативы по комплексному преобразованию системы досрочных пенсий с установлением нового механизма формирования и реализации социальных прав застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда и на отдельных видах работ (срок внесения законопроекта в Правительство Российской Федерации был установлен - июнь 2015 года).

Остаются нерешенными вопросы, связанные с изменением механизма досрочного выхода на пенсию путем постепенного увеличения требований к стажу, необходимому для досрочного назначения пенсий в отношении медицинских и педагогических работников, что предусмотрено Стратегией в рамках мероприятий по реформированию досрочных пенсий.

Однако необходимо отметить, что данное положение Стратегии в случае реализации имеет конституционные риски обжалования, так как направлено на сокращение пенсионных прав без учета каких-либо факторов, влияющих на досрочную утрату профессиональной трудоспособности застрахованными лицами, в частности без учета научных исследований, доказывающих снижение степени утраты профессиональной трудоспособности по соответствующим профессиям.

Отсутствуют законодательные инициативы по совершенствованию законодательства для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Стратегией предлагается на основе положений, зафиксированных в коллективных либо трудовых договорах или в локальных нормативных актах, создание работодателем системы дополнительных социальных гарантий: добровольное пенсионное страхование (негосударственное пенсионное обеспечение), установление выплат компенсационного характера к заработной плате либо предоставление иных видов социальных гарантий и компенсаций.

При реализации этого подхода работодатели будут освобождаться от уплаты страховых взносов по дополнительному тарифу, а у работников будут формироваться соответствующие права на социальные гарантии в корпоративных системах. Основные параметры и условия предоставления указанных гарантий и компенсаций должны быть установлены с учетом позиции Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Указанный подход требует проведения специальных расчетов стоимости обозначенных социальных льгот и принятия соответствующих нормативных правовых актов. В настоящее время задекларированные Стратегией предложения ничем не обосновываются. В данном направлении никакая работа не ведется.

Таким образом, можно считать, что по первому этапу реализации Стратегии приняты далеко не все законодательные акты, предусмотренные планом-графиком.

Кроме того, ряд федеральных законов принят с запозданием - позднее 2013 г. (так, например, Федеральные законы от 21.07.2014 N 218-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 13.07.2015 N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Ряд принятых законов вообще не учитывает положений Стратегии либо реализует принципиально другие подходы, чем это заложено в Стратегии.

Так, по первому этапу предусмотрена законодательная регламентация (с введением с 2014 года) перераспределения тарифа страховых взносов для застрахованных лиц, которые не осуществили выбор в пользу формирования средств пенсионных накоплений в управляющей компании или негосударственном пенсионном фонде, - направление 2% указанного тарифа на накопительную составляющую и 4% тарифа страховых взносов на распределительную составляющую пенсионной системы с сохранением на прежнем уровне в размере 6% тарифа страховых взносов на накопительную составляющую для застрахованных лиц, которые осуществили выбор в пользу формирования средств пенсионных накоплений в управляющей компании или негосударственном пенсионном фонде, и с предоставлением им права самостоятельного выбора варианта формирования пенсионных прав: в размере 6% тарифа страховых взносов на накопительную составляющую пенсионной системы или 2% тарифа страховых взносов на накопительную составляющую и 4% тарифа страховых взносов на распределительную составляющую пенсионной системы.

Частично такой подход был реализован Федеральным законом от 03.12.2012 N 243-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования" (с вступлением в силу с 01.01.2014). Однако вскоре он был пересмотрен и принят Федеральный закон от 04.12.2013 N 351-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования в части права выбора застрахованными лицами варианта пенсионного обеспечения", в соответствии с которым предусмотрен выбор между 0 и 6%.

Кроме того, в 2014 - 2016 гг. действует "мораторий" на формирование пенсионных накоплений, что в Стратегии не предусматривалось вообще.

Кроме того, в рамках первого этапа было предусмотрено изменение тарифной политики в отношении самозанятых граждан в целях более полного обеспечения их пенсионных прав. В этой части Стратегия предусматривает введение порядка уплаты страховых взносов в фиксированном размере исходя из двукратного минимального размера оплаты труда.

Как указано в Стратегии, "это, с одной стороны, позволит улучшить условия формирования пенсионных прав самозанятых граждан, а с другой - обеспечит поступление дополнительных страховых взносов для текущих пенсионных выплат. В долгосрочной перспективе указанной категории граждан будет предоставлено право выбора: либо уплата страховых взносов в соответствующем фиксированном размере с формированием пенсионных прав на уровне не ниже прожиточного минимума пенсионера; либо присоединение к системе формирования пенсионных прав наемных работников при уплате ими соответствующего тарифа страховых взносов".

Как показала практика, принятый Федеральный закон от 03.12.2012 N 243-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования", которым был реализован с 1 января 2013 г. заложенный в Стратегии подход об обложении страховыми взносами самозанятых граждан исходя из двукратного минимального размера оплаты труда, просуществовал всего один год и показал свою несостоятельность.

Так, указанные изменения в законодательстве способствовали резкому (на 17,7%) сокращению численности плательщиков страховых взносов в ПФР в 2013 году (численность плательщиков на 1 января 2013 года составляла 4338650 граждан, на 1 января 2014 года - 3570520 граждан).

Данная ситуация вызвала необходимость изменения с 1 января 2014 года концепции уплаты страховых взносов для данной категории граждан и принятия Федерального закона от 23.07.2013 N 237-ФЗ "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и статьи 14 и 16 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", которым установлен дифференцированный подход при определении страховой нагрузки самозанятых граждан в зависимости от получаемых ими доходов от предпринимательской деятельности.

По итогам 2014 года наблюдается незначительное увеличение данных плательщиков страховых взносов (на 66 тыс. человек, на 1 января 2015 года общее число самозанятых граждан составило 3637206 человек), однако полного восстановления численности не произошло.

По объему начисленных страховых взносов, по данным ПФР на июнь 2015 г., в отношении индивидуальных предпринимателей в 2013 г. было начислено 118923770136,21 руб., в 2014 г. - 59205489678,18 руб.

Таким образом, заявляемые Стратегией цели об улучшении условий формирования пенсионных прав самозанятых граждан и обеспечении поступления дополнительных страховых взносов для текущих пенсионных выплат не выполнены, так как условия формирования пенсионных прав не изменились, а поступления страховых взносов по результатам реформы существенно упали.

Проводимая в пенсионном страховании тарифная политика и в остальной части не соответствует положениям Стратегии.

Так, в Стратегии предусмотрено на период до 2015 года сохранение тарифа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в размере 22%. В дальнейшем предусматривается "поддержание тарифа страховых взносов на приемлемом для субъектов экономической деятельности уровне страховой нагрузки". Вместе с тем Федеральным законом от 28.11.2015 N 347-ФЗ предусмотрено сохранение действующего тарифа страховых взносов в ПФР на период до 2018 года включительно, в отсутствие обоснования приемлемости данного тарифа для субъектов экономической деятельности, а также соответствия объему обязательств по распределительной составляющей пенсионной системы, в отношении которой на протяжении последних лет бюджет ПФР формируется с дефицитом, что расходится с положениями Стратегии.

Кроме того, Стратегией предусматривается повышение уровня облагаемого заработка с учетом темпов роста средней заработной платы в Российской Федерации <20>.

<20> Это мероприятие целесообразно синхронизировать с мероприятиями по параметрическим изменениям пенсионной системы.

Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом N 212-ФЗ с 2015 г. предельная величина базы ежегодно устанавливается Правительством Российской Федерации с учетом определенного на соответствующий год размера средней заработной платы в Российской Федерации, увеличенного в двенадцать раз, и повышающих коэффициентов на соответствующий финансовый год (в 2015 г. - 1,7; 2016 г. - 1,8; 2017 г. - 1,9; 2018 г. - 2,0; 2019 г. - 2,1; 2020 г. - 2,2; 2021 г. - 2,3).

Таким образом, повышение облагаемого заработка происходит с учетом не только роста средней заработной платы в Российской Федерации, но и повышающих коэффициентов, использование которых Стратегией не предусматривается.

Важно отметить, что с 2015 г. предельная величина базы обложения страховыми взносами для всех внебюджетных фондов различается по порядку определения и размеру.

Данная ситуация не только усложняет работу бизнеса, но также не соответствует положениям, закрепленным в Федеральном законе "Об основах обязательного социального страхования", допускающим дифференциацию лишь тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование с учетом вероятности наступления социальных страховых рисков, а также возможностей исполнения страховых обязательств, а не предельной величины взносооблагаемой базы.

В рамках первого этапа реализации Стратегии также предусмотрено установление порядка формирования и учета прав застрахованных лиц в накопительном компоненте обязательного пенсионного страхования и пенсионных прав участников в системе добровольного пенсионного страхования (негосударственного пенсионного обеспечения), а также установление обязательств перед указанными застрахованными лицами и участниками, подлежащих исполнению страховщиками по обязательному пенсионному страхованию и организациями, осуществляющими негосударственное пенсионное обеспечение и добровольное пенсионное страхование.

Принятыми Федеральными законами от 28.12.2013 N 410-ФЗ и от 21.07.2014 N 218-ФЗ в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" были внесены изменения, устанавливающие с 1 января 2015 года новый порядок определения обязательств в системе обязательного пенсионного страхования. В частности, были введены нормы, предусматривающие порядок определения размера средств пенсионных накоплений, подлежащих передаче при переходе застрахованного лица из одного фонда в другой фонд или в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также при назначении выплат за счет средств пенсионных накоплений.

Предусмотренный законодательством порядок увязывает объем обязательств по каждому застрахованному лицу периодом нахождения в конкретном НПФ. Если этот период менее 5 лет, то при выборе другого страховщика или назначении выплат за счет средств пенсионных накоплений, даже начисленный на пенсионные счета инвестиционный доход не сохраняется. При этом средства, составляющие результат инвестирования за весь период формирования прав в НПФ, подлежат зачислению в состав резерва НПФ по обязательному пенсионному страхованию.

Аналогичный подход применяется при исчислении средств пенсионных накоплений, подлежащих отражению на пенсионном счете накопительной пенсии по состоянию на дату назначения выплат за счет средств пенсионных накоплений. Данный порядок не учитывает установленные законодательством сроки назначения пенсий и иных выплат, в частности возникновение права в привязке к достижению пенсионного возраста, поэтому ставит в заведомо невыгодное положение лиц, чьи права должны реализовываться ранее пятилетнего срока.

Такой подход направлен на поддержание финансовой устойчивости страховщика (НПФ) за счет средств пенсионных накоплений, предназначенных застрахованному лицу, без учета обязательности накопительного компонента и интересов застрахованных лиц.

В части установления порядка формирования и учета прав, а также обязательств по негосударственному пенсионному обеспечению в Федеральный закон N 75-ФЗ изменения не внесены. Более того, данные обязательства никакими системами гарантий не покрываются. Такой подход демонстрирует уязвимость системы негосударственного пенсионного обеспечения в целом, т.к. если НПФ, имеющие обязательства по негосударственному пенсионному обеспечению, прекращают свою деятельность, источники покрытия их обязательств отсутствуют.

В рамках первого этапа Стратегией предусматривается расширение состава финансовых институтов, допускаемых к участию в формировании пенсионных накоплений, за счет включения страховых компаний и кредитных организаций. Вместе с тем законопроекты, направленные на реализацию этого предложения, отсутствуют.

В рамках второго этапа реализации Стратегии (2014 - 2015 годы) предусмотрено:

Согласно плану-графику в рамках второго этапа работ по реализации Стратегии было необходимо осуществить следующие мероприятия.

1. Усовершенствовать и уточнить правовой статус Пенсионного фонда Российской Федерации и внести соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации (срок представления в Правительство - март 2014 г.).

Соответствующий закон не принят до сих пор.

2. Усовершенствовать систему персонифицированного учета граждан в системе обязательного пенсионного страхования (срок представления в Правительство - март 2014 г.).

Стратегией в этой части предусмотрено:

Законы, направленные на реализацию данных предложений, до настоящего времени не приняты.

Вместе с тем необходимо отметить, что в связи с проводимой реформой администрирования страховых взносов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.01.2016 N 13 "О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины при осуществлении расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования" будет изменена и система работы персонифицированного учета с разделением потоков отчетности, сроков отчетности и органов, осуществляющих контроль соответствующих сведений.

Данные изменения, как и в целом изменения в части администрирования страховых пенсионных взносов, связанные с передачей полномочий администратора взносов от ПФР к ФНС, Стратегией не предусматривались.

3. Усовершенствовать организационно-правовую форму негосударственных пенсионных фондов (срок представления в Правительство - апрель 2015 г.).

Реализовано путем принятия Федерального закона от 28.12.2013 N 410-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

4. Сформировать единую систему актуарного оценивания, включая стандартизацию актуарной деятельности.

В этих целях принят Федеральный закон от 02.11.2013 N 293-ФЗ "Об актуарной деятельности в Российской Федерации".

5. Осуществить комплексное преобразование системы досрочных пенсий с установлением нового механизма формирования и реализации социальных прав застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда и на отдельных видах работ (срок представления в Правительство - июнь 2015 г.).

Соответствующий законопроект отсутствует.

6. Установить правовые основы создания и функционирования корпоративных пенсионных систем (срок представления в Правительство - июнь 2015 г.).

Соответствующий законопроект отсутствует.

Таким образом, в рамках задач второго этапа реализации Стратегии законодательная база сформирована не полностью. Из предусмотренных к внесению в Правительство Российской Федерации пяти законопроектов принят только один законопроект, предусматривающий совершенствование организационно-правовой формы НПФ. Другие позиции плана-графика: либо находятся на начальной стадии исполнения - имеются только еще в виде законопроектов, как внесенных (совершенствование индивидуального (персонифицированного) учета), так и не внесенных в Государственную Думу (совершенствование и уточнение правового статуса ПФР); либо вообще отсутствуют даже в проектном виде (комплексное преобразование системы досрочных пенсий; правовые основы создания и функционирования корпоративных пенсионных систем).

Однако и имеющиеся законопроекты уже требуют кардинальной переработки в связи с реформой администрирования страховых взносов и изменениями в механизме персонифицированного учета.

По итогам реализации Стратегии в течение 2013 - 2015 гг. представляется целесообразным внести в нее изменения, имея в виду современное состояние пенсионной системы, актуальность поставленных целей, а также практическое решение задачи долгосрочной сбалансированности доходов и обязательств ПФР с учетом макроэкономической ситуации.

Кроме того, одновременно необходимо было бы пересмотреть план-график как с точки зрения реальности сроков подготовки законопроектов, так и их актуальности. При этом полагаем, что в плане-графике вместо графы "внесено в Правительство Российской Федерации" правильным бы было ввести графу - "принят Федеральный закон", поскольку малоинформативные сведения о внесении в Правительство Российской Федерации не позволяют оценить достижение конечного результата.

Наряду с этим план-график требует корректировки в связи с изменением механизма регулирования, контроля и надзора накопительной составляющей пенсионной системы, перераспределением полномочий в этой сфере в связи с образованием "единого регулятора" в лице Банка России. В действующей редакции плана-графика значится прекративший свою деятельность федеральный орган исполнительной власти - ФСФР России.

Внесение изменений в Стратегию и план-график целесообразно соотнести с положениями и сроками принятия государственной программы "Развитие пенсионной системы на 2017 - 2025 годы". Указанная государственная программа до настоящего времени не подготовлена, сроки ее подготовки отодвинуты.

При этом в отсутствие государственной программы как инструмента формирования бюджетных расходов на пенсионное обеспечение Стратегия не может оказывать практического влияния на решение задач сбалансированности доходов и расходов пенсионной системы Российской Федерации и обеспечения ее долгосрочной финансовой устойчивости.

В рамках третьего этапа реализации Стратегии (2016 - 2030 годы) предполагается:

Несмотря на то что начало этих мероприятий должно было быть в текущем 2016 году, до настоящего времени отсутствует какая-либо информация об осуществлении соответствующих разработок.

Среди специалистов формируется устойчивое понимание, что "жизнь" российской пенсионной системы и модернизация пенсионного законодательства идут своим чередом, зачастую находясь под сильным воздействием конъюнктурных факторов, а Стратегия говорит нам совсем о другом. Это свидетельствует о слабой проработке ее положений, об отсутствии у ее идеологов объективного прогнозирования процессов, происходящих в пенсионной системе, и реалистических взглядов на решение накопившихся проблем.

Совершенно очевидно, что российскому обществу требуется принципиально иная стратегия долгосрочного развития пенсионной системы, которая была бы подготовлена не в ведомственных кабинетах, а с привлечением лучших отечественных специалистов в области пенсионного обеспечения и при самой активной роли социальных партнеров государства.

Литература

  1. Воронин Ю.В. Конституционно-правовые риски нового пенсионного законодательства // Научные новации трудового права и права социального обеспечения: Сборник материалов участников секции трудового права и права социального обеспечения Московского юридического форума / Отв. ред. К.Д. Крылов, Э.Г. Тучкова, О.А. Шевченко. М.: Изд-во Московского гуманитарного ун-та, 2014. С. 298 - 310.
  2. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. О Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы России // Трудовое право в России и за рубежом. 2012. N 4. С. 26 - 32.
  3. Комментарий к законодательству о страховых взносах и пенсиях / Отв. ред. Ю.В. Воронин. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. Комментарий к ст. 2 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". С. 490 - 498.
  4. Международное социальное обеспечение: документы и комментарии / Отв. ред. Ю.В. Воронин. М.: Городец, 2015. С. 70 - 103.
  5. Международные и российские нормы пенсионного обеспечения: сравнительный анализ / Отв. ред. Э.Г. Тучкова, Ю.В. Васильева. М.: Проспект, 2013. Глава 4. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы России: экспертная оценка.
  6. Путило Н.В. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. Комментарий к статье 7. С. 72.
  7. Современная экономика труда: Монография / Руководитель авторского кол-ва и научн. ред. В.В. Куликов. М.: Финстатинформ, 2001. С. 461 (гл. 6.2. - автор Н.П. Кузнецова). Институт труда Минтруда России (НИИ труда).
  8. Соловьев А.К., Донцова С.А. Проблемы применения показателя коэффициента замещения трудовой пенсии // Уровень жизни населения регионов России. 2008. N 8. С. 37 - 50.