Внебюджетные фонды как объекты общественного контроля: пенсионный фонд РФ, негосударственные пенсионные фонды, фонд обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования
Гриб Владислав Валерьевич, доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются внебюджетные фонды как объекты общественного контроля. Особое внимание уделяется характерным особенностям деятельности таких внебюджетных фондов, как Пенсионный фонд РФ, негосударственные пенсионные фонды, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования. Автор анализирует формы общественного контроля за деятельностью государственных и негосударственных внебюджетных фондов. В заключении содержится вывод о необходимости участия гражданского общества в развитии общественного контроля в социальной сфере.
Ключевые слова: общественный контроль, внебюджетные фонды, Пенсионный фонд РФ, негосударственные пенсионные фонды, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования, законодательство.
Non-Budgetary Funds as Public Control Objects: Pension Fund of the Russian Federation, Non-State Pension Funds, Compulsory Medical Insurance Fund, Social Insurance Fund
V.V. Grib
Grib Vladislav V., Doctor of Law, Professor.
The article considers non-budgetary funds as public control objects. Special attention is paid to characteristic features of activity of such non-budgetary funds as the Pension Fund of the Russian Federation, non-state pension funds, Compulsory Medical Insurance Fund and Social Insurance Fund. The author analyzes forms of public control over the activity of state and non-state non-budgetary funds. The conclusion includes the learning point about the necessity of participation of the civil society in the public control development in the social sphere.
Key words: public control, non-budgetary funds, Pension Fund of the Russian Federation, non-state pension funds, Compulsory Medical Insurance Fund, Social Insurance Fund, Legislation.
Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы в соответствии с ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
Согласно Положению о Пенсионном фонде РФ, утвержденному Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1, Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. В частности, Пенсионный фонд РФ обеспечивает:
- целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов;
- организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;
- капитализацию средств Пенсионного фонда РФ, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;
- контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в Пенсионный фонд РФ страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;
- организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд России;
- межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР;
- участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;
- изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в Пенсионный фонд РФ страховых взносов.
Отнесение Пенсионного фонда РФ к категории органов, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, нашло свое закрепление в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 N 9-П, из которого следует, что он выполняет, по сути, функции страховщика, осуществляющего оперативное управление средствами обязательного (государственного) пенсионного страхования, и обеспечивает назначение и своевременную выплату государственных пенсий. Следовательно, Пенсионный фонд Российской Федерации наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий.
Негосударственные пенсионные фонды в соответствии с ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" осуществляют исключительную деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению, в том числе досрочному негосударственному пенсионному обеспечению, и обязательному пенсионному страхованию.
Деятельность негосударственных пенсионных фондов аналогична работе Пенсионного фонда РФ. Негосударственный пенсионный фонд, так же как Пенсионный фонд РФ, аккумулирует средства пенсионных накоплений, организует их инвестирование, учет, назначение и выплату накопительной части трудовой пенсии. В связи с этим представляется целесообразным применить к негосударственным пенсионным фондам выводы Конституционного Суда РФ, изложенные в Постановлении от 25.06.2001 N 9-П, относительно наличия у них публично-властных полномочий.
Фонд социального страхования РФ, согласно Положению о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101 <1>, управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации, являясь специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ.
<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 8. Ст. 599.Основными задачами Фонда социального страхования РФ являются:
- обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;
- участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;
- осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда;
- разработка совместно с Министерством труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;
- организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;
- сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.
Для выполнения возложенных на Фонд социального страхования РФ задач ему передан ряд властных полномочий, в частности:
- право рассмотрения спорных вопросов между работниками и работодателями по обеспечению пособиями по социальному страхованию;
- регистрация в качестве страхователей в региональных и центральных отраслевых отделениях (филиалах) Фонда;
- право требовать от работодателей и банков предоставлять работникам Фонда необходимые документы и сведения, относящиеся к деятельности Фонда, в соответствии с законодательством;
- осуществление контроля за полнотой и своевременностью начисления и уплаты страхователями страховых взносов и иных платежей совместно с ФНС России, а за правильным и рациональным расходованием этих средств на предприятиях - с участием профессиональных союзов.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ в соответствии с Уставом Фонда, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 <2>, реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования.
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 32. Ст. 3902.Фонд является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, осуществляющим, в частности, следующие властные полномочия:
- участвует в разработке программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;
- аккумулирует средства обязательного медицинского страхования и управляет ими, формирует и использует резервы для обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования в порядке, установленном Министерством здравоохранения РФ;
- осуществляет выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;
- имеет право начислять в соответствии со статьей 25 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и взыскивать со страхователей для неработающих граждан недоимку по страховым взносам на обязательное медицинское страхование неработающего населения, штрафы и пени в порядке, аналогичном порядку, установленному статьей 18 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования";
- устанавливает формы отчетности и определяет порядок ведения учета и порядок ведения отчетности оказанной медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию;
- издает нормативные правовые акты и методические указания в соответствии с полномочиями, установленными Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации";
- утверждает формы заявлений, реестров счетов, актов, иных документов, указанных в нормативных правовых актах, предусмотренных Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", и порядок их заполнения, если иное не установлено этим Федеральным законом;
- осуществляет в установленном им порядке контроль за соблюдением субъектами обязательного медицинского страхования и участниками обязательного медицинского страхования законодательства об обязательном медицинском страховании и за использованием ими средств обязательного медицинского страхования, в том числе проводит проверки и ревизии;
- определяет общие принципы построения и функционирования информационных систем и порядка информационного взаимодействия в сфере обязательного медицинского страхования;
- ведет единый реестр страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования;
- ведет единый реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования;
- ведет единый реестр экспертов качества медицинской помощи в соответствии с порядком организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи;
- ведет единый регистр застрахованных лиц;
- имеет право обрабатывать данные персонифицированного учета сведений о застрахованных лицах и персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- в пределах своих полномочий проводит проверку достоверности информации, предоставленной субъектами обязательного медицинского страхования и участниками обязательного медицинского страхования, и проверку соблюдения требований к порядку и условиям ее предоставления, получения и использования.
Общественный контроль за деятельностью государственных и негосударственных внебюджетных фондов осуществляется в следующих формах.
- Предоставление информации о деятельности внебюджетных фондов РФ.
Информация о деятельности внебюджетных фондов РФ размещается на официальных сайтах соответствующих фондов <3>. В частности, на указанных сайтах представлены основные сведения о фондах, о деятельности фондов, различные информационно-аналитические материалы.
<3> См., например: http://www.pfrf.ru, http://www.ffoms.ru, http://fss.ru.- Предоставление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Реализация данной формы общественного контроля осуществляется в соответствии с ФЗ "О противодействии коррупции", Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 2013 г. N 613 "Вопросы противодействия коррупции" (вместе с "Порядком размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования") (ред. от 15.07.2015).
Постановлением Правления ПФР от 01.10.2013 N 248п (ред. от 21.09.2015) <4> утвержден Порядок представления гражданами, претендующими на занятие должностей в Пенсионном фонде Российской Федерации и его территориальных органах, и работниками, занимающими должности в Пенсионном фонде Российской Федерации и его территориальных органах, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Постановлением Правления ПФР от 24.06.2013 N 142п (ред. от 21.09.2015) <5> утвержден Порядок представления работниками, занимающими должности в Пенсионном фонде Российской Федерации и его территориальных органах, сведений о своих расходах, о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
<4> Российская газета. 2013. 31 декабря. N 296.<5> Российская газета. 2013. 23 августа. N 187.
Приказом ФСС РФ от 18.06.2013 N 208 (ред. от 02.12.2015) <6> утвержден Порядок представления гражданами, претендующими на должности, и работниками, занимающими должности в центральном аппарате Фонда социального страхования Российской Федерации и его территориальных органах, сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
<6> Российская газета. 2013. 19 августа. N 182.Приказом ФФОМС от 20.11.2012 N 245 (ред. от 19.11.2014) <7> утвержден Порядок представления гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, и лицами, замещающими руководящие должности в Федеральном фонде обязательного медицинского страхования сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
<7> Российская газета. 2013. 23 января. N 12.- Направление индивидуальных или коллективных обращений граждан в органы государственной власти.
В контексте данной формы общественного контроля целесообразно использование следующих механизмов.
- Оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц:
- в порядке гл. 24 АПК РФ "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц";
- в порядке гл. 26 АПК РФ "Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций";
- в порядке гл. 22 КАС РФ "Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих";
- в порядке гл. 32 КАС РФ "Производство по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций" должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство".
- Оспаривание решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использование иных внесудебных процедур урегулирования споров.
- Привлечение должностных лиц органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, к дисциплинарной, гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности в соответствии с федеральными законами.
- Направление обращений в международные и региональные организации.
- Участие представителей общественности в советах, созданных при внебюджетных фондах РФ.
Так, на сегодняшний день при внебюджетных фондах созданы и функционируют общественные и наблюдательные советы.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 24.07.2002 N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации" (ред. от 30.12.2015) общественный контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, в том числе включенных в выплатной резерв, осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений.
Общественный совет формируется на паритетной основе из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, с учетом требований Федерального закона "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений". В Общественный совет также могут быть включены граждане Российской Федерации, представляющие иные общественные объединения и организации, в том числе объединения и организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.
В состав Общественного совета не могут входить лица, замещающие государственные должности государственной службы, а также должностные лица и сотрудники государственных внебюджетных фондов. Члены Общественного совета осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе.
Общественный совет действует на основании Положения об Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений, утвержденного Указом Президента РФ от 23.07.2003 N 827 (ред. от 25.07.2013) <8>.
<8> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".Общественный совет имеет право:
- запрашивать и получать от уполномоченного федерального органа исполнительной власти и (или) Центрального банка Российской Федерации информацию о деятельности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, в том числе включая отчетность субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, в том числе включенных в выплатной резерв, а также отчеты аудиторских организаций по указанной отчетности, в порядке, определяемом федеральными законами и Положением об Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений;
- заслушивать доклады Центрального банка Российской Федерации о результатах проверок деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений;
- обращаться в Центральный банк Российской Федерации с требованиями об устранении выявленных нарушений, о проведении дополнительных расследований и проверок деятельности специализированного депозитария, управляющих компаний, принятии иных неотложных мер, устраняющих выявленные факты нарушения прав и законных интересов собственника средств пенсионных накоплений;
- создавать экспертные группы из числа российских и международных специалистов в области пенсионного обеспечения, рынка ценных бумаг, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, актуарного и финансового моделирования, а также для решения иных вопросов, относящихся к формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.
Приказом ФСС РФ от 10.05.2007 N 131 (с изм. от 21.03.2008) <9> создан Экспертный общественный совет при Фонде социального страхования Российской Федерации по вопросам обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами и протезно-ортопедическими изделиями.
<9> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".В соответствии с пунктом 19 части 8 статьи 33 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" в целях дальнейшего совершенствования системы защиты прав застрахованных лиц и реализации законодательства в сфере обязательного медицинского страхования, осуществления организационно-методической деятельности по обеспечению функционирования системы обязательного медицинского страхования, изучения и обобщения практики применения нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования при Федеральном фонде обязательного медицинского страхования РФ созданы <10>:
<10> Приказ ФОМС от 3 апреля 2013 г. N 76.- Межрегиональный координационный совет по организации защиты прав застрахованных лиц при предоставлении медицинской помощи и реализации законодательства в сфере обязательного медицинского страхования - коллегиальный орган, который создается при Федеральном фонде обязательного медицинского страхования с целью формирования, внедрения в практику и последующего совершенствования системы обязательного медицинского страхования, в том числе организации защиты прав застрахованных лиц, установленных законодательством Российской Федерации, включая контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи в сфере обязательного медицинского страхования;
- Координационный совет по организации защиты прав застрахованных лиц при предоставлении медицинской помощи и реализации законодательства в сфере обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается в субъекте Российской Федерации с целью формирования, внедрения в практику и последующего совершенствования системы организации обязательного медицинского страхования, обеспечения и защиты прав застрахованных лиц, установленных законодательством Российской Федерации, и контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи в сфере обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации.
К сожалению, активность участия общественности в осуществлении общественного контроля за внебюджетными фондами пока носит фрагментарный характер. Вместе с тем деятельность внебюджетных фондов касается всех нас, всех граждан Российской Федерации, что необходимо учитывать при дальнейшем развитии общественного контроля в социальной сфере.