Мудрый Юрист

Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве?

Аврутин Юрий Ефремович, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор.

В статье сопоставляются такие сложившиеся соответственно в теории государственного управления и в административном праве теоретические конструкции, как публичное управление, государственное управление, функции управления и управленческие функции; анализируются противоречия в их понимании и толковании; раскрываются проблемные вопросы понимания управления как эффективного, хорошего, надлежащего, разумного; предлагается авторское видение использования этих понятий как доктринальных категорий и инструментальных средств совершенствования публичного управления.

Ключевые слова: парадигма, публичное управление, государственное управление, правовое регулирование, функции управления, управленческие функции, администрирование, эффективное государственное управление.

Are the paradoxes of public administration paradigms in the state government theory and in administrative law overcomable?

Yu.E. Avrutin

Avrutin Yuriy E., Honored Scientist of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Russian Federation, Professor of the Administrative Law Department, of the Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Professor.

The article juxtaposes such established theoretical constructs in state administration and administrative law, as public administration, state governance, management functions and managerial functions; analyzes contradictions in their understanding and interpretation; reveals problems of understanding governance as an effective, proper, reasonable, and proposes the author's vision for using these as doctrinal categories and tools to improve public administration.

Key words: paradigm, public administration, legal regulation, control functions, management functions, administration, effective public administration.

Парадигма является способом, которым мы воспринимаем мир.

Джордж Гудмен (псевдоним Адам Смит) - американский

экономист и писатель, автор мирового бестселлера

"Игра на деньги"

Как здорово, что мы столкнулись с парадоксом.

Теперь появилась надежда на развитие.

Нильс Бор - датский физик-теоретик

и общественный деятель, лауреат Нобелевской премии

Если попытаться охарактеризовать лейтмотив работ, опубликованных на протяжении фактически всего постсоветского периода ведущими отечественными административистами, то это - размышления о путях развития, модернизации административно-правовой теории, адаптации ее к меняющимся политико-правовым, социальным, экономическим условиям жизни российского государства и общества. Очень часто следствием и одновременно источником этих размышлений является кардинальное обновление административного (материального и процессуального) законодательства. Ярким подтверждением этого является Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, который "родился" в острых дискуссиях ученых и практиков и продолжает эти дискуссии порождать, в т.ч. и с точки зрения его влияния на развитие административного права в целом.

По мнению одного из ведущих специалистов в области административно-процессуального права проф. А.Б. Зеленцова, КАС РФ 2015 г. "по своей исторической миссии выступает как провозвестник грядущих перемен в материальном административном праве и смены господствующей в его теории парадигмы" <1>. С этой точкой зрения нельзя не согласиться с одним уточнением: необходимость модернизации теории административного права не просто назрела - она перезрела. Поэтому КАС РФ может оказаться не столько в роли провозвестника грядущих перемен, сколько их детонатором. Это касается многих направлений переосмысления закостеневших с советских времен теоретических административно-правовых конструкций, в том числе, а может быть, и в первую очередь понимания публичного управления. КАС РФ, будучи ориентированным на обеспечение справедливого баланса интересов, прав и обязанностей государства, граждан и их объединений в сфере публичного управления, не может выполнять свои задачи в условиях существования публичного управления советского образца, которое воспринимало гражданина лишь как объекта безоговорочного исполнения государственных велений.

<1> Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. N 11. С. 24.

Понимание нового социального назначения публичного управления приходит медленно и не всегда последовательно. На фоне традиционного для нашей страны в 60 - 80-е гг. прошлого века интереса к проблемам теории и практики социального, в т.ч. государственного, управления в 90-е гг., с переходом к элементам рыночной экономики, популярность идей публичного управления заметно снизилась. Первое десятилетие XXI в. знаменует собой возрастающий интерес к этой проблематике и не в последнюю очередь в связи с осознанием того факта, что рынок сам по себе не способен заменить иные механизмы организации жизнедеятельности социума, преодолеть бедность, снижение качества жизни миллионов россиян. В правоведении этот интерес был продиктован в первую очередь потребностями начавшейся в то время административной реформы <2>, связанной с необходимостью модернизации всех институциональных, функциональных и правовых компонентов системы государственного администрирования, без чего стало невозможно обеспечить устойчивое развитие государства и его институтов <3>.

<2> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 10.03.2009) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
<3> См.: Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А., Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 3 - 23.

Несмотря на появление ряда блестящих исследований, посвященных проблематике государственного управления, в т.ч. правовому обеспечению административной реформы, заметного изменения в практике государственного строительства, включая снижение административных барьеров или преодоление "избыточного" административно-правового регулирования, не произошло. Трудно назвать все причины такого положения дел, но одну из них я определил бы, пользуясь словами Адама Смита, который заметил: "Когда мы находимся внутри парадигмы, трудно представить себе какую-то другую парадигму" <4>. За этим афоризмом скрывается глубокий философский смысл: следование устоявшимся парадигмам (будь это в теории или на практике) нередко мешает нам правильно воспринимать и оценивать окружающую реальность, которая меняется гораздо быстрее, чем меняется та или иная объясняющая ее парадигма.

<4> Adam Smith. Powers of the Mind (Сила ума). Random House. 1975. P. 20.

Административное право относится к числу тех управленческих наук, в которых ведущие парадигмы, касающиеся понимания публичного управления, механизмов его функционирования, оценки их эффективности, зачастую не просто отстают от потребностей изменившейся реальности, не принимают ее, но и постоянно воспроизводят давно потерявшие свою актуальность теоретические конструкции. Обращает на себя внимание и то, что нередко одни и те же теоретические конструкции в теории государственного управления и в административном праве - двух, по замечанию Ю.Н. Старилова, ветвей одной управленческой науки - представлены по-разному. На некоторых доктринальных парадоксах тезисно остановлюсь.

Парадокс первый: о понятиях "публичное управление", "государственное управление": от отрицания современных концепций и терминов, отражающих сущность управления в обществе, до ностальгического отождествления различных форм воздействия на общественные отношения.

Так, один из авторитетнейших исследователей государственного управления Г.В. Атаманчук понятие "публичное управление", так же как и понятие "публичная власть", относит к проявлениям логократии, т.е. изобретению оригинальных терминов и поклонению им, поскольку, как пишет ученый, в Конституции РФ "нет слова "публика" и производных от него терминов" <5>. При всем уважении к нашей Конституции надо признать, что она не содержит и множества иных терминов, которыми оперирует современная наука, в т.ч. и термина "государственное управление", исследованию которого посвящены основные труды Г.В. Атаманчука. В этой связи полагаю, что опасаться следует применения не слов, отсутствующих в тексте Конституции РФ, а терминов и понятий, не имеющих под собой научного обоснования, что к публичному управлению не относится. Этому понятию посвящен не один десяток работ, включая учебники, в которых публичное управление рассматривается как отрасль знаний и учебная дисциплина <6>.

<5> См.: Атаманчук Г.В. Внутренние источники и факторы государственно-управленческих кризисов в России // Право и управление. XXI ВЕК. 2014. N 4(33). С. 31.
<6> См.: Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 11 - 32; Современные проблемы организации публичной власти: Коллективная монография. М.: Юстицинформ, 2014. С. 34 - 36.

Публичность - власти, управления, администрирования - с точки зрения государствоведения есть отражение публичных отношений, публично-правового регулирования как антонимов регулирования частноправового или корпоративного. Публичное управление - это интегративное понятие, содержательно охватывающее, во-первых, государственное управление, которое публично по определению, во-вторых, муниципальное управление, публичность которого посредством конструкции "местное самоуправление" презюмируется Конституцией РФ применительно к уровню местных публичных властеотношений (ст. 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 68, п. "н" ст. 72, ст. 97, ст. 130 - 133). В конкретном контексте понятие "публичное управление" может означать как государственное управление, так и муниципальное управление, либо их совокупность. Отрицать правомерность такой конструкции едва ли разумно, так же как и отрицать наличие муниципального управления, которое не тождественно управлению государственному.

Понятие государственного управления наиболее многозначно, а его трактовки столь разнообразны, что их количество едва ли можно точно подсчитать. Попытки найти некий компромисс между подчас противоположными точками зрения связаны с введением так называемого широкого и узкого понимания государственного управления.

При широком понимании подразумевается, что государственное управление в различных формах осуществляют все органы государственной власти (законодательные, исполнительные и судебные) <7>. Подобный подход имеет свою давнюю историю, берущую начало еще в ленинском понимании организации всех сторон общественной жизни и инструментах формирования новых социалистических общественных отношений. Именно он судебную деятельность называл одной из функций государственного управления, а Советы - органами управления <8>. Идея была воспринята теорией и практикой советского государственного строительства, и органы государственной власти, органы государственного управления, суда, прокуратуры начали трактоваться как равнозначные институты управления государством.

<7> См.: Барциц И.Н. Государственное управление // Энциклопедия государственного управления в России. В 2 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова; Отв. ред. И.Н. Барциц. Том I; Отв. ред. И.Н. Барциц. М.: Издательство РАГС, 2008. С. 138.
<8> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 171; Т. 35. С. 63.

На мой взгляд, сохраняющееся отождествление государственного управления с законотворчеством и правосудием - это далеко не безобидная подмена понятий "государственное управление" и "политическое руководство", отождествление функций государства и процессов (процедур) обеспечения их реализации в различных сферах жизни государственно организованного общества. Не безобидное потому, что на уровне теории и практики искажает понимание социального, правового, организационного предназначения государственных институтов. Не секрет, что в нашей стране долгие годы не видели большой разницы между репрессивной деятельностью судов и органов ВЧК-ОГПУ <9>, судебная функция понималась как функция "расправы со всеми нарушителями установленных законов", а суды считались "органами расправы" <10>. Деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях до сих пор, несмотря на критику <11>, воспринимается как деятельность административная, управленческая. Не исключаю, что широкое понимание государственного управления до сих пор мешает понять разницу между прокурорским надзором и контрольно-надзорной деятельностью органов исполнительной власти, превращая прокуратуру в "последнюю надежду" в борьбе с некачественным бензином или завышением розничных цен на продукты питания.

<9> См., напр.: Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. М., 1927. С. 115.
<10> Берман Як.Л. Основные вопросы теории пролетарского государства. М., 1924. С. 118.
<11> См.: Кононов П.И. Административное судопроизводство в Российской Федерации: взгляд административного судьи // Административное судопроизводство в Российской Федерации и формирование административно-процессуального законодательства. 2013. С. 662.

На недопустимость ставить знак равенства между деятельностью органов государственной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления, с другой, еще в 70-е гг. прошлого века обращал внимание Ю.М. Козлов <12>. Но тогда эта доктринальная позиция дополнялась действующим законодательством, в т.ч. конституционным. В постсоветской России законодатель отказался от терминов "государственное управление", "орган государственного управления", заменив их конструкцией "исполнительная власть", трансформировав в законодательстве также наименование министерств и ведомств в нечто усредненное: "федеральный орган исполнительной власти в сфере" <13>. Не исключаю, что все это не в последнюю очередь произошло потому, что в условиях и интеллектуальной атмосфере начала 90-х гг. "размышлять о государственном управлении считалось ретроградством, пережитками "совковости", отсталостью сознания и другими рудиментами прошлого" <14>.

<12> См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право / Рук. авт. колл. проф. Ю.М. Козлов. М.: Юридическая литература, 1978. С. 21.
<13> Лишь в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" появилось легальное определение государственного управления, которое трактуется как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности России. Эта дефиниция, на мой взгляд, ничего существенного для понимания государственного управления не добавляет.
<14> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л., 2005. С. 3.

Трудно понять почему, но во многих классических учебниках по курсу административного права вопрос о понятии государственного управления либо обходят молчанием <15>, либо начинают его рассмотрение с констатации того, что это "деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия" <16>. Вне этих границ может находиться только деятельность органов исполнительной власти, публичной администрации. Почему же сразу не называть вещи своими именами?

<15> См., напр.: Административное право Российской Федерации: Учебник для бакалавров / Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров; Под ред. Л.Л. Попова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013; Агапов А.Б. Административное право: Учебник. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011.
<16> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 5-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015. С. 22.

Полагаю, что широкая трактовка государственного управления является анахронизмом, мешающим понять социальную и правовую сущность государственного управления, механизмы и формы его осуществления, их эффективность. Так называемое "узкое" понимание государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности специально создающихся государственных органов, функционально и компетенционно отличающихся от иных форм реализации государственной власти, и есть в моем представлении единственно верное понимание этого феномена. Соответственно, публичное управление можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления публичной - государственной и муниципальной - исполнительной власти.

Парадокс второй: о соотношении государственного управления и регулирования: от противопоставления до отождествления. Соотношение государственного управления и регулирования приобретает дискуссионный характер, когда в юридической литературе пытаются найти общее и особенное между государственным управлением и правовым регулированием. Общее - это, естественно, их воздействие на поведение людей. Но управление, писал, например, крупный теоретик права Г.В. Мальцев, это процесс, который носит телеологический характер, регулирующее же воздействие носит характер нормативный <17>.

<17> См.: Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 29.

Я бы не стал абсолютизировать целевой характер управления или лишать целенаправленности правовое регулирование. Но их телеологичность имеет разный источник возникновения. Государственное (публичное) управление - это феномен политического характера, правовое регулирование - это феномен юридический. Субстанциональными компонентами государственного управления являются политические, стратегические и тактические программные ориентиры и приоритеты функционирования системы органов исполнительной власти в интересах обеспечения поступательного развития общества, государства, их институтов. Субстанциональными компонентами правового регулирования, образующими, по Г.В. Мальцеву, его матрицу <18>, являются правовые нормы, отражающие общезначимые образцы поведения, предназначенные для их многократного воспроизведения там и тогда, где и когда это необходимо для обеспечения нормального функционирования общества, государства, их институтов.

<18> Там же.

Государственное управление не исчерпывается правовым регулированием, однако именно правовые нормы придают политическим целям и приоритетам формально-юридический общеобязательный характер, воспринимаемый нами как властный, а нередко и принуждающий характер публичного администрирования. В этой связи встречающиеся рассуждения о целесообразности отказа от термина "государственное управление" в пользу термина "регулирование" мне представляются просто попытками уйти, как писал Кант, от своего "доправового" прошлого <19> и смягчить звучащие в самом термине "управление" командность, императивность, напоминающие печально известную административно-командную систему.

<19> Цит. по: Философия Канта и современность / Под общ. ред. чл. кор. АН СССР Т.И. Ойзермана. М., 1974. С. 219.

Полагаю, что в административном праве, как и в теории управления, регулирование следует рассматривать не как альтернативу публичного управления, а как его функцию, с той существенной оговоркой, что по своему содержанию она является нормативной, сопровождающейся установлением общеобязательных требований и процедур для различных субъектов права и обеспечивающей наряду с иными функциями трансформацию политического целеполагания и сформированных на его основе нормативных моделей поведения участников управленческих отношений в поведение реальное.

Здесь необходимо обратить внимание на такой принципиально важный момент, как взаимосвязь и взаимозависимость всех функций государственного управления. Это означает, что специфическое содержание и способы реализации одной функции подкрепляются, дополняются, конкретизируются содержанием и способами реализации других функций, последовательность которых и формирует процесс управления. Поэтому возлагаемая на функцию регулирования задача упорядочения отношений между участниками управленческих отношений обеспечивается и иными функциями, например функцией организации, в процессе реализации которой формируются институциональные формы сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, или функцией контроля и проверки исполнения, в процессе реализации которой выявляются отклонения от предусмотренной упорядоченности управленческих связей.

Парадокс третий: о соотношении функций управления и управленческих функций: декларируемая дифференциация и фактическое смешение.

И.Н. Барциц в энциклопедии государственного управления определяет функции государственного управления как специфические виды государственной управленческой деятельности, обособившиеся в процессе разделения управленческого труда и направленные на достижение поставленной цели <20>, смешивая тем самым управление и управленческую деятельность. Г.В. Атаманчук определяет функцию управления как реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и подчиняются ему <21>, оставляя без ответа вопрос о том, является ли "силовым влиянием", например, функция целеполагания или прогнозирования. Понятно, что рано или поздно результаты, полученные от реализации этих функций, могут стать управленческими решениями (актами управления), приобретя обязательный характер. Но сами по себе далеко не все функции управления обладают свойствами регулирующего и иного (информационного, психологического) воздействия.

<20> См.: Энциклопедия государственного управления в России. В 2 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова / Том II. Отв. ред. И.Н. Барциц. М.: РАГС, 2008. С. 427 - 428.
<21> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С. 155.

В работах по теории государственного управления разграничиваются функции управления, функции органов управления и функции управленческого персонала <22> или, в иной интерпретации, функции государственного управлении и управленческие функции государственных органов <23>; выделяются внешние функции, которые выражают непосредственно процесс воздействия государственных органов на управляемые объекты, и внутренние функции, олицетворяющие управление внутри государственного аппарата.

<22> См.: Там же. С. 157.
<23> См.: Энциклопедия государственного управления в России. С. 428.

В административном праве выделяют три вида государственного управления - внутреннее, внешнее и внутриорганизационное государственное управление <24>, а также организационные управленческие отношения, подразделяя их на внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные), связанные с формированием и функционированием самих управленческих структур и их подразделений, и внешние, связанные с воздействием на объекты, непосредственно не входящие в механизм исполнительной власти.

<24> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. С. 26.

В работах по теории государственного управления исследователи, отмечая, что во внешних функциях управления отражается основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение, по непонятным причинам к числу таких функций относят организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль, которые при всей их важности не определяют общественного предназначения публичного управления. Похожий перечень, дополненный такими функциями, как информационное обеспечение деятельности государственных органов, прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, распорядительство, руководство, координация, нам предлагает административное право <25>. Нетрудно заметить, что и в первом, и во втором варианте происходит смешение внешневластных и внутриорганизационных функций.

<25> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. С. 39 - 40.

Помимо объективной сложности однозначного определения функций управления, причины таких противоречий, разночтений в определении одних и тех же понятий заключаются в действующей на протяжении нескольких последних десятилетий парадигме государственного управления и его функций. Устоявшиеся стереотипы, опасения соотносить государственное управление с предметной человеческой деятельностью по его осуществлению подталкивают к трактовке функции управления как некоего "влияния на управляемое явление, отношение, состояние" властного субъекта на подвластные объекты, которое должно быть им воспринято и исполнено" (Г.В. Атаманчук). Не отрицая наличие целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия (влияния) на поведение объекта государственного управления, полагаю, что такая акцентуация на его властной стороне - своего рода модифицированная дань парадигме (модели) публичного права, которая, в трактовке С.С. Алексеева, включает в себя, в частности, императивное веление компетентного органа публичной власти и обязанность "субъектов подчинения" исполнить веление <26>.

<26> См.: Алексеев С.С. Юридическая конструкция - ключевое звено права (в порядке постановки проблемы) // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. М.: Статут, 2001. С. 12.

Полагаю возможным к определению функций управления подойти с несколько иных позиций. С точки зрения семантического толкования термин "функция" означает явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления <27>. В государственном управлении это явление носит государственно-правовой характер, означающий, что, во-первых, функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми в установленном законодательством порядке государством и действующими по его поручению, во-вторых, эти субъекты наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера и действуют в рамках компетенции, предметов ведения, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права <28>.

<27> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка (онлайн версия) // URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-dictionary-Ozhegov-term-37644.htm.
<28> Об этом еще в конце 70-х гг. прошлого века писал Ю.М. Козлов. См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право / Рук. авт. кол. проф. Ю.М. Козлов. М.: Юридическая литература, 1978. С. 21.

В этой связи мне представляется возможным определить функции управления как совокупность делегированных субъекту публичного управления полномочий, необходимых ему для обеспечения функционирования закрепленных за ним сфер жизнедеятельности государства и общества в соответствии с заданными целями. Эта дефиниция учитывает не только сущность управления, но и целевое предназначение осуществляющего это управление органа исполнительной власти, а также современное законодательное определение органа исполнительной власти как субъекта публичного управления.

Не менее важно и другое. Это, во-первых, понимание функций публичного управления как производных от общих функций государства, содержательно зависящих от них и изменяющихся по мере изменения содержания этих общих функций. Общей функцией государства является, например, обеспечение правопорядка. Изменения в государственной политике, политико-правовых приоритетах, политико-правовых оценках надлежащего состояния правопорядка влечет (должно влечь!) изменения в формах, методах, средствах, используемых конкретным органом исполнительной власти, "назначенным" государством за реализацию соответствующей политики и обеспечение правопорядка.

Это, во-вторых, понимание функций публичного управления как специфических, в известной степени уникальных государственно-правовых явлений, определяющих смысл создания и функционирования того или иного органа исполнительной власти, а также содержание осуществляемых этим органом процессов управления. Подобная уникальность позволяет не просто отличить МВД России от МЧС России или Федеральной службы безопасности, но и понять их социальное назначение и место в системе исполнительной власти, оценить соотношение в их внешневластной деятельности императивных и диспозитивных начал, мер принуждения и убеждения. Точное определение этих соотношений, переход, по Ю.А. Тихомирову, от "наказательности" к "регулирующему обеспечению" <29> поможет избавиться от иллюзий, что все "государственное (суверенное) управление - это управление "принуждающее" (правоохранительное, атакующее, "нападающее", ограничивающее права субъектов права, жесткое)" <30>. А разве публичное управление не может быть "предоставляющим", т.е. обеспечивающим реализацию позитивных социальных прав посредством предоставления гражданину по его запросу публичных услуг? <31>

<29> См.: Тихомиров Ю.А. Модернизация административного права: от "наказательности" к "регулирующему обеспечению" // Административное право и процесс. 2015. N 4. С. 5 - 11.
<30> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. С. 27.
<31> См.: Гриценко Е.В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 2. С. 115 - 128.

С учетом этого функция государственного управления как целостного феномена - это не абстрактное "влияния на управляемое явление, отношение, состояние", а миссия, социальное предназначение всех образующих его систему структурных компонентов, получающая детализацию и конкретизацию в соответствующих миссиях (функциях) управления каждого из этих компонентов во всем многообразии их иерархического построения. Именно о детализированных и конкретизированных миссиях (функциях, задачах) мы говорим каждый раз, когда анализируем организацию государственного управления в сфере обеспечения правопорядка, образования или здравоохранения. Размытость в понимании каждой такой миссии, ее фрагментарное закрепление в нормативных актах приводит к тому, что административная реформа продвигается крайне медленно и непоследовательно, преимущественно "вращаясь" вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти <32>.

<32> См.: Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.

Наряду с внешневластными функциями, т.е. функциями, реализуемыми вне системы органов (органа) исполнительной власти, существует еще один вид функций - функции внутриорганизационные, которые нередко рассматриваются как особый вид государственного управления - "внутриорганизационное государственное управление", осуществляемого органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти" <33>. Как мне представляется, то, что вкладывается в понятие внутриорганизационного государственного управления, государственным управлением не является. Понимание сущности и содержания государственного управления не позволяет отнести к нему внутриорганизационные функции, например, Генеральной прокуратуры, которые реализуются такими ее главными управлениями, как организационно-аналитическое, кадров, международно-правового сотрудничества, Управление делами, Протокольный отдел или отдел контрольно-ревизионной работы.

<33> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. С. 26.

То, чем они занимаются, обозначается родственным понятию "управление" термином "администрирование" <34>, которое осуществляется администраторами, управленцами, специально предназначенными для того, чтобы практически организовывать исполнительно-распорядительную и обеспечивающую деятельность любого органа, учреждения, организации. Администрирование и есть процессуальная форма реализации внутриорганизационных (аппаратных) управленческих отношений, поскольку практическая организация деятельности любого органа публичной власти, в т.ч. по выполнению его внешневластных функций, представляет собой управленческий процесс как непрерывно повторяющийся цикл последовательно осуществляемых управленческих действий и процедур.

<34> Обзор различных точек зрения на соотношение понятий "публичная администрация", "публичное администрирование" см.: Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. 2012. N 12. С. 14 - 19.

Администрирование осуществляется на двух уровнях. Это, во-первых, внутриорганизационное администрирование по отношению к нижестоящим, починенным субъектам, входящим в систему данного органа публичного управления (например, МВД России -> ГУ МВД России по субъекту Федерации), а во-вторых, внутриорганизационное администрирование внутри субъекта управления определенного уровня (например, реализация штабной функции в территориальном органе внутренних дел). Все это имеет не только теоретическое значение, поскольку позволяет, моделируя иерархию управленческих функций, обнаружить неработающие или дублирующие звенья аппарата управления.

Изложенное выше - это современная авторская интерпретация ряда положений, сформулированных в юридической, экономической, философской, управленческой литературе еще в конце 60-х - начале 70-х гг. прошлого века такими учеными, как В.Г. Афанасьев, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, Г.А. Туманов. Может быть, имеет смысл вспомнить классическое деление всех функций на функции-задачи, которые являются функциями государственного (публичного) управления, определяют смысл создания и функционирования того или иного органа управления и специфичны для каждого из них, и на функции-операции, которые являются управленческими (внутриорганизационными) функциями <35>, образуют управленческий процесс и одинаковы для всех аппаратов органов исполнительной, судебной и законодательной власти федерального, регионального и местного уровня.

<35> См.: Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература, 1972. С. 126 - 143.

Такой подход позволит избавиться от устоявшихся стереотипов отождествления государственного управления и администрирования, что тем более важно, поскольку недооценка таких процедур, как целеполагание, анализ и принятие решений, организация исполнения решений, прогнозирование и планирование, контроль и проверка исполнения, образующих управленческий процесс, является наиболее слабым местом деятельности публичной администрации, порождающим системные сбои в ее функционировании. Более того, подготовка своего рода реестра внешневластных и внутриорганизационных функций субъекта публичного управления позволит выявить те позитивные управленческие процедуры, которые нуждаются либо не нуждаются в юридическом опосредовании в соответствующих регламентах. Может быть, в этом случае число административных регламентов в органах публичного управления перестанет увеличиваться в геометрической прогрессии.

Парадокс четвертый: соотношение предметных областей теории управления и теории административного права при исследовании сущности государственного управления, механизмов его функционирования. Не уверен, что эти области "поделены по-братски".

Основываясь на точке зрения Ю.Н. Старилова, на структуре и содержании большинства фундаментальных учебников по административному праву, можно сделать вывод, что административное право "отдало на откуп" теории управления такие вопросы, как цели и задачи государственного управления, функции управления, организация государственного управления и его системы, роль и значение персонала в государственном управлении, персонал и руководство (стиль, методы работы и т.д.). Теории управления "передоверены" и такие проблемы, как оценка управленческих действий с точки зрения целесообразности, эффективности, полезности и значимости <36>.

<36> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. С. 21.

Административному праву при таком подходе остается установление правовых форм управления и его процедур, определение законности совершения каких-либо управленческих действий с точки зрения допустимости их внутри системы управления в качестве правовых явлений, обеспечение правомерности государственного управления и эффективно действующей исполнительной власти посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления <37>.

<37> Там же.

Насколько оправданно такое распределение предметных областей исследования? Право, оторванное от всего многообразия практики государственного управления, публичного администрирования, превращается в схоластический набор правовых предписаний, зачастую, как и управленческие решения чиновников, лишенных здравого смысла. Разумеется, административное законодательство не может вторгаться в сферы, не требующие правовой регуляции, а административно-правовая теория - вторгаться в предметную область, исследуемую теорией государственного управления, наукой не юридической, а скорее политологической с сильным влиянием социологии.

Однако теория административного права и правоприменительная практика не могут не учитывать те выходящие за пределы формально-логической юридической ткани государственного управления аспекты, которые могут быть названы "метаюридическими", т.е. имеющими сложный взаимосвязанный социальный, политический, социокультурный, ценностный и собственно юридический характер. Как представляется, речь должна идти не просто о почерпнутой из различных источников, в т.ч. и директивных документов, осведомленности о целях и приоритетах государственного управления в целом и в отдельных сферах жизнедеятельности социума, в частности, а об активном участии административно-правовой науки в их формировании. Может быть, тогда она перестанет выполнять роль комментатора текущего законодательства, а станет опережающим фактором его модернизации и позитивного развития.

Особо опасно самоустранение административного права как науки и отрасли законодательства от исследования, проектирования и оценки целесообразности, эффективности и полезности государственного управления. Дело в том, что в отличие от общей теории государственного управления, именно административное право располагает необходимыми юридическими средствами обеспечения организационного построения и функционирования публичной администрации в соответствии с избранной стратегией государственного строительства.

Оно (строительство) по многим декларированным идеям и замыслам в основном является положительным, обоснованным и призванным оправдать возлагаемые на государственный аппарат надежды, связанные с формированием сильной, независимой, процветающей России. Однако формы и методы реализации задуманного во многих случаях таковы, что порождают негативные, разрушительные моменты, которые если и преодолеваются, то с большим трудом, нередко за счет ухудшения качества жизни значительного числа населения. Это и обостряет проблему межотраслевого понимания эффективности государственного управления, необходимых для его обеспечения административно-правовых форм и методов организации публичного администрирования.

Парадокс пятый: понимание эффективного, разумного, надлежащего государственного управления: смешение политологических, менеджериальных и юридических оценок. Для исследований в области государственного управления характерно рассмотрение его эффективности в большей степени с политологических и социологических позиций, принятых в западной литературе, оценивающих ее с точки зрения, например, индекса человеческого развития, индекса глобальной конкурентоспособности, индекса восприятия коррупции, индекса экономической свободы организации и т.д. <38>. Анализируются сложившиеся на Западе концепции новой теории публичного управления, "менеджериальной теории", перестраивающегося правительства, идеи "хорошего управления", в т.ч. с позиций соответствующих конституционных правопритязаний на него в России <39>.

<38> См.: Барциц И.Н. Показатели и критерии оценки эффективности государственного управления (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: Периодическое издание (открытая серия). 2010. N 1(11)). М.: РАГС, 2010.
<39> См.: Барциц И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 11. С. 64 - 72.

В юридической литературе за редким исключением эффективность государственного управления - это по-прежнему триада "цель - действие - результат" <40>. При этом нередко, во-первых, проблематика эффективности государственного управления даже на уровне докторских диссертаций во многом сводится к рассмотрению эффективности действия права в дихотомии "законность - результат" <41>, во-вторых, эффективность государственного управления зачастую не соотносится с его социальностью, т.е. "наполненностью" общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей <42>, в-третьих, не учитываются так называемые побочные эффекты государственно-правового воздействия, которые возникают при попытках достижения любых сформулированных политической элитой целей в минимально сжатые сроки и любой ценой. Такое понимание эффективности особенно опасно для нашей страны, в которой весь путь советского, а частично и постсоветского периода государственно-правового строительства - это реализация мифологизированных, идеологизированных, волюнтаристских целей, которых пытались достигнуть любым путем, не считаясь даже с человеческими жертвами.

<40> См., напр.: Алексеев С.Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.
<41> См.: Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2011.
<42> См.: Новикова А.В. Реализация парадигмы государственного управления // Вестник Кемеровского государственного университета. 2011. N 3(47). С. 132.

Эффективность является атрибутивным содержательным признаком социальной деятельности. В силу своей целесообразности предметная человеческая деятельность объективно эффективна. Государственное управление с точки зрения деятельностного подхода может быть эффективным, создавая и разрушая что-либо, т.е. оно может быть эффективным как позитивно, так и негативно. Эффективность в единстве этих разнонаправленных векторов представляет собой специфическое системное состояние государственного управления, отражающее качественную характеристику целей, принципов, содержания, организации, форм, методов, средств, личностного стиля и результатов управленческой деятельности по его осуществлению. Если это системное состояние соответствует потребностям общества с точки зрения конкретных критериев, содержащихся в социальных (правовых, нравственных, моральных, этических, экономических, организационных) нормах, мы говорим о преобладании позитивного вектора и надлежащем управлении, если не соответствует - о преобладании вектора негативного и управлении ненадлежащем.

Сознательное упрощение этой объяснительной схемы позволяет увидеть, что эффективность публичного администрирования, надлежащее и ненадлежащее управление - понятия конвенциальные, в основе которых лежит некий консенсус в понимании социальных ценностей, которые и выступают тем мерилом, которое позволяет оценить вектор развития управления, соответствие его содержания и результатов этим ценностям.

Не менее важно и другое. Эффективность управления есть совокупный, интегративный результат эффективной реализации каждой из его функций - от целеполагания до корректировки принятых решений и выдвижения новых, уточненных целей. Реализация каждой из функций управления не может быть одинаково эффективной, сбои и просчеты возможны на всех этапах управленческого цикла. Главное, чтобы эти сбои не приобретали системный характер, мультипликативный и кумулятивный эффект, следствием чего являются различные формы патологии государственного управления: "от эрозии и посегментного разрушения системы государственного управления" до "коллапсов в системе государственного управления, вплоть до несостоятельности и... краха государственного управления" <43>.

<43> Понкин И.В. Теория девиантологии государственного управления: Неопределенности, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении / ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ; Предисловие д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова. М.: Буки Веди, 2016. С. 60.

Несмотря на предпринятую попытку раскрыть некоторые сущностные признаки эффективности управления, приходится признать, что это понятие пока относится к содержательно размытым, неопределенным интерпретациям процессов и результатов публичного управления. Строго говоря, к числу таких интерпретаций относятся и многие иные концепции, в частности сформированная на Западе концепция "хорошего управления" <44>, критически оцененная западными же учеными как не имеющая теоретической полезности <45>. Действительно, эта концепция не отвечает на многие вопросы, в т.ч. как разграничить между собой понятия "хорошее управление" и "эффективное управление", чем хорошее управление отличается от управления надлежащего <46>. Но выстраивание концепций, характеризующих публичное управление через такие оценочные понятия, как "участие", "верховенство права", "прозрачность", "чувствительность", "ориентация на согласие" <47>, "справедливость", "стратегическое видение" <48>, отражает поиск идеального в качественном состоянии публичного управления.

<44> См.: Гриценко Е.В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 2. С. 115 - 128.
<45> Gisselquist R.M. What does "good governance" mean? // WIDER Angle newsletter. 2012, January. URL: www.wider.unu.edu/publications/newsletter/artides-2012/en_GB/01-2012-Gisselquist/.
<46> По мнению И.В. Понкина, "более удачным и точным было бы использование лексической конструкции "надлежащее управление"... поскольку конструкция "хорошее управление" является содержательно не вполне корректной для русского языка "калькой" с иностранных выражений... и избыточно эмоционально окрашена (при общей размытости ее семантики)". См.: Понкин И.В. Общая теория публичного управления. С. 125.
<47> См.: Аврутин Ю.Е. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюридическое измерение проблемы // Административное право и процесс. 2014. N 11. С. 9 - 15.
<48> См.: Петров А.Ю. "Право на хорошее управление" (Righttogoodadministration): традиции и современность // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия "Право". 2013. N 3(13). С. 88 - 89.

Этот же поиск отражен в понятии "разумное управление". В теоретическом правоведении разумность рассматривается как технико-юридическое средство конкретизации права, обеспечения его гибкости, точности и в конечном счете эффективности <49>. Разумный, т.е. основанный на разуме, способ перехода от неопределенности к определенности правовых установлений в правоприменении, включая преодоление состояния "неустойчивой неопределенности" или бифуркации <50> в государственном управлении, всегда должен наполняться содержанием реальных действий и решений, ценностно-правовое "наполнение" которых выражается такими понятиями, как оптимальность, заботливость, лояльность, компромисс, консенсус, сбалансированность интересов <51>.

<49> См.: Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2015. С. 46 - 48.
<50> Бифуркация с точки зрения теории систем и синергетики это критическое состояние системы, при котором она становится неустойчивой и возникает неопределенность: станет ли состояние системы хаотическим или упорядоченным. Подробнее см.: Ельчанинов М.С. Российская трансформация с точки зрения социальной синергетики // Социологические исследования. 2003. N 8. С. 21 - 30.
<51> См.: Аврутин Ю.Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 103; Тонков Е.Е. Государство и гражданское общество в России: конфликт или диффузия? // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия "Философия. Социология. Право". 2014. N 30(193). С. 118 - 124.

В порядке обобщающих выводов отмечу следующее.

Первое. Нетрудно заметить, что все лексические конструкции, характеризующие публичное управление как эффективное, надлежащее, хорошее, разумное, с разной степенью содержательно-смысловой определенности передают различные нюансы, оттенки, аспекты, срезы восприятия идеального управления как средства достижения целей государственного строительства, как инструмента превращения действий и решений публичной администрации в благо для общественного развития.

Каждая из этих конструкций имеет под собой исторически сложившиеся нормативные и социокультурные основания. С юридической точки зрения эти основания придают государственному управлению связанность, с одной стороны, с публичной властью как способом организации человеческой жизнедеятельности и средством осуществления позитивного права, с другой стороны, с конкретным человеком как субъектом социальных притязаний, получившим форму субъективного права и тем самым официальное признание и гарантированную защиту государства. Эта связанность, через юридическую и социальную ответственность власти, позволяет достичь консенсуса в публичном управлении, понимаемого как качественный результат реализации права человека и гражданина на надлежащее публичное управление, отражающее принципиальное признание населением его полезности, разумности, качественности, эффективности.

Второе. Не следует безоговорочно отвергать теоретическую полезность концепций, обосновывающих содержание рассматриваемых понятий. Вычленение в каждом из них рационального, достоверного, аргументированного "зерна" может быть положено в основу институциональных, организационно-правовых, социокультурных инструментальных средств не только оценки текущего состояния публичного управления, но и его проектирования с заданными на перспективу параметрами.

Проектирование, т.е. сознательное и повседневное формирование таких параметров функционирования публичной администрации, которые могли бы оцениваться как эффективные, надлежащие, хорошие, разумные с точки зрения правовых, социальных, экономических, организационных критериев, предполагает наличие ряда условий <52>.

<52> См.: Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования): Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1998.

Во-первых, каждое из этих оценочных понятий остается научной абстракцией и не может выполнять продуктивные с точки зрения потребностей социальной практики функции до тех пор, пока не будет соотнесено с конкретными социальными ценностями, воспроизводство, охрана и защита которых определяют правовые, нравственные, моральные, организационные координаты содержания и осуществления государственного управления.

Во-вторых, проектирование надлежащего управления предполагает его декомпозицию по конкретным сферам, объектам, территориям осуществления публичного администрирования. Это позволяет точно установить:

а) какие конкретно социальные ценности находятся в сфере регулирующих и охранительных воздействий конкретного субъекта публичного администрирования;

б) недостаточность, достаточность или избыточность регулирующих и охранительных средств, предусмотренных полномочиями и компетенцией конкретного субъекта публичного администрирования;

в) направления, формы и методы взаимодействия данного субъекта публичного администрирования с иными субъектами, действующими в этой сфере или на этой территории, в т.ч. с субъектами, представляющими институты гражданского общества.

Третье. В интересах согласованного развития теории государственного управления и административного права целесообразно определиться с научным и инструментальным статусом понятий, характеризующих публичное управление как эффективное, надлежащее, хорошее, разумное. В этой понятийной цепочке я на первое, если можно так сказать - родовое, место поставил бы эффективность как наиболее разработанное и укоренившееся в отечественной государственно-правовой традиции. В моем представлении понятие "эффективность" применительно к публичному управлению охватывает, вбирает в себя такие его качественные характеристики, как надлежащее, хорошее, разумное, придающие эффективности своего рода "человеческое измерение".

Понятия эффективного, хорошего, надлежащего управления носят и будут носить доктринальный политико-правовой и аксиологический характер до тех пор, пока не получат легального закрепления в нормативно-правовых актах <53>. В качестве доктринальных понятий они могут оказать влияние на модернизацию парадигмы административного права как науки, учебной дисциплины и отрасли законодательства.

<53> Примером нормативного закрепления является Хартия Европейского союза об основных правах (принята в г. Ницце 07.12.2000), закрепляющая право членов Союза на хорошее управление и раскрывающее его содержание в четырех небольших параграфах ст. 41.

С точки зрения науки необходимость теоретической разработки этих понятий может существенно обновить предметное поле исследований, предусмотренных научной специальностью 12.00.14 - "административное право; административный процесс", и, следовательно, расширить когнитивные горизонты молодых ученых, привить им вкус к междисциплинарным исследованиям.

С точки зрения учебной дисциплины необходимость усвоения соответствующих знаний о качественных состояниях публичного управления расширит перечень компетенций, предусмотренных образовательными стандартами, и, следовательно, позволит более качественно готовить специалистов для органов государственной власти, сократить в них число должностных лиц "...с девственно чистыми представлениями об управлении" (Г.В. Атаманчук).

С точки зрения административного законодательства использование доктринальных разработок позволит устранить избыточное многообразие в трактовке функций, задач, направлений деятельности, полномочий, имеющее место в значительном числе статутных законов и Положений об органах публичной власти, их структурных и территориальных подразделений.

Использование этих понятий в инструментальных целях способно помочь, в т.ч. и на законодательном уровне, в конкретизации критериев и показателей, используемых при оценке состояния публичного управления, действий и решений органов и должностных лиц публичной администрации, до уровня здравого смысла, отражающего социальное самочувствие граждан на пути преодоления традиционного для России отчуждения власти и населения, негативного восприятия государства российскими гражданами.

И последнее. Рассмотренная в настоящей статье лишь небольшая часть существующих парадоксов в понимании сущности и содержания публичного управления могла бы вселить определенный пессимизм в видении перспектив их преодоления, поскольку многим из них, как и лежащим в их основе парадигмам, насчитывается не один десяток лет. Оптимизм внушают слова лауреата Нобелевской премии Н. Бора: "Как здорово, что мы столкнулись с парадоксом. Теперь появилась надежда на развитие". Вот и я верю в развитие - в согласованное развитие теории государственного управления и административного права.

Литература

  1. Аврутин Ю.Е. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюридическое измерение проблемы // Административное право и процесс. 2014. N 11. С. 9 - 15.
  2. Аврутин Ю.Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал российского права. 2014. N 10.
  3. Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования): Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1998.
  4. Агапов А.Б. Административное право: Учебник. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011.
  5. Административное право Российской Федерации: Учебник для бакалавров / Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров; Под ред. Л.Л. Попова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013.
  6. Алексеев С.Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.
  7. Атаманчук Г.В. Внутренние источники и факторы государственно-управленческих кризисов в России // Право и управление. XXI ВЕК. 2014. N 4(33). С. 31.
  8. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2005.
  9. Барциц И.Н. Государственное управление // Энциклопедия государственного управления в России. В 2 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова. Том I. Отв. ред. И.Н. Барциц. М.: РАГС, 2008.
  10. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005.
  11. Берман Як.Л. Основные вопросы теории пролетарского государства / Як.Л. Берман. М., 1924.
  12. Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: Монография / Н.А. Власенко. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2015.
  13. Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. 2012. N 12. С. 14 - 19.
  14. Гриценко Е.В. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 2.
  15. Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления: Учебник. Новосибирск: Наука, 2006.
  16. Ельчанинов М.С. Российская трансформация с точки зрения социальной синергетики // Социологические исследования. 2003. N 8.
  17. Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. N 11. С. 24.
  18. Кононов П.И. Административное судопроизводство в Российской Федерации: взгляд административного судьи // Административное судопроизводство в Российской Федерации и формирование административно-процессуального законодательства. 2013.
  19. Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. М., 1927.
  20. Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011.
  21. Петров А.Ю. "Право на хорошее управление" (Righttogoodadministration): традиции и современность // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия "Право". 2013. N 3(13).
  22. Понкин И.В. Общая теория публичного управления: Правовые основы, цели, принципы, инструменты, модели и концепты публичного управления: Лекционный курс / ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ. М.: Буки Веди, 2016.
  23. Понкин И.В. Теория девиантологии государственного управления: Неопределенности, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении / ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ; Предисловие д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова. М.: Буки Веди, 2016.
  24. Россинский Б.В. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 5-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015.
  25. Советское административное право. Государственное управление и административное право / Рук. авт. кол. проф. Ю.М. Козлов. М.: Юридическая литература, 1978.
  26. Тавокин Е.П. Госслужащие о культуре как о факторе эффективного управления // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. N 1(125).
  27. Тихомиров Ю.А. Модернизация административного права: от "наказательности" к "регулирующему обеспечению" // Административное право и процесс. 2015. N 4. С. 5 - 11.
  28. Тонков Е.Е. Государство и гражданское общество в России: конфликт или диффузия? // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия "Философия. Социология. Право". 2014. N 30(193).
  29. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература, 1972.
  30. Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
  31. Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 11 - 32.
  32. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2011.
  33. Энциклопедия государственного управления в России. В 2 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова. Том II. Отв. ред. И.Н. Барциц. М.: РАГС, 2008.