Мудрый Юрист

Снижение уровня административной деликтности как приоритет административной политики

Никулин Михаил Иванович, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры Хабаровского филиала Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор.

На основе имеющихся научных точек зрения и личных умозаключений рассматривается сущность административной политики как основного направления государственного механизма противодействия административным правонарушениям.

Ключевые слова: административная политика, административное правонарушение, противодействие правонарушениям.

Decrease of the level of administrative delictness as a priority of administrative policy

M.I. Nikulin

Nikulin Mikhail I., Honored Lawyer of the Russian Federation, Professor of the Department of the Khabarovsk Branch of the Russian State University of Justice, Doctor of Law, Professor.

On the basis of available scientific points of view and personal reasoning considered the essence of administrative policy as the main directions of state mechanism against administrative violations.

Key words: administrative policy, administrative offense, countering offenses.

Демократические преобразования в стране и в правовой сфере одной из первоочередных задач отечественной юридической науки и практики считают создание единой, эффективной общенациональной правовой политики государства, составной частью которой является административная политика. Сегодня можно сказать, что в целом общее представление об основах административной политики государства, благодаря научным трудам профессора, доктора юридических наук, заслуженного деятеля науки Анатолия Павловича Шергина, сложилось. Однако, если проанализировать данный феномен, как утверждает и сам ученый, реальность удручает, и административная политика, являясь составной частью общенациональной правовой политики государства, нуждается в дальнейшем осмыслении и тщательной, детальной разработке <1>. Отмечается отсутствие и четко разработанной концепции административной политики, методов ее реализации, а результаты ее эффективности находятся еще не на должном уровне и требуют безотлагательного вмешательства <2>.

<1> См.: Шергин А.П. Административная политика: проблемы формирования и реализации // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства. М., 2002. С. 90 - 93.
<2> См.: Там же. Общеизвестно, что концепция административной политики как системы взглядов должна отвечать на вопрос, какой следует ей быть, а действительность - какой она является на самом деле, поскольку разрыв между теорией и практикой ее претворения в жизнь должен быть минимальным.

Важнейшее свойство административной политики - ее государственно-волевой характер и властно-императивное содержание. Она является особой формой выражения не только правовой, но и государственной политики, которая, во-первых, основывается на праве и связана с правом; во-вторых, осуществляется правовыми методами. Кроме того, особенность административной политики охватывает правовую сферу деятельности, опирается на применение государственного принуждения, является публичной и, наконец, отличается нормативно-организационными началами.

Задача административной политики - установление стабильного правопорядка в стране, защита прав и свобод личности и, конечно, снижение административной деликтности, с чем трудно не согласиться. Ведь государственная политика в правовой сфере жизни общества - это есть не только правовая политика в целом, но и административная, в частности <3>, которая, являясь одним из самостоятельных феноменов, имеет свои особенности и свое содержание <4>.

<3> Виды (формы проявления) государственной политики, а также сферы ее реализации многообразны, и выделяются, например, экономическая, финансовая, экологическая, правовая (или юридическая), военная, административная политика и др.
<4> Сырых В.М. Правовая политика современного демократического государства // Социология права. М., 2002. С. 128.

Таким образом, речь необходимо вести не о том, существует или не существует административная политика как составная часть правовой, а о том, какой она призвана быть в современных условиях <5>, являясь одним из видов государственной политики.

<5> Синюков В.М. Россия в XXI веке: пути правового развития // Журнал российского права. 2000. N 11. С. 10.

Бесспорно, что сегодня наблюдается устойчивая тенденция усиления роли права и правовой политики, повышается их статус в обществе. Вместе с тем само право во все времена использовалось в качестве важного инструмента, орудия политики, средства властвования, управления.

Заслуживает пристального внимания вопрос об определении основных понятий административной политики. Так, если, с одной стороны, под административной политикой следует понимать совокупность целей, идей, представлений и систему взаимоотношений между субъектами, то, с другой стороны, это деятельность самих субъектов, направленная на решение задач, имеющих концептуальную основу, и учитывая, что деятельность субъектов - это практическая сторона явления и практическая реализация административной политики субъектами, то за рамками определения речь должна идти об административной политике в ее статистическом и динамическом состояниях.

Здесь важно, чтобы определение административной политики не противоречило устоявшимся представлениям о правовой политике, в которой следует выявить ее объективные возможности, ее пределы воздействия, сосредоточивая главное внимание на соблюдении правовой стабильности. Так, по-прежнему российское правосудие продолжает подвергаться постоянно критике, это относится и к прокурорскому надзору, следствию, деятельности полиции и других правоохранительных структур. В обществе продолжает процветать произвол чиновников, коррупция охватила целые отрасли управления, имеет место правовой нигилизм. Целая группа чиновников, губернаторов оказалась замешанной в многомиллионных скандалах.

Опасность в настоящее время представляет и продолжающийся рост региональной административной деликтности, при прогнозировании которой необходимо в первую очередь учитывать особенности регионального уровня. Ведь снижение административной деликтности на уровне региона необходимо рассматривать как объективно обусловленную деликтологическую проблему той или иной территориальности. Деликтологический анализ распространенности тех или иных административных деликтов в регионе должен учитывать не только совершенное их количество, но и соотношение к численности населения, географию распространения, что имеет значение для нормативного регулирования административной деликтности на уровне субъекта Российской Федерации <6>.

<6> См.: Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях: принят 26 мая 2004 г.

При использовании регионального подхода в административно-деликтологическом исследовании и прогнозировании административной деликтности четко просматривается устойчивость территориальных различий административной деликтности, которая определяется не только социально-демографическими характеристиками населения, культурно-историческим различием, но и психическими особенностями жителей различных регионов. Учет влияния территориальных факторов того или иного региона дает возможность определить состояние, структуру, динамику и особенности административной деликтности в регионе.

На низком уровне находится правосознание и правовая культура граждан и должностных лиц, что требует срочного повышения их административно-деликтной чувствительности как особого средства предупреждения административных деликтов и снижения административной деликтности.

В последние годы немало сделано для укрепления законности и экономических основ государства. Вопросы обеспечения конституционной законности, безопасности общества и его граждан от противоправных посягательств выдвигают на передний план административной науки разработку правовых, управленческих и организационных мер воздействия на растущее количество совершаемых административных деликтов и увеличивающуюся административную деликтность. В основном устранены причины и условия, способствующие совершению административных деликтов, повышается роль органов исполнительной власти, деятельность которых должна быть направлена на более эффективное сдерживание роста административной деликтности.

Рост административной деликтности является наиболее зримой формой проявления нежелательных процессов в обществе. В условиях высокого уровня инфляции, результатом которой являются повышение цен на продукты питания и предоставляемые различные услуги населению, задержки с выплатой и снижение реального уровня заработной платы, пенсий и различных пособий, граждан не меньше волнует постоянный рост числа совершаемых в обществе административных деликтов. Реальный же уровень числа совершаемых в обществе административных деликтов значительно выше, если учитывать и выросшие масштабы латентной их части <7>, которая выражается, как правило, в сокрытии от регистрации и учета совершаемых административных деликтов, неспособности власти своевременно изобличить виновных и возмещать причиненный вред, рост "профессионального мастерства" правонарушителей и др. <8>.

<7> См.: Поспелова Л.И. Предпосылки второй кодификации административно-деликтного законодательства и их реализация // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства. М., 2002. С. 107.
<8> См.: Босхолов С.С. Латентные преступления против личности: общая характеристика и методы выявлений. Минск, 1984. С. 20 - 24.

В настоящее время в ряд первоочередных задач государства выдвинулась задача по предупреждению совершения административных деликтов и снижению административной деликтности. В связи с этим необходимы целевые государственные программы реформирования, созданные на основе целостной концепции административной политики предупреждения административных деликтов и снижения административной деликтности. В ней должны быть выделены вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений функционирования российской государственности, в том числе:

В этих условиях на первый план выдвигаются проблемы соотношения политики и права, которые и раньше привлекали внимание ученых <9>, и этот интерес обусловлен прежде всего общностью политики и права <10>. Исследование проблем политики, в т.ч. административной политики, должно быть направлено на использование эффективных административно-правовых средств предупреждения и борьбы с совершаемыми административными деликтами.

<9> См.: Шергин А.П. Указ. соч.; Козлихин И.Ю. Право и политика. СПб., 1996.
<10> См.: Матузов Н.И. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 1. С. 7 - 8.

Анализ теоретических разработок проблем государственной политики в области противодействия совершаемым правонарушениям позволил ученым выявить явную гипертрофию уголовной политики <11>, определяющей отношение государства лишь к одному виду правонарушений - преступлениям <12>. В то же время все еще недостаточно внимания уделяется вопросам противодействия совершаемым административным деликтам. Отсутствие единой четко разработанной концепции государственной политики по противодействию административно наказуемым деяниям требует необходимости разработки таковой <13>, хотя и преступления, и административно наказуемые деяния нередко имеют одни и те же причины, а механизм совершения многих из них однотипен <14>. Она могла бы составить методологическую основу правовой политики не только предупреждения административно наказуемых, но и предупреждения совершения уголовно наказуемых деяний <15>, стабилизируя общественные отношения закреплением их в нормах права и создавая благоприятный административно-правовой режим <16>. Субъекты же административно-правовых отношений не всегда следуют и руководствуются требованиями правовых норм, нарушают установленные запреты, допускают неправомерное поведение, совершая административные деликты.

<11> См.: Шергин А.П. Указ. соч.; Босхолов С.С. Основы уголовной политики: конституционный, криминологический, уголовно-правовой и информационный аспекты. М., 1999; Мышляев Н.П. Административная деликтология: вопросы теории и практики. М., 2002. С. 106.
<12> Гаухман Л.Д., Ляпунов Ю.И. Понятие советской уголовной политики и ее основные направления. М., 1980. С. 4 - 10.
<13> Шергин А.П. Указ. соч. С. 90 - 93.
<14> См. подробнее: Кудрявцев В.И. Причины правонарушений. М., 1976. С. 69 - 74.
<15> Политика всегда предметна, она связана с определенной значимой деятельностью государства. Именно по предмету различаются экономическая, военная, экологическая, молодежная и другие виды политики.
<16> Административно-правовой режим, по мнению Д.Н. Бахраха, это сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредствованное централизованным порядком, императивным порядком юридического воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции. См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 280 - 282.

В данной ситуации необходимо обратить внимание на отдельные особенности характеристики совершаемых административных деликтов, которые обусловливают необходимость выработки и реализации административной политики.

Во-первых, как отмечает профессор А.П. Шергин, административные деликты всегда были и остаются наиболее массовыми видами правонарушений, имеющими тенденцию к росту, а административная политика должна быть ориентирована не только на предупреждение их совершения, но и на удержание их на социально приемлемом уровне.

Во-вторых, административные деликты совершаются в различных сферах (права граждан, здоровье населения, экономика, транспорт, общественный порядок, общественная безопасность и др.) и затрагивают интересы миллионов россиян.

В-третьих, административные деликты тесно связаны с соответствующими преступлениями, и ныне действующие КоАП РФ и УК РФ предусматривают ответственность более чем за 90 смежных составов <17>, что предполагает применение согласованных мер противодействия преступности и административной деликтности <18> с максимальным использованием потенциала административной юрисдикции в предупреждении преступлений <19>.

<17> "...И для лиц, совершивших преступление, и для тех, кто систематически совершает административные проступки, характерны крайние формы пренебрежения нравственными оценками общественного мнения..." См.: Лозбяков В.И., Овчинский С.С. Административно-правовые меры предупреждения преступности. М., 1978. С. 30 - 32.
<18> См.: Лозбяков В.И. Указ. соч. С. 37 - 38.
<19> См.: Основные институты административно-деликтного права / Под ред. А.П. Шергина. М., 1999. С. 82 - 94; Лозбяков В.И. Криминология и административная юрисдикция милиции. М., 1996. С. 14 - 30.

В рамках административной политики формируются исходные требования предупреждения и борьбы с административными деликтами посредством применения широкого круга методов государственного управления. В первую очередь это применение многочисленных административно-предупредительных мер, а также применение широкого круга допустимых мер государственного принуждения <20>.

<20> Шергин А.П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы Международной научно-практической конференции. М., 2003. С. 26 - 27.

Таким образом, в содержании административной политики предупреждения административных деликтов, во-первых, просматривается государственная политика, стратегия и тактика борьбы с административными деликтами, во-вторых, в основу борьбы с административными деликтами поставлено право и политика правового государства, в-третьих, в характере политики отражены ее законодательный и правоприменительный уровни.

Рассмотрев отличительные особенности административной политики от уголовной, можно выделить и сравнить ее с составляющими государственной политики, которые выражаются: в соответствующих директивных актах (законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ); в синтезе соответствующих политических, социологических и правовых знаний; в особом виде социальной деятельности государства, направленной на активное противодействие совершаемым административным деликтам и росту административной деликтности. В административной политике находят отражение основные черты государственной политики, и, следовательно, она является составной частью общей политики Российской Федерации.

Выделенные особенности административной политики дают возможность определить предмет административной политики, который ряд ученых-административистов предлагает рассматривать в широком понимании, связывая его с определением основных направлений деятельности органов исполнительной власти, и в узком смысле - как основные направления деятельности государства по противодействию конкретным административным деликтам <21>. Как считает А.П. Шергин, главный акцент в широкой трактовке должен делаться на концептуальных проблемах административной политики, ее целях, задачах, функциях и формах реализации, что позволяет, по нашему мнению, более полно осмыслить представление об административной политике и административной реформе в Российской Федерации, где определяющим любого вида политики, в т.ч. и административной, является ее предмет. В данном случае это относится к административным деликтам, совокупность которых образует систему административной деликтности, а когда речь идет о властном отношении к этой деструктивной системе - об управляющем противодействии совершаемым административным деликтам <22>. Так, в ст. 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях четко определен перечень объектов административно-юрисдикционной защиты. Это и личность, права и свободы человека и гражданина, здоровье граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, общественная нравственность и ряд других.

<21> По мнению А.П. Шергина, здесь речь идет об узком понимании административной политики как основных направлениях деятельности государства по противодействию административным деликтам. Широкое понимание данного феномена связывается с определением новых направлений осуществления исполнительной власти, с судьбами административной реформы в России. См.: Шергин А.П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. С. 25.
<22> Так, Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики. Применительно к рассматриваемому виду политики можно говорить об определении стратегии противодействия государства административной деликтности.

Следующий признак особенностей административной политики связан с определением административно-правовых средств ее реализации <23>, влияющих на административную деликтность, обусловленную множественностью факторов, совокупность которых (экономические, организационные, правовые, социальные меры, пропаганда и т.д.) составляет содержание общей профилактики и предупреждения конкретного вида совершаемых административных деликтов.

<23> Никулин М.И. Административно-правовые средства борьбы с лицами, ведущими антиобщественный паразитический образ жизни и их применение органами внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 1988. С. 67 - 87.

В сфере противодействия административной деликтности административная политика реализуется специальными мерами, применяемыми уполномоченными на то должностными лицами органов государственного управления, применение которых прямо обусловлено конституционными требованиями соблюдения прав человека и гражданина и основано на нормах административно-деликтного законодательства. Именно нормы административно-деликтного права, закрепленные в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, определяют основания и меры административной ответственности, виды административно наказуемых деяний, компетенцию субъектов административной юрисдикции и административно-юрисдикционный процесс.

Административная политика, определяя стратегию и тактику противодействия совершаемым административным деликтам, отождествляется с правовой (юридической) политикой государства, охватывая весь комплекс деликтологической проблематики, являясь, в свою очередь, частью социальной политики государства и общества в целом <24>.

<24> См.: Миндагулов А.Х. Управление, политика, право: соотношение и взаимозависимость. М., 1999. С. 15, 26.

К сожалению, как нами уже отмечалось, основной акцент в правовой политике делается на противодействие преступности, что в условиях активно проводимой декриминализации уголовного законодательства автоматически ведет к росту показателей административной деликтности. В этой связи рост административной деликтности, призывы к усилению "борьбы", отраженные в ведомственных директивных документах и определяющие основные направления противодействия административной деликтности, держат субъектов правоприменения заложниками административной статистики. В связи с этим все еще продолжает иметь место сокрытие совершаемых административных деликтов от регистрации и учета, манипулирование данными административной статистики.

Кроме того, причины роста административной деликтности связаны с негативными социальными явлениями и процессами, характерными для общества на данном этапе его развития, и в значительной степени являются зеркальным отражением многих их негативных сторон, а данные о росте административной деликтности со всей очевидностью свидетельствуют, что административная политика в новых условиях требует предложения новой стратегической концепции деятельности правоохранительных органов и новых подходов в нормативном, информационном, ресурсном, организационном обеспечении, новые концептуальные политические, правовые, методологические, организационные основы предупреждения роста и борьбы с административной деликтностью.

Административная политика призвана создать условия для четкой целевой ориентации деятельности многочисленных органов административной юрисдикции, обеспечивающих и ведущих работу по снижению административной деликтности. Она должна охватывать политико-директивный, законодательный и правоприменительный уровни административной политики как предметной деятельности <25>. Для административной политики, равно как и для всей государственной политики, характерно управленческое воздействие на общественные отношения, и необходимо иметь в виду, что ее формирование - прерогатива субъектов государственной власти (президента, правительства, парламента), а в современных условиях общество нуждается как в усилении ее организующих начал, так и в более четких ориентирах ее развития.

<25> Дерюга А.Н., Никулин М.И. Административно-деликтные отношения и административная деликтология. Хабаровск, 2002. С. 107 - 132; Никулин М.И. Административная политика предупреждения деликтов: проблемы, перспективы // Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод мигрантов и коренных малочисленных народностей. Хабаровск, 2004. С. 9 - 17.

Есть и другие подходы к пониманию административной политики в сфере противодействия административным деликтам - как совокупности теоретических идей, мнений о путях сдерживания, нейтрализации административной деликтности. Научная теория административной политики делает уверенные шаги, и, как утверждает профессор А.П. Шергин, она должна стать неотъемлемой частью научного обеспечения деятельности государства в рассматриваемой сфере, наряду с наукой административно-деликтного права <26> и административной деликтологией <27>. По существу, разработка этой теории ориентирована на создание научных основ административной политики, на выбор наиболее оптимальных путей противодействия совершаемым административным деликтам и снижение административной деликтности. Но субъекты административной политики могут оценить лишь приблизительные масштабы административной деликтности, состояние и динамику отдельных групп совершаемых административных деликтов в налоговой, таможенной сферах, в сферах торговли, дорожного движения и др. <28>.

<26> См.: Мышляев Н.П. Указ. соч. С. 117.
<27> См.: Дерюга А.Н., Никулин М.И. Указ. соч. С. 162 - 164.
<28> Мышляев Н.П. Указ. соч. С. 28.

Поэтому, во-первых, при определении административной политики снижения административной деликтности необходимо:

И, наконец, являясь одним из самостоятельных видов государственной политики, административная политика вызвана к жизни потребностью предупреждения совершения административных деликтов по сдерживанию и нейтрализации их опасных проявлений, поэтому важно выявить место рассматриваемого феномена в общей структуре политики Российской Федерации, его взаимосвязи с другими блоками государственной политики.

Таким образом, под административной политикой следует понимать в первую очередь государственно-властную организацию противодействия проявлениям совершения административных деликтов на основе российского административно-деликтного законодательства <29>.

<29> См.: Мышляев Н.П. Указ. соч. С. 26, 70.

В основу административной политики, на наш взгляд, должны быть положены научно обоснованные правовые решения, прогнозирующие правовые последствия и комплексно воздействующие со стороны государства на административную деликтность. Ее необходимо рассматривать как часть общей программы социальных преобразований не только в стране, но и в отдельном регионе, поскольку предупреждение и снижение административной деликтности неотделимы от общей программы социально-экономического развития страны и, конечно, территориальной общности.

Разработка комплексных программ предупреждения и снижения административной деликтности в первую очередь должна учитывать результаты не только развития, но и прогнозирования экономических, социально-политических, административно-правовых, культурных и иных явлений и процессов, обусловливающих отдельные виды административных деликтов и саму административную деликтность.

Литература

  1. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 280 - 282.
  2. Босхолов С.С. Латентные преступления против личности: общая характеристика и методы выявлений. Минск, 1984. С. 20 - 24.
  3. Босхолов С.С. Основы уголовной политики: конституционный, криминологический, уголовно-правовой и информационный аспекты. М., 1999.
  4. Гаухман Л.Д. Понятие советской уголовной политики и ее основные направления / Л.Д. Гаухман, Ю.И. Ляпунов. М., 1980. С. 4 - 10.
  5. Дерюга А.Н. Административно-деликтные отношения и административная деликтология / А.Н. Дерюга, М.И. Никулин. Хабаровск, 2002. С. 162 - 164.
  6. Кудрявцев В.И. Причины правонарушений. М., 1976. С. 69 - 74.
  7. Лозбяков В.И. Административно-правовые меры предупреждения преступности / В.И. Лозбяков, С.С. Овчинский. М., 1978. С. 30 - 32.
  8. Лозбяков В.И. Криминология и административная юрисдикция милиции. М., 1996. С. 14 - 30.
  9. Матузов Н.И. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 1. С. 7 - 8.
  10. Минькоевский Г.М. Правовая политика в сфере борьбы с преступностью и проблемы законодательного регулирования этой борьбы // Проблемы формирования уголовной политики Российской Федерации и ее реализации органами внутренних дел. М., 1995. С. 32.
  11. Миндагулов А.Х. Управление, политика, право: соотношение и взаимозависимость. М., 1999. С. 15, 26.
  12. Мышляев Н.П. Административная деликтология: вопросы теории и практики. М., 2002. С. 26, 70, 106.
  13. Никулин М.И. Административно-правовые средства борьбы с лицами, ведущими антиобщественный паразитический образ жизни, и их применение органами внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 1988. С. 67 - 87.
  14. Никулин М.И. Административная политика предупреждения деликтов: проблемы, перспективы // Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод мигрантов и коренных малочисленных народностей. Хабаровск, 2004. С. 9 - 17.
  15. Поспелова Л.И. Предпосылки второй кодификации административно-деликтного законодательства и их реализация // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства. М., 2002. С. 107.
  16. Синюков В.М. Россия в XXI веке: пути правового развития // Журнал российского права. 2000. N 11. С. 10.
  17. Сухарев А.Я. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель / А.Я. Сухарев, А.И. Алексеев, М.Л. Журавлев. М., 1997. С. 24.
  18. Сырых В.М. Правовая политика современного демократического государства // Социология права. М., 2002. С. 128.
  19. Шергин А.П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции. М., 2003. С. 26 - 27.
  20. Шергин А.П. Административная политика: проблемы формирования и реализации // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства. М., 2002. С. 90 - 93.