Мудрый Юрист

Организационно-правовые основы государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности

Астахова Марина Анатольевна, заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Московского института государственного управления и права (филиал в Тюменской области), кандидат юридических наук, доцент.

В статье освещаются особенности правовой регламентации современных процессов государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью в России, анализируются перспективы ее развития.

Ключевые слова: государственный контроль (надзор), предпринимательская деятельность, нормативный акт, законодательство, проверки, регулирование.

Organizational legal bases of state control (supervision) in the sphere of entrepreneurial activity

M.A. Astakhova

Astakhova Marina A., Head of the Department of Civil Legal Disciplines of the Moscow Institute of Public Administration and Law (Branch in Tyumen Region), Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article highlights the features of the legal regulation of the modern processes of state control (supervision) of the business in Russia, analyzes the prospects of its development.

Key words: state control (supervision), entrepreneurial activity, legal act, legislation, inspection, regulation.

В социальном ракурсе предпринимательство, как один из видов человеческой деятельности, можно позиционировать как разновидность общественных отношений, подпадающих под регулирующее воздействие государства.

С точки зрения законодателя, предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ).

Из нормативного определения следует, что по своему характеру предпринимательская деятельность является свободной, так как основана на собственном интересе лица, свободе его воли, возможности выбора цели, средств ее достижения, результата деятельности и процесса ее осуществления. В то же время, поскольку предпринимательская деятельность протекает в общественной форме, она нуждается в контроле и надзоре со стороны общества в лице государства, в целях недопущения ущерба интересам отдельных лиц и общества в целом. Как справедливо отметил А.А. Савостин, предпринимательство представляет собой одну из хозяйственных форм экономического потенциала государства, которая гармонично с позиции права упорядочена и систематизирована, обусловлена рыночными отношениями <1>.

<1> См.: Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в РФ. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 8.

Установление специфики организационно-правовых основ государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности логически выдвигает на передний план уяснение сущности категорий "государственный контроль" и "государственный надзор", определение их сходства и различий.

Комплексный анализ законодательных и доктринальных положений <2> позволяет обобщенно определить обозначенные категории в качестве самостоятельных форм легитимного государственного вмешательства в экономику. В качестве критериев дифференциации этих форм можно отметить: характер взаимосвязи с проверяемыми объектами (организационная подчиненность (контроль) или неподчиненность (надзор)); природа мер воздействия, применяемых в отношении виновных лиц (дисциплинарная (контроль) или административная (надзор)); объект проверки (стороны деятельности подконтрольных объектов (контроль) или соблюдение специальных правил (надзор)).

<2> См., напр.: Скворцова Т.А., Смоленский М.Б. Предпринимательское право: Учеб. пособие / Под ред. Т.А. Скворцовой. М.: Юстицинформ, 2014. С. 60; Кабанова И.Е. Государственное регулирование и координация экономической деятельности // Юрист. 2015. N 4. С. 42; Терентьев И.А. Общая характеристика контроля и надзора, осуществляемого органами государственной власти // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 10 - 14 и др.

Практически в любом современном цивилизованном государстве существует система государственного контроля и надзора за предпринимательской деятельностью, и Российская Федерация в этом смысле не является исключением. Правовые основы такой системы были заложены еще в 2001 г. в связи с принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <3>, утратившего силу 1 мая 2009 г. Данным Законом определялись общие положения относительно государственного контроля (надзора), совокупность требований к организации и проведению мероприятий по контролю, устанавливались совокупность прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и порядок их защиты.

<3> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436.

Правопреемником вышеуказанного нормативного акта стал Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) <4>. Принятие основополагающего акта в сфере государственного контроля (надзора) послужило предпосылкой для дальнейшего совершенствования правовых источников различной иерархической принадлежности.

<4> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Так, в 2011 г. в определенной мере была завершена работа по приведению отраслевых законов в соответствие с требованиями Закона N 294-ФЗ. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <5> были внесены изменения более чем в 60 федеральных законов, регулирующих порядок осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отдельных сферах общественной жизни: транспорта, связи, строительства, энергетики, сельского хозяйства, естественных монополий, охраны окружающей среды, оборота определенных видов продукции и т.д.

<5> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590.

Вслед за законодательными актами началось совершенствование подзаконной основы государственного контроля (надзора). Например, распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р <6> были утверждены Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг. (далее - Концепция 2011 - 2013 гг.), а также План мероприятий по реализации указанной Концепции, предусматривающие дальнейшую оптимизацию государственных функций контроля и надзора, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, отраслевых мер совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности, детализацию законодательства.

<6> СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.

В 2012 г. и последующие годы работа по совершенствованию системы государственного (муниципального) контроля и надзора продолжилась. Особенно это коснулось вопросов оптимизации контрольно-надзорных функций и процедур проведения мероприятий по контролю.

Так, Федеральным законом от 29 июня 2015 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <7> введена глава 5.1 "Государственный контроль (надзор) в сфере государственного оборонного заказа". Постоянно совершенствуется Закон N 294-ФЗ, последние изменения в который были внесены в мае 2016 г. <8>.

<7> СЗ РФ. 2015. N 27. Ст. 3950.
<8> Федеральный закон от 1 мая 2016 г. N 127-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2016. N 18. Ст. 2503.

26 ноября 2015 г. принято Постановление Правительства РФ N 1268 "Об утверждении Правил подачи и рассмотрения заявления об исключении проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя из ежегодного плана проведения плановых проверок и о внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 489" <9>.

<9> СЗ РФ. 2015. N 49. Ст. 6964.

В целях повышения результативности и эффективности осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций Минэкономразвития РФ был подготовлен проект Федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации" (планируется к введению в действие с 1 января 2017 г.).

В рамках указанного законопроекта концептуально новое освещение получили такие значимые аспекты государственной контрольно-надзорной деятельности, как: принципы осуществления государственного и муниципального контроля (надзора); полномочия органов различных уровней власти при проведении государственного (муниципального) контроля (надзора); система управления рисками при осуществлении государственного (муниципального) контроля (надзора); порядок организации и проведения проверок; гарантии обеспечения прав граждан при осуществлении государственного (муниципального) контроля (надзора), в том числе порядок обжалования действий (бездействия) органов и должностных лиц при проведении проверок.

Обширность нормативно-правовой основы государственного контроля и надзора в РФ порождает вопрос о ее внутренней специфике, проявляющейся на различных иерархических уровнях. Исследование данного вопроса через призму положений действующих правовых актов демонстрирует следующие закономерности.

Комплексный анализ совокупности норм, содержащихся в основополагающем нормативном источнике системы государственного контроля (надзора) - Законе N 294-ФЗ и иных правовых актах, приводит к выводу о необходимости избрания законодателем при их формировании приема юридической техники "от общего к частному". Например, в рамках Закона N 294-ФЗ определяются общие параметры государственного контроля и надзора, а именно: понятие государственного контроля и надзора и его разновидностей (федерального государственного контроля (надзора) и регионального государственного контроля (надзора)); объем полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор); формы и порядок организации и проведения государственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), порядок обеспечения их соблюдения и защиты.

Нормы специальных законов отражают объективно необходимые специфические аспекты государственного контроля (надзора) в тех или иных сферах хозяйственной деятельности. В частности, в ст. 6.1 "Особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора" Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" <10> регламентируются особый предмет проверки, дополнительные требования к ежегодному плану проведения плановых проверок, специальные основания для проведения плановых и внеплановых проверок. В ст. 23.1 "Государственный надзор за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и спиртосодержащей продукции" Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" <11> содержится понятие государственного надзора за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и спиртосодержащей продукции, определяются органы проведения проверок, предмет проверок.

<10> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.
<11> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4553.

Помимо законодательного, в системе нормативно-правового регулирования государственного контроля (надзора) широко представлен и подзаконный уровень. Современная нормативно-правовая реальность демонстрирует присутствие в рамках данного уровня значительного количества источников различного происхождения, дифференцируемых как по юридической силе, так и кругу разрешаемых вопросов.

Наиболее стратегически важные моменты государственного контроля (надзора) освещаются на уровне указов Президента РФ. Так, в целях совершенствования государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти был принят Указ Президента РФ от 2 февраля 2016 г. N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере" <12>.

<12> СЗ РФ. 2016. N 6. Ст. 831.

Значимую роль в системе подзаконного регулирования играют правовые акты Правительства РФ, детализирующие процедуру государственного контроля (надзора) в отдельных сферах.

Например, Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" <13> утверждаются правила о федеральном государственном надзоре в области: связи; охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; пожарном надзоре в лесах; санитарно-эпидемиологическом надзоре и государственном надзоре в области: охраны атмосферного воздуха; использования и охраны водных объектов; ветеринарии. Постановлением Правительства РФ от 25 июля 2013 г. N 627 <14> утверждаются требования к осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну.

<13> СЗ РФ. 2013. N 24. Ст. 2999.
<14> СЗ РФ. 2013. N 31. Ст. 4223.

Необходимость учета предметной специфики деятельности подконтрольных субъектов в целях обеспечения соблюдения их прав и законных интересов предопределила существование ведомственных правовых актов. Так, Приказом Минфина РФ от 17 октября 2011 г. N 132н утверждается Административный регламент исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядка и условий ее регистрации и применения <15>. Приказом Росстата от 21 декабря 2011 г. N 503 утверждается статистический инструментарий для организации Минэкономразвития России федерального статистического наблюдения за осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и т.п.

<15> Российская газета. 2012. 25 января.

Определенный вклад в формирование нормативного базиса государственного контроля (надзора) вносят органы прокуратуры. Так, 31 марта 2008 г. был принят Приказ Генпрокуратуры РФ N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" <16>, отчасти касающийся вопросов защиты прав при осуществлении государственного контроля (надзора).

<16> СПС "КонсультантПлюс".

27 марта 2009 г. Генпрокуратура РФ приняла Приказ N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <17>. 20 июля 2012 г. направлено письмо Генпрокуратуры России от 20 июля 2012 г. N 76/2-146-2012 "Об упорядочении направления поручений о проведении проверок в федеральные контролирующие органы" <18>.

<17> Там же.
<18> Там же.

Кроме того, следует заметить, что наряду с нормативно-правовыми в современной практике регулирования контрольно-надзорной деятельности применяются также акты рекомендательного характера. Так, Приказом Роспотребнадзора от 24 марта 2010 г. N 103 утверждены Методические рекомендации по применению норм Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ <19>, Приказом Роструда от 24 января 2011 г. N 14 Методические рекомендации по применению должностными лицами Роструда и его территориальных органов положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при осуществлении надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права <20>.

<19> Там же.
<20> Там же.

Таким образом, все вышесказанное позволяет констатировать факт построения нормативно-правовых основ государственного контроля (надзора) в РФ, отвечающих требованиям современных правовых реалий и обеспечивающих интересы всех участников контрольно-надзорного процесса.

Литература

  1. Кабанова И.Е. Государственное регулирование и координация экономической деятельности // Юрист. 2015. N 4. С. 42 - 46.
  2. Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в РФ. М.: ВНИИ МВД России, 2003. 403 с.
  3. Скворцова Т.А., Смоленский М.Б. Предпринимательское право: Учеб. пособие / Под ред. Т.А. Скворцовой. М.: Юстицинформ, 2014. 756 с.
  4. Терентьев И.А. Общая характеристика контроля и надзора, осуществляемого органами государственной власти // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 10 - 14.