Мудрый Юрист

Правовое регулирование применения временного запрета деятельности органами государственного пожарного надзора: основные тенденции развития

Ивашкина Анна Викторовна, аспирант кафедры "Конституционное, административное право и правовое обеспечение государственной службы" ФГБОУ ВО "Вятский государственный университет", секретарь судебного заседания Арбитражного суда Кировской области, Киров.

Автор статьи отмечает, что за десятилетнюю историю существования временного запрета деятельности практика его применения по-прежнему выявляет немало проблем. Одна из причин существующего положения дел видится в отсутствии общефедеральных правовых основ административно-принудительной деятельности. Данную проблему предлагается устранить путем принятия отдельного федерального закона об административном принуждении. В рамках ведомственного законодательства предлагается позволить применение временного приостановления деятельности по отношению к объектам, нарушение требований пожарной безопасности на которых может привести к возгоранию с невосполнимыми потерями, причинением крупного материального ущерба, массовой гибелью скота; определить четкие критерии для разграничения величин мнимой и реальной угроз, удобные для применения инспекторами органов пожарного надзора; обозначить порядок применения административного приостановления деятельности по отношению к опасному объекту, принадлежащему на праве общей собственности.

Ключевые слова: временный запрет деятельности, государственный пожарный надзор, опротестование мер обеспечения, необратимые последствия, мнимая и реальная угрозы, величина допустимого индивидуального риска, право общей собственности, нормативное закрепление.

Legal Regulation of Temporary Prohibition of Activities Imposition by Fire Inspection Authorities: Main Trends of Development

A.V. Ivashkina

Ivashkina Anna V., postgraduate student, the Department of Constitutional and Administrative Law and Legal Provision of Public Service, Vyatka State University; clerk of court at the Arbitration Court of Kirov region, Kirov.

The author notes that over a ten-year history of the temporary ban on the activities application the practice of its application still determines many problems. One cause of the current situation lies in the absence of general federal legal framework of administrative and coercive activities. This problem can be eliminated by the adoption of proposed special federal law on administrative coercion. As part of the special legislation it is proposed to allow the usage of a temporary suspension of activities in relation to the objects, a violation of fire safety regulations on which may lead to fire with irreparable losses, causing serious material damage and massive loss of livestock; to establish clear criteria for distinguishing between the putative and real threats, which would be convenient for use by inspectors of Fire Department; to designate the sequence of application of the administrative suspension of activities in relation to dangerous objects belonging on the right of common ownership.

Key words: temporary prohibition of the activity, State fire supervision, protest measures of security, irreversible consequences, the imaginary and the real threat, the permissible individual risk, the right of common ownership, standard fastening.

Как известно, эффективность - один из ключевых показателей деятельности любой организации, в том числе органов с контрольно-надзорными функциями. Для улучшения данного показателя посредством правового инструментария в Российской Федерации были введены наказание в виде административного приостановления деятельности и связанная с ним мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - временный запрет деятельности. Прошло уже десять лет, но практика их применения по-прежнему выявляет немало проблем в правовом регулировании содержания и порядка применения. Особенно остро это наблюдается по отношению к временному запрету деятельности. Коснемся данного вопроса с позиции деятельности органов государственного пожарного надзора.

Под временным запретом деятельности принято понимать меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, которая заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом или должностными лицами прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Органы государственного пожарного надзора вправе принимать меры в виде применения временного запрета деятельности для предотвращения административных правонарушений, связанных с нарушением требований пожарной безопасности, предусмотренных ч. ч. 5 и 6.1 ст. 20.4 КоАП РФ. Применяется он до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. На практике нередко возникают ситуации, когда судья до рассмотрения дела по существу усматривает в материалах произвольность в применении должностными лицами госпожнадзора временного запрета деятельности. В целях снижения произвольности усмотрения должностных лиц в данной ситуации представляется целесообразным предоставить суду возможность до рассмотрения дела по существу отменять данную меру обеспечения в случае, если очевидна необоснованность ее применения. Материалы судебной практики [1; 2] свидетельствуют о том, что такая возможность существует, к примеру, когда из материалов дела усматривается отсутствие признаков повторности привлечения лица к административной ответственности. Также представляется возможным введение нормы о прекращении действия временного запрета деятельности судом по ходатайству лица, подвергнутого данному наказанию, в случае, когда обстоятельства, послужившие основанием для его применения, устранены. В действительности, когда выявленные нарушения устранены, продолжение действия временного запрета деятельности противоречит цели его применения. Это позволит устранить проблему отсутствия возможности опротестования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, неоднократно поднимаемую в юридических кругах [3. С. 12; 4. С. 9]. В действительности это бы мотивировало хозяйствующих субъектов на устранение недостатков в максимально короткие сроки и позволило бы, не дожидаясь окончания рассмотрения дела, возобновить хозяйственный процесс. К тому же анализ правоприменительной практики [5; 6] показывает, что при устранении выявленных нарушений административное наказание в виде административного приостановления деятельности не применяется.

Общеизвестно, что временное приостановление применяется по отношению к деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществлению отдельных видов деятельности (работ), оказанию услуг. При этом в юридической науке поднимается вопрос: можно ли применять временное приостановление деятельности к объектам хранения и переработки нефтепродуктов, складским зданиям и сооружениям, автотранспортным и сельскохозяйственным объектам (зернохранилищам, элеваторам, сооружениям для хранения зерна, размещения птицы и скота) и другим? [7]. И действительно, на этих объектах нет массового пребывания людей, но при нарушении требований пожарной безопасности возможно возгорание с невосполнимыми потерями, причинением крупного материального ущерба, массовой гибелью скота. На наш взгляд, указанные объекты не подпадают под норму временного запрета деятельности. Представляется, что данный вопрос возможно урегулировать на законодательном уровне. Помимо этого, в настоящее время административное законодательство не содержит прямого запрета на применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения при осуществлении временного запрета деятельности. Нами предлагается устранить этот пробел путем дополнения части 6 статьи 27.16 КоАП РФ.

Если мы обратимся к Положению о федеральном государственном пожарном надзоре, то обнаружим, что целью применения временного запрета деятельности является предотвращение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в случае возникновения пожара. В то же время согласно Административному регламенту Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности такой целью выступает предотвращение непосредственной угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан или прекращение его причинения. Метод сравнительного правоведения позволяет установить различия в определении цели применения временного запрета деятельности. Административным регламентом принято расширенное толкование термина, в связи с чем под целью подразумевается не только предотвращение угрозы причинения вреда, но и прекращение причинения вреда; цель по Положению также сужена за счет введения ограничения "в случае возникновения пожара". Следует обратить внимание на то, что согласно Положению рассматривается угроза причинения вреда жизни и здоровью людей, а не только граждан, как в Административном регламенте. В данном случае следует применять нормы Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, полностью совпадающие по своему смыслу с нормами КоАП. Во избежание разночтений п. 60 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375, следует привести в соответствие с нормами Положения о федеральном государственном пожарном надзоре и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Доказывание наличия на объекте реальной угрозы для людей, в соответствии с требованиями КоАП, лежит на органах государственного пожарного надзора. Само по себе перечисление в административном протоколе допущенных противопожарных нарушений не является доказательством наличия реальной угрозы жизни и здоровью. Величиной, отделяющей мнимую угрозу от реальной, является величина допустимого индивидуального риска, равного "одной миллионной в год при размещении отдельного человека в наиболее удаленной от выхода из здания и сооружения точке" [8]. На наш взгляд, установление величины пожарного риска органами государственного пожарного надзора без проведения пожарно-технической экспертизы не представляется возможным. Анализ правоприменительной практики [9; 10; 11] показал, что достаточно часто как основания для запрещения эксплуатации объекта указываются отсутствие стационарных средств пожаротушения (автоматических установок), массовое нахождение людей на объекте. Однако, согласно ч. 1 ст. 89 Федерального закона N 123-ФЗ - Технического регламента, расчет эвакуационных путей и выходов производится без учета применяемых в них средств пожаротушения. Соответственно, отсутствие на объекте автоматической системы пожаротушения не влияет на безопасность людей в случае пожара и не может являться законным основанием для приостановления деятельности предприятия. В связи с этим основания для приостановления деятельности предприятия являются оспоримыми, что создает дополнительный барьер в применении данной меры надзорными органами.

Оформление временного запрета деятельности производится в виде протокола. Протокол о временном запрете деятельности подписывается составившим его должностным лицом, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законным представителем юридического лица. В случае если кем-либо из указанных лиц протокол не подписан, должностное лицо делает в нем об этом соответствующую запись. Копия протокола о временном запрете деятельности вручается под расписку лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законному представителю юридического лица. Административное приостановление назначается конкретному виновному лицу. В практике реализации данной обеспечительной меры по отношению к опасному объекту, принадлежащему на праве общей совместной или общей долевой собственности, возникают проблемы. В данной ситуации необходимо составить отдельные протоколы на каждого лица - владельца части объекта, однако определить конкретные части опасного объекта не представляется возможным. Так, например, судья Павловского городского суда Нижегородской области при назначении наказания не мог приостановить эксплуатацию здания магазина, представляющего угрозу жизни и здоровью людей, ввиду того что "данный объект принадлежит пяти лицам на праве общей долевой собственности, а протокол об административном правонарушении составлен государственным инспектором Нижегородской области по пожарному надзору И.В. Секуновым на индивидуального предпринимателя С.В. Мясникова как на собственника данного здания" [12], при таких обстоятельствах приостановление деятельности повлечет за собой нарушение прав других собственников здания на распоряжение и пользование объектом. Вместе с тем в практике судов существует другой вариант разрешения подобной ситуации. Так, к примеру, Постановлением Верховного суда Республики Коми от 17.11.2010 по делу N 12-227/10 [13] ЗАО "Документ" привлечено к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности на территории, непосредственно занимаемой данным юридическим лицом, с назначением наказания в виде приостановления деятельности. Нарушение ЗАО "Документ" требований пожарной безопасности по соблюдению п. 36 ППБ 01-03, п. 3.13 СНиП II-26-76 "Кровли" в части обеспечения повторной обработки деревянных конструкций кровли здания (место общего пользования) после окончания срока действия огнезащитного состава и проведения проверки состояния огнезащитной обработки с периодичностью не реже двух раз в год исключено из вменяемых обществу нарушений по причине того, что владеет оно незначительной частью помещений в здании.

Нельзя не отметить, что при введении в КоАП РФ временного запрета деятельности не был учтен принцип установления равной ответственности за сходные по характеру и степени общественной опасности правонарушения, в связи с чем область применения административного приостановления деятельности требует определенной корректировки. Представляется возможным расширить область применения временного запрета деятельности в сфере пожарного надзора путем дополнительного введения административного приостановления деятельности в санкции уже существующих статей, в частности ч. 2 ст. 14.43, ч. 3 ст. 14.44, ч. 2 ст. 14.46 КоАП РФ, опасность которых фактически сопоставима с опасностью аналогичных деяний, предусмотренных ч. ч. 5 и 6.1 ст. 20.4 КоАП РФ.

Вообще, в системе действующего административного законодательства отсутствует единый федеральный нормативно-правовой акт, определяющий общие правовые основы административно-принудительной деятельности. Указанная деятельность регулируется в настоящее время отдельными федеральными законами и ведомственными подзаконными нормативными правовыми актами, часто не согласующимися между собой. Поскольку при применении мер административно-правового принуждения ограничиваются права и свободы физических лиц и организаций, это представляется недопустимым. В связи с этим особую актуальность приобретает установление общефедеральных правовых основ административно-принудительной деятельности. Полагаем, что осуществить это возможно в рамках отдельного федерального закона об административном принуждении. В нем должны быть закреплены лишь основы административно-принудительной деятельности, особенности в рамках отдельных видов органов, например органов федерального государственного пожарного надзора, должны регулироваться ведомственными нормативными правовыми актами на основе общих положений.

Что же касается Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то часть 6 статьи 27.16 КоАП РФ считаем целесообразным дополнить прямым запретом на применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения при осуществлении временного запрета деятельности.

В целях реализации принципа установления равной ответственности за сходные по характеру и степени общественной опасности правонарушения область применения временного запрета деятельности в сфере пожарного надзора возможно расширить путем дополнительного введения административного приостановления деятельности в санкции ч. 2 ст. 14.43, ч. 3 ст. 14.44, ч. 2 ст. 14.46 КоАП РФ, опасность которых фактически сопоставима с опасностью аналогичных деяний, предусмотренных ч. ч. 5 и 6.1 ст. 20.4 КоАП РФ, в рамках которых уже установлен данный вид ответственности.

В рамках ведомственного законодательства при регулировании мер административно-правового принуждения, применяемых органами федерального государственного пожарного надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по результатам проведенных мероприятий по надзору, следует предусмотреть следующее:

Представляется, что данные нововведения позволят систематизировать и унифицировать недостаточно изученные административно-правовой наукой меры административно-правового принуждения, применяемые органами федерального государственного пожарного надзора, а также устранят пробелы и неточности в нормах действующего административного законодательства.

Список литературы

  1. Постановление Кизлярского районного суда (Республика Дагестан) от 26.06.2012 по делу N 5-7/2012. URL: https://rospravosudie.com/court-kizlyarskij-rajonnyj-sud-respublika-dagestan-s/act-400228390/ (дата обращения: 20.08.2015).
  2. Постановление Грязовецкого районного суда Вологодской области от 09.07.2012 по делу N 5-28/2012. URL: https://rospravosudie.com/court-gryazoveckij-rajonnyj-sud-vologodskaya-oblast-s/act-400537300/ (дата обращения: 20.08.2015).
  3. Субанова Н.В. Временный запрет деятельности: пределы прокурорского надзора // Законность. 2011. N 6. С. 11 - 15.
  4. Левченко О.В. Временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2009. 27 с.
  5. Постановление Кызылского городского суда Республики Тыва от 22.02.2013 по делу N 5-38/13. URL: https://rospravosudie.com/court-kyzylskij-gorodskoj-sud-respublika-tyva-s/act-107291710/ (дата обращения: 21.08.2015).
  6. Постановление Баймакского районного суда Республики Башкортостан от 30.06.2011 по делу N 5-17/2011. URL: http://xn--90afdbaav0bd1afy6eub5d.xn--p1ai/bsr/case/2992057 (дата обращения: 23.08.2015).
  7. Майоров В.И. Временный запрет деятельности: проблемы правоприменения // Современное право. 2006. N 4. URL: http://www.center-bereg.ru/m3564.html (дата обращения: 20.05.2016).
  8. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3579.
  9. Постановление Сланцевского городского суда Ленинградской области от 20.02.2012 по делу N 5-5/2012. URL: https://rospravosudie.com/court-slancevskij-gorodskoj-sud-leningradskaya-oblast-s/act-102315171/ (дата обращения: 22.08.2015).
  10. Постановление Вязниковского городского суда Владимирской области от 27.05.2011 по делу N 5-35-2011. URL: https://rospravosudie.com/court-vyaznikovskij-gorodskoj-sud-vladimirskaya-oblast-s/act-103388314/ (дата обращения: 22.08.2015).
  11. Постановление Железногорского городского суда Курской области от 19.01.2011. URL: https://rospravosudie.com/court-zheleznogorskij-gorodskoj-sud-kurskaya-oblast-s/act-104913882/ (дата обращения: 22.08.2015).
  12. Постановление Павловского городского суда Нижегородской области от 21.10.2010. URL: http://xn--90afdbaav0bd1afy6eub5d.xn--p1ai/bsr/case/2369381 (дата обращения: 26.08.2015).
  13. Постановление Верховного суда Республики Коми от 17.11.2010 по делу N 12-227/10. URL: http://xn--90afdbaav0bd1afy6eub5d.xn--p1ai/bsr/case/800204 (дата обращения: 26.08.2015).

References

The Judgment of the District Court of Kizlyar (Dagestan Republic) on 26.06.2012 in the case of number 5-7/2012. URL: https://rospravosudie.com/court-kizlyarskij-rajonnyj-sud-respublika-dagestan-s/act-400228390/ (date of reference: 20.08.2015).

Resolution of Gryazovets District Court of the Vologda region from 09.07.2012 on case number 5-28/2012. URL: https://rospravosudie.com/court-gryazoveckij-rajonnyj-sud-vologodskaya-oblast-s/act-400537300/ (date of reference: 20.08.2015).

Subanova (2011) - Subanova N.V. Temporary prohibition of the activity: the limits of prosecutorial supervision (Vremennyiy zapret deyatelnosti: predelyi prokurorskogo nadzora) // Legality (Zakonnost). 2011. N 6. P. 11 - 15 (in Russian).

Levchenko (2009) - Levchenko O.V. Temporary prohibition of the activity as a measure of maintenance of manufacture on affairs about administrative offenses: theory and practice questions (Vremennyiy zapret deyatelnosti kak mera obespecheniya proizvodstva po delam ob administrativnyih pravonarusheniyah: voprosyi teorii i praktiki): Author. Dis. ... cand. jurid. sciences. Rostov-on-Don, 2009. P. 27 (in Russian).

Resolution of Kyzyl City Court of the Republic of Tuva on 22.02.2013 in the case N 5-38/13. URL: https://rospravosudie.com/court-kyzylskij-gorodskoj-sud-respublika-tyva-s/act-107291710/ (date of reference: 21.08.2015).

Resolution of Baimak District Court of the Republic of Bashkortostan dated 30.06.2011 on case number 5-17/2011. URL: http://xn--90afdbaav0bd1afy6eub5d.xn--p1ai/bsr/case/2992057 (date of reference: 23.08.2015).

Mayorov (2006) - Mayorov V.I. Temporary ban of activity: problems of enforcement (Vremennyiy zapret deyatelnosti: problemyi pravoprimeneniya) // Modern law (Sovremennoe pravo). 2006. N 4. URL: http://www.center-bereg.ru/m3564.html (date of reference: 20.05.2016) (in Russian).

Federal Law of July 22, 2008 N 123-FZ "Technical Regulations on fire safety requirements" // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2008. Number 30 (part 1). St. 3579.

Resolution of Slantsy Municipal Court of the Leningrad region from 20.02.2012 on case number 5-5/2012. URL: https://rospravosudie.com/court-slancevskij-gorodskoj-sud-leningradskaya-oblast-s/act-102315171/ (date of reference: 22.08.2015).

Resolution of Vyazniki City Court of Vladimir region from 27.05.2011 on case number 5-35-2011. URL: https://rospravosudie.com/court-vyaznikovskij-gorodskoj-sud-vladimirskaya-oblast-s/act-103388314/ (date of reference: 22.08.2015).

Resolution of the Municipal Court of Zheleznogorsk of Kursk region of 19.01.2011. URL: https://rospravosudie.com/court-zheleznogorskij-gorodskoj-sud-kurskaya-oblast-s/act-104913882/ (date of reference: 22.08.2015).

Resolution of Pavlovsk City Court of Nizhniy Novgorod region on 21.10.2010. URL: http://xn--90afdbaav0bd1afy6eub5d.xn--p1ai/bsr/case/2369381 (date of reference: 26.08.2015).

The Republic of Komi Supreme Court ruling on the case on 17.11.2010 N 12-227/10. URL: http: //xn--90afdbaav0bd1afy6eub5d.xn--p1ai/bsr/case/800204 (date of reference: 26.08.2015).