Мудрый Юрист

Правовое регулирование деятельности унитарных предприятий: вопросы теории и практики

Конституция Российской Федерации 1993 г. в новых экономических условиях закрепила равенство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (п. 2 ст. 8). Безусловно, что отношения государства и собственности составляют приоритетное направление реализации экономической функции государства, определяют развитие общества и государственности.

Экономически эффективное использование государственного имущества является одной из основополагающих задач различных ветвей власти. Несомненно, что в настоящее время принятие управленческого (экономического характера) решения без должного юридического "фундамента" нецелесообразно. Определенный юридический "багаж" стал неотъемлемой частью экономических знаний.

Нормы, регулирующие деятельность унитарных предприятий, содержатся в Конституции Российской Федерации, в Гражданском кодексе Российской Федерации, в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в Федеральном законе Российской Федерации "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ (далее - ФЗ РФ) и в иных нормативных актах.

Конституция РФ 1993 г. прямо и непосредственно закрепляет право управления государственным имуществом за разными ветвями власти в части их компетенции (п. "г" ст. 114 и п. 1 ст. 132).

Основы деятельности унитарных предприятий определены в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ), в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) и в Федеральном законе РФ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ.

В этой связи необходимо отметить, что до принятия настоящего ФЗ РФ Гражданский кодекс РФ оставался единственным документом, который определял общие принципы правового положения унитарных предприятий. На сегодняшний день ФЗ РФ от 14 ноября 2002 г. N 161 является первым федеральным законодательным актом, непосредственно посвященным деятельности унитарных предприятий.

Федеральный закон РФ по своей структуре охватывает практически все правовые вопросы деятельности государственного института:

В п. 1 ст. 2 ФЗ РФ условно, по значимости изложенных положений, можно выделить три части:

1.1. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Необходимо отметить, что в соответствии с нормой п. 1 ст. 50 ГК РФ унитарное предприятие как коммерческая организация в качестве основной цели своей деятельности предполагает извлечение прибыли.

1.2. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

2.1. Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия. Право хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике (исключение составляют лишь некоторые страны бывшего СССР), подразумевает, что унитарное предприятие имеет ограниченные возможности по управлению имуществом, закрепленным за ним собственником (субъектом Федерации или муниципальным образованием). Без согласия собственника предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом. В то же время согласно ГК РФ и ФЗ РФ собственник имущества унитарного предприятия имеет значительные полномочия по управлению этим предприятием.

2.2. Несмотря на то что в ГК РФ праву хозяйственного ведения и оперативного управления посвящена целая глава (глава 19 ГК РФ), ни в ГК РФ, ни в иных нормативно-правовых документах не присутствует прямой дефиниции вышеупомянутых прав. Исходя из вышесказанного можно заключить: хозяйственное ведение (оперативное управление) - это форма предоставления государственного имущества унитарным предприятиям на особых условиях (в соответствии с п. 2 ст. 295) для осуществления функций и достижения целей, определенных собственником имущества.

2.3. Одновременно стоит отметить, что при оперативном управлении собственник имущества имеет более широкие права, чем при предоставлении государственной собственности в хозяйственное ведение. Так, норма, изложенная в п. 2 ст. 296 ГК РФ, уполномочивает собственника изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

  1. Ранее согласно п. 7 ст. 114 ГК РФ (старая редакция) создание дочерних предприятий разрешалось. В настоящее время согласно ст. 2 ФЗ РФ унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). При этом противоречия между ГК РФ и законом отсутствуют, так как редакция ст. 114 ГК РФ изменена. На основании п. 3 ст. 37 ФЗ РФ дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям в течение шести месяцев со дня вступления в силу ФЗ РФ. На практике, скорее всего, данная норма найдет свое выражение в виде реорганизации дочерних предприятий в филиалы создавших их унитарных предприятий.

Исходя из положений ст. 2 ФЗ РФ, в России могут быть созданы два вида унитарных предприятий, а именно:

унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации (далее также - государственное предприятие), муниципальное предприятие;

унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие (далее также - казенное предприятие).

Хотелось бы отметить, что в предыдущей редакции ГК РФ ст. 115 было предусмотрено лишь создание федеральных казенных предприятий.

Также п. 4 вышеупомянутой статьи ФЗ РФ однозначно регламентируется недопустимость создания унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Особого внимания заслуживает специальная (целевая) правоспособность унитарного предприятия, которая предусмотрена ГК РФ (ст. 49) и ФЗ РФ (п. 1 ст. 3). Исходя из норм данных статей, унитарные предприятия не могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления видов деятельности, не предусмотренных в учредительных документах унитарного предприятия. Согласно этому положению унитарные предприятия не могут заниматься видами деятельности, не предусмотренными уставом. Так, формулировка "прочие виды деятельности, не противоречащие законодательству" не позволяет унитарному предприятию заниматься видами деятельности, прямо не указанными в уставе (см. ст. 49 ГК РФ.) Вопросы о целевой (специальной) правоспособности нашли отражение и в судебной практике. В частности, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 года N 8 "О некоторых вопросах практики, разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" прямо указано, что в случаях, когда действия предприятия, в том числе и осуществленные в порядке требований пункта 2 статьи 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным статьей 168 ГК РФ, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием. Таким образом, любой хозяйствующий субъект при заключении сделок с унитарным предприятием должен убедиться, что данный вид деятельности прямо указан в Уставе предприятия. В противном случае в соответствии с п. 3 ст. 18 ФЗ РФ сделка может быть признана ничтожной.

Порядок участия унитарных предприятий в других юридических лицах регламентирован ст. 6 ФЗ РФ. Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц, за исключением кредитных организаций.

В ст. 7 ФЗ РФ четко прослеживаются различия в ответственности учредителей унитарных предприятий перед контрагентами. Так, учредитель казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих предприятий, в то время как учредитель государственного (муниципального) предприятия не несет ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Данная норма позволяет администрации "защитить" государственную собственность. Закрепив его в хозяйственное ведение за унитарным предприятием, кредиторы администрации не вправе претендовать на переданную собственность. Наравне с этим администрация сохраняет за собой право собственности.

Закон внес значительные изменения и нововведения в деятельность и порядок учреждения унитарных предприятий. В ст. 8 ФЗ РФ впервые определен исчерпывающий перечень случаев, допускающих создание унитарных предприятий. Одновременно обращаем внимание на то обстоятельство, что при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств могут быть созданы только казенные предприятия. Тем самым государственные (муниципальные) предприятия представляются исключительно как коммерческие организации, нацеленные на извлечение прибыли и достижение целей, определенных собственником.

В п. 3 ст. 9 ФЗ РФ предусматривается перечень сведений о предприятии, обязательных к отражению в уставе. Хотелось бы отметить ряд специфических особенностей данных требований, таких, как:

Введение федерального закона изменило требования к минимальному размеру уставного фонда государственных (муниципальных) предприятий. Ранее согласно п. "г" ст. 3 Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 08.07.1994 N 1482, размер уставного капитала государственного или муниципального предприятия не должен быть менее суммы, равной 1000-кратному размеру минимальной оплаты труда (МРОТ) в месяц, установленному законодательством Российской Федерации на дату представления учредительных документов для регистрации. В настоящее время согласно ФЗ РФ размер уставного фонда государственного предприятия должен составлять не менее чем пять тысяч минимальных размеров оплаты труда, а размер уставного фонда муниципального предприятия должен составлять не менее чем одну тысячу минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации предприятия. В казенном предприятии уставный фонд не создается (ст. 12 ФЗ).

Еще одной новеллой ФЗ РФ является обязательная оценка передаваемого на правах хозяйственного ведения (оперативного управления) имущества (п. 5 ст. 8 ФЗ) предприятию при его учреждении. Формулировка данного пункта дает право предположить о необязательности проведения оценки при передаче дополнительного имущества в действующее унитарное предприятие.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджетно-финансовые взаимоотношения между унитарными предприятиями и собственником имущества (в лице органов исполнительной власти), т.е. бюджетом соответствующего уровня.

БК РФ (п. 1 ст. 42) однозначно определяет, что часть прибыли государственных (муниципальных) предприятий является доходом бюджета. Право на получение части прибыли собственником нашло свое отражение и в ГК РФ (п. 1 ст. 295), а также в ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161 "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (ст. 17).

Согласно ст. 77 БК РФ государственные (муниципальные) унитарные предприятия имеют право на получение бюджетных кредитов (как процентных, так и беспроцентных). В соответствии с п. 3 вышеупомянутой статьи предприятия обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов. В случае заимствования у третьих лиц унитарное предприятие в обязательном порядке (п. 2 ст. 118 БК РФ) регистрирует свои заимствования в соответствующем финансовом органе. Также на основании норм п. 4 ст. 77 и п. 3 ст. 118 БК РФ орган, исполняющий бюджет, ведет реестр задолженности государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161 "О государственных и муниципальных предприятиях" существенно расширил права собственника. Полномочия собственника определены ст. 20 ФЗ РФ. К основополагающим нововведениям прав учредителя можно отнести:

Необходимо отметить, что до принятия ФЗ РФ согласования с собственником требовали лишь сделки, связанные с распоряжением недвижимым имуществом. В настоящее время к компетенции собственника можно отнести сделки, связанные с распоряжением недвижимого имущества, крупные сделки, сделки с заинтересованностью, заимствования унитарного предприятия, сделки в части приобретения (отчуждения) долей (вкладов), акций хозяйствующих субъектов.

Еще одной новеллой ФЗ РФ является ряд требований к кандидатуре руководителя унитарного предприятия (ст. 21 ФЗ). Так, руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, когда участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя. Федеральный закон РФ предусматривает аттестацию руководителя унитарного предприятия в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия подотчетен собственнику имущества унитарного предприятия и отчитывается о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия. Так, п. 2 ст. 21 ФЗ РФ налагает прямой запрет на участие руководителя унитарного предприятия в забастовках.

Наряду с требованиями ст. 21 ФЗ РФ руководитель унитарного предприятия должен доводить до сведения собственника имущества унитарного предприятия следующую информацию (п. 2 ст. 22 ФЗ):

По опубликованным данным, к 2003 г. в России осталось около 10 тыс. унитарных предприятий, хотя, думается, статистика не совсем точная, т.к., например, в одной только Республике Саха (Якутия) в 2001 году было зарегистрировано 2083 подобных предприятия. Согласно государственной программе развития российской экономики до 2010 года планируется приватизация большинства унитарных предприятий, не приносящих стране прибыль.

В этой связи хочется обратить внимание на обеспокоенность ученых о том, что на местах больше "обеспокоены иной задачей: какие еще государственные предприятия "пустить под приватизацию"? Так, Л. Щенникова приводит пример о том, что в разрабатываемой в Пермской области Концепции управления государственной собственностью стратегическим признан курс на преобразование унитарных предприятий в открытые акционерные общества. В масштабах же России главной задачей, которая ставилась перед соответствующими государственными структурами накануне принятия Федерального закона РФ об унитарных предприятиях, была задача приватизации в 2003 году как минимум 2,5 тыс. унитарных предприятий. В то же время А. Фоков концептуально обосновал предложения о необходимости выравнивания экономической политики России, направленной на сохранение государственно важных предприятий и уникальных производств, в которых не может быть заинтересован частник, поскольку он не получит здесь особой прибыли, но которые будут служить авторитету нашего государства как государства социального.

Думается, что Правительство РФ согласилось со многими доводами ученых и практических работников, обеспокоенных дальнейшей судьбой унитарных предприятий, и приняло необходимые меры по унификации законодательных актов в данной области.

Так, одним из таких достаточно важных и своевременных актов явилось принятие Постановления Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333 "О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия".

Цель указанного Постановления Правительства РФ в том, что государство в лице Министерства имущественных отношений прямо предписывает осуществлять согласование сделок федерального государственного предприятия в отношении закрепленного за предприятием в хозяйственном ведении находящегося на территории Российской Федерации недвижимого имущества (за исключением передачи его в аренду) и принадлежащих предприятию акций, вкладов (долей) в уставных (складочных) капиталах находящихся на территории РФ хозяйственных обществ и товариществ, а также решения предприятия о заключении договора простого товарищества при наличии документа о целесообразности совершения такой сделки (заключения договора), представляемого федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование в соответствующей отрасли (сфере управления).

Постановление Правительства РФ повсеместно требует согласования сделок унитарных предприятий на сумму, которая превышает 150 млн. руб. (п. 1), регламентирует права и обязанности (п. 2), процедуры по продаже предприятиями имущества (п. 4), публичность аукционов, путем опубликования соответствующей информации в органах СМИ и ежеквартальных отчетов о своей деятельности (п. 7).

В заключение хотелось бы отметить значение принятия Федерального закона РФ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Федеральный закон эффективно осуществил изменения и внес нововведения в правовое регулирование деятельности унитарных предприятий. Кроме того, в федеральном законодательном акте содержатся разъяснения по многим "ключевым" вопросам, встречающимся в практической деятельности, как для унитарных предприятий, так и для их контрагентов.

Думается, что в процессе правоприменительной практики законодательная база деятельности унитарных предприятий потребует дальнейшего анализа и более детальной проработки отдельных положений и норм.

Список используемой литературы

  1. Конституция Российской Федерации 1993 г.
  2. Гражданский кодекс Российской Федерации.
  3. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
  4. Федеральный закон РФ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14.11.2002 N 161-ФЗ.
  5. Правовое регулирование хозяйственной деятельности. М.: ИПБ-ИНФРА, 2002.
  6. Евсеев М.Л. Изменения в правовом регулировании деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий // Корпоративное право. 2003.
  7. Отнюкова Г. Имущественный комплекс унитарного предприятия // Экономика и жизнь. 2003. N 11. Март.
  8. Глушецкий А. ГУПы: вперед, в прошлое! // Экономика и жизнь. 2003. N 14. Апрель.
  9. Обзор нормативно-правовой базы по регулированию деятельности унитарных предприятий субъектов РФ и муниципальных образований // Аналитический материал Tacis, www.tacis.com.
  10. Повышение эффективности управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями // Аналитический материал Standart&Poor's, www.ea-ratings.ru.
  11. Фоков А. Правовой статус имущества унитарных предприятий и его роль в российской экономике // Юрист. 2003. N 9.
  12. Щенникова Л. Закон об унитарных предприятиях и его роль в экономике // Российская юстиция. 2003. N 4.
  13. Российская газета. 2003. 17 июня.
  14. Суханов А.Е. Учебник гражданского права. Т. 1. М., 2003.
  15. Власова М.В. Право собственности в России. М., 2002.