Мудрый Юрист

Специальный правовой режим деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства: доктринальные и законодательные подходы

Ершова Инна Владимировна, заведующая кафедрой предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор.

В статье представлен анализ категории "правовой режим", рассмотрены виды правовых режимов и критерии их отграничения. Аргументирован вывод о наличии специального правового режима деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом временного характера отдельных его элементов.

Ключевые слова: правовой режим, специальный правовой режим, особый правовой режим, субъекты малого и среднего предпринимательства.

The special legal regime of the activity of subjects of small and medium business: doctrinal and legislative approaches

I.V. Ershova

The article presents an analysis of the category of "legal regime", considered forms of legal regimes and criteria for their delimitation. Reasoned conclusion about the existence of a special legal regime of the activity of subjects of small and medium enterprises, taking into account the temporary nature of some of its elements.

Key words: legal regime, a special legal regime, particular legal regime, subjects of small and medium business.

Проблематика правового режима предпринимательства в силу своей актуальности является предметом научных и прикладных исследований уже на протяжении более двух десятилетий <1>. Вместе с тем вопрос о понятии и классификации правовых режимов осуществления предпринимательской деятельности остается дискуссионным.

<1> См., например: Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994.

Данная проблема, на наш взгляд, является актуальной. Актуальность диктуется, в первую очередь, все большей дифференциацией предпринимательского законодательства. В рамках важнейших "знаковых" правовых институтов, во многом определяющих поведение хозяйствующих субъектов на рынке, очевидна тенденция ограничения сферы применения общих, принципиальных правил с одновременным увлечением спецификой - исключениями из общих правил. Наиболее очевидна указанная тенденция в отношении лицензирования, саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности <2>, государственного контроля (надзора) за ее осуществлением. Масла в огонь подливают и принятые в последние годы законы, вводящие специальные правила регулирования отдельных видов экономической деятельности либо ее осуществления на отдельных территориях (зонах, кластерах) <3>.

<2> Подробнее см.: Ершова И.В. Общие и специальные нормы в правовом обеспечении саморегулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 4. С. 3 - 9.
<3> Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации", Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток" и др.

В этих условиях, как представляется, уже недостаточно ограничиться общими представлениями о понятии правового режима предпринимательства, приводимыми в учебной и научной литературе предыдущих десятилетий <4>. Необходима выработка целостной предпринимательско-правовой доктрины, определяющей как понятие правового режима предпринимательской деятельности, так и его виды, включая критерии классификации.

<4> См., например: Ершова И.В. Предпринимательское право: Учебник. 5-е изд. М.: Юриспруденция, 2009. С. 47.

Безусловно, определенные шаги в этом направлении уже сделаны, в первую очередь в теории права. Так, многие исследователи за основу берут понятие правового режима, данное С.С. Алексеевым <5>, модернизируя его и обогащая дополнительными признаками <6>.

<5> Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002. С. 279.
<6> См.: Беляева Г.С. К вопросу о сущности правового режима // Государственный советник. 2014. N 3. С. 12.

Рассматриваемая проблематика является предметом научного интереса и ученых - представителей науки предпринимательского права. К примеру, Г.Д. Отнюкова определяет правовой режим предпринимательской деятельности как совокупность предусмотренных законом и учредительными документами прав и обязанностей предпринимателя, осуществление которых способствует достижению конкретной, специфической цели правового регулирования <7>.

<7> Предпринимательское право / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2014. С. 70.

А.А. Мохов под правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности предлагает понимать "установленный порядок осуществления предпринимательской деятельности в определенной сфере (отрасли, секторе), характеризующийся особым сочетанием способов (средств, мер) воздействия, направленный на достижение целей и задач социально-экономического развития страны, обеспечение ее безопасности, целостности" <8>.

<8> Мохов А.А. Правовые режимы осуществления предпринимательской деятельности // Сборник научно-практических статей II Международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом (22 апреля 2015 г., г. Москва) / Под общ. ред. С.Д. Могилевского, М.А. Егоровой. М.: Юстицинформ, 2015. С. 65.

При наличии общего в конструировании дефиниции (указание на цель) очевидно и различие. Если Г.Д. Отнюковой в основу положен частный интерес - права и обязанности предпринимателя, то А.А. Мохов в первую очередь обращает внимание на публичный аспект - способы (средства, меры) воздействия на предпринимателя, формулирующие порядок его деятельности. Полагаю, что в указанных подходах нет противоречия, они дополняют друг друга.

Что касается видов правовых режимов, то традиционным является их деление на общий, специальный и особый. При этом два последних зачастую рассматриваются как синонимы и соответствующим образом именуются. Так, Г.Д. Отнюкова указывает: "Если нормы/ограничения распространяются на всех или большинство предпринимателей, действует общий режим, если же на часть из них и при этом отмечается тенденция к сокращению меры вмешательства государства в экономику, действует особый (специальный) режим. По этому критерию регистрационный режим является общим, а лицензионный - специальным (особым)" <9>. С таким отождествлением сложно согласиться. Представляется верной позиция тех авторов, которые предлагают различать специальный и особый правовые режимы, указывая на критерии их разграничения <10>.

<9> Предпринимательское право / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2014. С. 71.
<10> См., например: Майдыков А.Ф., Мелехин А.В. Проблемы формирования законодательства об особых правовых режимах в Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. N 10.

В частности, А.А. Мохов отмечает, что специальные режимы, в отличие от общего режима, распространяют свое действие на ограниченный круг субъектов (определенной отрасли, сферы деятельности либо даже индивидуально-определенных), по-иному, в сравнении с общим правилом, определяя их правовое положение (права, обязанности, ответственность). По мнению ученого, объединяет специальные режимы с общим временной фактор, поскольку оба они рассчитаны на длительный период действия. К особенностям особого правового режима ученый относит экстраординарный, чрезвычайный, срочный, временный характер, существенное изменение регулирующего воздействия на субъекты правоотношений <11>.

<11> Мохов А.А. Правовые режимы осуществления экономической деятельности и саморегулирование предпринимательской или профессиональной деятельности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 4. С. 11 - 13.

В целом с приведенными критериями можно согласиться. Вместе с тем, рамки определения специального правового режима предпринимательства, по нашему мнению, могут быть раздвинуты и не ограничиваться лишь спецификой отрасли или сферы деятельности. Представляется возможным говорить о специальных правовых режимах деятельности определенных категорий субъектов. Аргументируем свой вывод применительно к субъектам малого и среднего предпринимательства.

Формирование специального правового режима деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства обусловлено необходимостью достижения четко определенной цели государственной политики. Она закреплена в ст. 2 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Закон о МСП) и детализирована в программных документах применительно к текущему этапу социально-экономического развития государства. Так, Правительством РФ <12> утверждена Государственная программа Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика", составной частью которой является подпрограмма "Развитие малого и среднего предпринимательства". Цель подпрограммы - увеличение доли субъектов малого и среднего предпринимательства в экономике России.

<12> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 316 "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" // СЗ РФ. 2014. N 18 (ч. II). Ст. 2162.

Отметим важность достижения указанной цели. Несмотря на предпринимаемые в последние годы усилия по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства, его доля в экономике России еще недостаточно велика и мало сопоставима с соответствующими показателями стран с рыночной развитой экономикой. Как отметил Президент РФ В.В. Путин, выступая 7 апреля 2015 г. на заседании Государственного совета <13>, "малый и средний бизнес развивается по-прежнему медленно. Он представлен, прежде всего, индивидуальными предпринимателями и микропредприятиями, его вклад в ВВП страны не превышает 21%. Для сравнения скажу, что в других странах с развитой экономикой это доля 50 и более процентов, у нас - 21%. Доля в общем обороте продукции услуг - всего 25%". Ожидаемыми результатами реализации подпрограммы в количественном выражении должны стать: увеличение числа субъектов МСП в расчете на 1 тыс. человек населения РФ с 42,2 единицы в 2012 году до 52,7 единицы в 2020 году; доведение общего количества вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) в секторе МСП к 2020 году не менее чем до 980 тыс. и др.

<13> http://www.kremlin.ru/events/president/news/49214

Среди основных задач, решение которых должно способствовать достижению указанной цели, определены: обеспечение доступности финансовой, имущественной, образовательной и информационно-консультационной поддержки для субъектов малого и среднего предпринимательства; сокращение их издержек, связанных с государственным регулированием; совершенствование системы налогообложения.

Правовые средства реализации государственной политики сформированы и закреплены в Законе о МСП. При этом представляется возможным такие правовые средства сгруппировать, выделив:

Что же касается первой группы, то совокупность особенностей нормативного правового регулирования и формирует специальный правовой режим малого и среднего предпринимательства. Важно указать, что ст. 7 Закон о МСП лишь обозначает указанные особенности, не раскрывая их содержания. Такая конструкция нормы предполагает необходимость обращения к специальному законодательству, детально определяющему особенности деятельности субъектов малого и среднего бизнеса.

К элементам специального правового режима деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства относятся: специальные налоговые режимы, упрощенные правила ведения налогового учета, упрощенные формы налоговых деклараций по отдельным налогам и сборам для малых предприятий; упрощенные способы ведения бухгалтерского учета, включая упрощенную бухгалтерскую (финансовую) отчетность, и упрощенный порядок ведения кассовых операций для малых предприятий; упрощенный порядок составления субъектами малого и среднего предпринимательства статистической отчетности; льготный порядок расчетов за приватизированное субъектами малого и среднего предпринимательства государственное и муниципальное имущество; особенности участия субъектов малого предпринимательства в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в осуществлении закупок товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд; меры по обеспечению прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора).

Даже при беглом прочтении перечисленных правил становится очевидным, что в рамках рассматриваемого специального правового режима существует дифференциация на правовой режим деятельности малых предприятий и, соответственно, средних предприятий. Нами обращалось внимание на то, что подобная дифференциация наблюдается и в рамках иных специальных режимов предпринимательства <14>.

<14> См.: Государственное регулирование экономической деятельности в условиях членства России во Всемирной торговой организации, Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. С. 49; Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015. С. 13.

Подробная характеристика правил, составляющих в совокупности специальный правовой режим малого и среднего бизнеса, уже была представлена в научной <15> и учебной литературе <16>. Поэтому в данной статье ограничимся иллюстрацией, необходимой для дальнейшего вывода.

<15> Малое и среднее предпринимательство: правовое обеспечение: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М.: Юриспруденция, 2014. С. 72 - 83; Ершова И.В. Правовое регулирование деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства // Приложение к журналу "Предпринимательское право". 2013. N 2. С. 3 - 17; Ершова И.В. Льготы в сфере приватизации государственного и муниципального имущества субъектами малого и среднего предпринимательства: законодательные новации и судебная практика // Пробелы в российском законодательстве. 2013. N 5. С. 74 - 79.
<16> Предпринимательское право / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2014. С. 133 - 141.

Как указывалось, для малых предприятий предусмотрены специальные налоговые режимы. НК РФ определяет их виды, условия, порядок перехода и применения. Обратим внимание и на то, что в соответствии с п. 4 ст. 346.20 и п. 3 ст. 346.50 НК РФ (применяются с 1 января 2015 г. до 1 января 2021 г.) законами субъектов РФ может быть установлена налоговая ставка в размере 0% для налогоплательщиков - индивидуальных предпринимателей, впервые зарегистрированных после вступления в силу указанных законов и осуществляющих предпринимательскую деятельность в производственной, социальной и (или) научной сферах. Указанная льгота действует в отношении субъектов, применяющих упрощенную и (или) патентную систему налогообложения. Налогоплательщики могут воспользоваться правом на "налоговые каникулы" со дня их государственной регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей непрерывно в течение двух налоговых периодов.

Виды предпринимательской деятельности в производственной, социальной и научной сферах, в отношении которых устанавливается налоговая ставка в размере 0%, определяются субъектами РФ на основании Общероссийского классификатора услуг населению и (или) Общероссийского классификатора видов экономической деятельности. При этом доля доходов от реализации товаров (работ, услуг) при осуществлении видов предпринимательской деятельности, в отношении которых применялась налоговая ставка в размере 0%, в общем объеме доходов от реализации товаров (работ, услуг) должна быть не менее 70%.

Законами субъектов РФ могут быть установлены ограничения на применение налогоплательщиками налоговой ставки в размере 0%, в том числе в виде:

В качестве примера приведем Закон г. Москвы от 18 марта 2015 г. N 10 "Об установлении ставок налогов для налогоплательщиков, впервые зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей и перешедших на упрощенную систему налогообложения и (или) патентную систему налогообложения" <17>. Данный Закон содержит:

<17> Официальный сайт Московской городской Думы: http://www.duma.mos.ru.

а) перечни видов предпринимательской деятельности, осуществление которых индивидуальными предпринимателями, перешедшими на упрощенную систему налогообложения (текстильное производство, производство одежды, мебели, музыкальных товаров, научные исследования и разработки и др.) и патентную систему налогообложения (ремонт и пошив швейных, меховых и кожаных изделий, услуги по обучению населения на курсах и по репетиторству, выполнение переводов с одного языка на другой и др.), дает право применения налоговых каникул;

б) ограничение средней численности наемных работников индивидуального предпринимателя, которая за налоговый период не должна превышать 15 человек.

Меры по обеспечению прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) также отнесены к специфике их правового режима. Так, если по общему правилу, установленному Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о государственном контроле), срок проведения как документарной, так и выездной проверки хозяйствующего субъекта не может превышать 20 рабочих дней, то в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.

Важно обратить внимание на введенный с 2016 года мораторий на проведение плановых проверок малых предприятий. В силу ст. 26.1 Закона о государственном контроле с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. не проводятся плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных к субъектам малого предпринимательства, за исключением юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности, Перечень которых устанавливается Правительством РФ <18> в соответствии с ч. 9 ст. 9 Закона о государственном контроле.

<18> Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. N 944 "Об утверждении Перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью" // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5824.

Положения о моратории применяются в отношении видов контроля (надзора), вопросы организации и осуществления которых регулируются Законом о государственном контроле, за исключением видов контроля, указанных в ч. 6 ст. 26.1 (федерального государственного надзора в области обеспечения радиационной безопасности; федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны; внешнего контроля качества работы аудиторских организаций и др.).

Мораторий может не применяться к лицам, в отношении которых ранее было вынесено вступившее в законную силу постановление о назначении административного наказания за совершение грубого нарушения, определенного в соответствии с КоАП РФ, или административного наказания в виде дисквалификации или административного приостановления деятельности либо принято решение о приостановлении и (или) аннулировании лицензии, выданной в соответствии с Законом о лицензировании, и с даты окончания проведения проверки, по результатам которой вынесено такое постановление либо принято такое решение, прошло менее 3 лет.

Субъект малого предпринимательства вправе подать в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля заявление об исключении из ежегодного плана проведения плановых проверок проверки в отношении его, если полагает, что проверка включена в ежегодный план в нарушение положений ст. 26.1 Закона о государственном контроле.

Приведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что отдельные меры государственного регулирования, действующие в рамках специального правового режима, могут носить временный характер. В этой связи сложно согласиться с выводом ученых, относящих указанный признак исключительно к характеристике особых правовых режимов.

В заключение подтвердим вывод о том, что в отечественном законодательстве сформировался специальный правовой режим деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства. Содержание указанного правового режима составляет совокупность установленных законом особенностей нормативного правового регулирования деятельности малых и средних предприятий в виде сочетания средств воздействия на указанных субъектов с целью достижения определенных государством целей.

Список литературы

  1. Ершова И.В. Правовое регулирование деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства // Приложение к журналу "Предпринимательское право". 2013. N 2.
  2. Малое и среднее предпринимательство: правовое обеспечение: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М.: Юриспруденция, 2014.
  3. Мохов А.А. Правовые режимы осуществления предпринимательской деятельности // Сборник научно-практических статей II Международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом" (22 апреля 2015 г., г. Москва) / Под общ. ред. С.Д. Могилевского, М.А. Егоровой. М.: Юстицинформ, 2015.
  4. Мохов А.А. Правовые режимы осуществления экономической деятельности и саморегулирование предпринимательской или профессиональной деятельности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 4.
  5. Предпринимательское право / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2014.