Мудрый Юрист

К вопросу о продовольственной безопасности региона

Дондоков Цырен Сонович, профессор кафедры административного права и таможенного дела Забайкальского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Липич Оксана Александровна, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Забайкальского института предпринимательства - филиала Центросоюза Российской Федерации Сибирского университета потребительской кооперации, кандидат юридических наук, доцент.

В данной статье рассматриваются правовые основы продовольственной безопасности Российской Федерации, а также дается краткий анализ нормативно-правовой базы Забайкальского края по вопросам продовольственной безопасности. Авторы предлагают возможные пути решения проблемы региональной продовольственной безопасности.

Ключевые слова: продовольственная безопасность, кооперация, нормативно-правовое регулирование, государство, политика, государственная политика.

Revisiting food security of the region

T.S. Dondokov, O.A. Lipich

Dondokov Tsyren S., Professor of the Department of Administrative Law and Customs of the Zabaikalsky State University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Lipich Oksana A., Head of the Department of Civil Law and Procedure of the Zabaikalsky Entrepreneurship Institute - Branch of the Central Union of Consumer Societies of the Russian Federation of the Siberian University of Consumer Cooperation, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

This article discusses the legal framework of food security of the Russian Federation, and also gives a brief analysis of the legal framework of the Transbaikal territory on food security. The authors offer possible solutions to the problem of regional food security.

Key words: food security, cooperation, standard-legal adjustment, state, politics, state politics.

В современном мире вопросам обеспечения продовольственной безопасности как одной из глобальных проблем, имеющих приоритетное значение, отводится ключевая роль. Несмотря на то что каждый человек согласно рекомендациям Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (FAO) имеет право на полноценное питание, не каждая страна в современном мире может обеспечить достаточную экономическую и физическую доступность продовольствия для населения. Вместе с тем обеспечение устойчивого экономического развития страны на основе сбалансированного полноценного питания населения является важным критерием оценки ее конкурентоспособности.

При этом, как справедливо отмечает Д.Г. Оловянников, главной задачей является также самообеспечение населения основными продуктами питания [1, с. 1]. В связи с этим продовольственная безопасность является одним из важнейших приоритетов государственной политики любой страны, поскольку главная ее цель состоит в создании системы доступного и качественного продовольствия, обеспечивающего безопасность существования как личности, так и самого государства.

Неэффективная государственная политика в сфере продовольственной безопасности может привести не только к нарушению физиологических процессов развития человека, но и к разрушению государства. Кроме того, как подчеркивает Е.А. Глотова, состояние продовольственной безопасности государства зависит от эффективности и конкурентоспособности деятельности агропромышленного комплекса, и с этим нельзя не согласиться [2, с. 1].

Таким образом, продовольственная безопасность является проблемой не только отдельно взятой страны, но и всех государств. При этом практически каждое государство разрабатывает определенную систему мер, посредством которых будет решаться эта проблема. В том числе речь идет о разработке и принятии соответствующих нормативно-правовых актов.

Вопросам изучения продовольственной безопасности были посвящены различные работы. Имеющиеся исследования, посвященные изучению продовольственной безопасности, при всем их многообразии можно разделить на две большие группы. Первую составляют работы, посвященные изучению вопросов продовольственной безопасности в экономическом аспекте, вторую - работы, касающиеся правового регулирования продовольственной безопасности. Именно в сочинениях юридического характера дана характеристика законодательства и выявлены его особенности.

Вопросы продовольственной безопасности нашли свое отражение в нормативно-правовых актах международного уровня, например в Декларации Всемирного саммита по продовольственной безопасности (Рим, 16 ноября 2009 г.). Значение данного документа состоит в том, что в результате проведения крупных региональных и международных совещаний были приняты обязательства по увеличению поддержки сельского хозяйства, развития сельских районов и обеспечения продовольственной безопасности.

Так, в п. 7.2 предусматриваются положения об объединении усилий и опыта для работы в рамках глобального партнерства по сельскому хозяйству, продовольственной безопасности и питанию. При этом подчеркивается, что с учетом развития существующих структур, в целях усиления регулирования и укрепления сотрудничества, улучшения координации на глобальном, региональном и национальном уровнях необходимо обеспечение того, чтобы национальные и региональные интересы были должным образом услышаны и учтены [3].

Немаловажное значение для Российской Федерации имеют и международные договоры и соглашения, которые как акты международного права в соответствии с действующей Конституцией РФ являются неотъемлемой частью российской правовой системы [4].

Основные направления государственной политики России в области продовольственной безопасности нашли свое отражение в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года". В Стратегии, в частности, отмечается, что "продовольственная безопасность России обеспечивается за счет развития биотехнологий и импортозамещения по основным продуктам питания, а также путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий, захвата национального зернового рынка иностранными компаниями, бесконтрольного распространения пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных растений с использованием генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги" [5]. В дальнейшем все эти аспекты получили более детальную регламентацию в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации [6].

В частности, была разработана совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации. В связи с этим основная цель реализации государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации направлена на надежное обеспечение населения страны продуктами питания, развитие отечественного агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, оперативное реагирование на внутренние и внешние угрозы стабильности продовольственного рынка, эффективное участие в международном сотрудничестве в сфере продовольственной безопасности.

Таким образом, выбор стратегии государственной политики в области продовольственной безопасности был обусловлен социально-экономическими факторами. Поэтому продовольственная безопасность Российской Федерации является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета - повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения. Анализ положений Доктрины позволяет сделать вывод о том, что для оценки состояния продовольственной безопасности используются определенная система показателей и критерии их оценки. Кроме того, в ней нашли отражение вопросы о рисках и угрозах.

Региональные приоритеты Российской Федерации и формы оказания помощи в сфере содействия обеспечению продовольственной безопасности и сельскохозяйственному развитию обозначены в Указе Президента РФ от 20 апреля 2014 г. N 259 "Об утверждении Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию" [7]. Реализация этих направлений осуществляется посредством нормативно-правовых актов регионального уровня.

Так, на территории Забайкальского края принят и действует, например, Закон Забайкальского края от 1 ноября 2011 г. N 570-ЗЗК "О продовольственной безопасности и рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на территории Забайкальского края" [8], определяющий основные направления деятельности органов государственной власти края по обеспечению продовольственной безопасности Забайкальского края, формированию и регулированию рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на территории региона и т.п.

При этом продовольственная безопасность в Законе определена как состояние экономики Забайкальского края, при котором достигается продовольственная обеспеченность Забайкальского края, гарантируется физическая и экономическая доступность пищевых продуктов для всего населения края в объемах, необходимых для активного и здорового образа жизни [8]. Кроме того, в Законе в качестве мер обеспечения продовольственной безопасности упоминается и налаживание долговременных экономических связей с субъектами Российской Федерации, иностранными государствами по поставкам в Забайкальский край продовольствия и сырья для его производства.

Вместе с тем, затрагивая данную проблему, некоторые авторы не всегда точно толкуют понятие "продовольственная безопасность". Так, например, в докладе представителя одного из органов государственной власти Забайкальского края на конференции прозвучала мысль о том, что "в целях обеспечения продовольственной безопасности региона необходимо уменьшение на продовольственном рынке доли завозимой продукции из других регионов РФ и увеличение объема продукции местных товаропроизводителей". Подобное высказывание обосновывалось тем, что "присутствие на рынке ввозимых из других регионов изделий вытесняет местную продукцию, в связи с чем происходит подмена качественной продукции, произведенной из сырья местных товаропроизводителей, более дешевой завозной, несет угрозу обеспечению региональной продовольственной безопасности, потери стимула к наращиванию объемов производимой продукции, сокращению рабочих мест, потере налоговых поступлений и снижению уровня жизни населения" [9, с. 34].

Однако, на наш взгляд, подобная позиция противоречит положениям действующей Конституции РФ и ст. 3 Закона Забайкальского края от 1 ноября 2011 г. N 570-ЗЗК "О продовольственной безопасности и рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на территории Забайкальского края". Так, Конституция РФ в качестве основ конституционного строя закрепляет в ч. 1 ст. 8 единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, которые конкретизируются в статье в контексте федеративного устройства России. Названные основы обеспечиваются запретом на установление внутренних таможенных границ, в которых располагались бы таможенные территории [10]. Как указал Конституционный Суд РФ, положения ст. 74 Конституции регламентируют отношения по перемещению финансово-экономических ресурсов в пределах территории РФ и не распространяются на отношения, возникающие в связи с перемещением соответствующих ресурсов через Государственную границу РФ (Определение КС РФ от 16 января 2007 г. N 22-О [11]).

Следует отметить, что субъекты РФ вправе устанавливать ограничения перемещения товаров и услуг с санкции федерального законодателя. Так, в комментарии к Конституции РФ под редакцией В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева отмечается, что в целях защиты безопасности и здоровья граждан могут устанавливаться меры по стандартизации и сертификации продукции в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании". Следует согласиться с авторами и их выводом о том, что принятие мер, целью которых является создание конкурентных преимуществ для хозяйствующих субъектов (промышленных предприятий, перевозчиков, посреднических организаций и т.д.), действующих на территории отдельных субъектов РФ, недопустимо [12].

Кроме того, в ст. 4 Закона Забайкальского края от 1 ноября 2011 г. N 570-ЗЗК "О продовольственной безопасности и рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на территории Забайкальского края" отмечается, что формирование и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия осуществляется, во-первых, за счет сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, произведенных в Забайкальском крае, а, во-вторых, за счет сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, ввезенных из субъектов Российской Федерации и из-за рубежа [8].

При этом региональный законодатель отмечает, что подобное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия осуществляется с целью повышения конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, произведенных сельскохозяйственными товаропроизводителями Забайкальского края.

В соответствии со ст. 44 Устава Забайкальского края [13] в целях повышения инвестиционной привлекательности Забайкалья правительством края одобрены основные направления развития международной и внешнеэкономической деятельности Забайкальского края на 2011 - 2015 годы [14], поскольку в регионе достаточное развитие получило торгово-экономическое и инвестиционное сотрудничество с субъектами иностранных государств.

Исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, определяющим перспективные направления развития в сфере международного сотрудничества и внешнеэкономических связей, является Министерство международного сотрудничества, внешнеэкономических связей и туризма Забайкальского края [15].

Так, например, министерство в целях дальнейшего укрепления равноправных и взаимовыгодных отношений, активизации межрегионального и приграничного сотрудничества, развития связей хозяйствующих субъектов, зарегистрированных на территории Забайкальского края Российской Федерации и Автономного района Внутренняя Монголия Китайской Народной Республики, способствует реализации соглашения между правительством Забайкальского края и народным правительством Автономного района Внутренняя Монголия Китайской Народной Республики о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве [16].

На сайте министерства систематически в разделе "Внешнеэкономические связи" размещается информация о предложениях по бизнес-сотрудничеству компаний КНР, а также экспортно-импортные предложения предприятий Забайкальского края [17]. В связи с этим представляется, что в свете изменяющейся геополитической ситуации в решении вопросов продовольственной безопасности РФ возрастает значение уже имеющихся международных договоров и соглашений Российской Федерации со странами - участницами АТЭС и, в частности, Китаем.

На наш взгляд, одним из способов решения вопросов продовольственной безопасности России могло бы стать сотрудничество организаций системы потребительской кооперации с зарубежными партнерами. Тем более что такой положительный опыт в истории нашей страны уже имел место, когда уменьшение рисков и угроз продовольственной безопасности Советского государства осуществлялось посредством потребительской кооперации.

Современная потребительская кооперация Российской Федерации выполняет важные социальные функции. Она играет существенную роль в обеспечении материальных потребностей населения, способствует гармоничному и сбалансированному развитию территорий, создает условия для расширения трудовой занятости. В своей деятельности она зачастую ориентирована на охват небольших групп населения, которые не вызывают интереса у иных субъектов рынка.

Как отмечает С.К. Миряшева, "личные подсобные хозяйства населения являются на сегодняшний день основными производителями сырья для перерабатывающей промышленности и привлечь продукцию, произведенную на личном подворье, к обеспечению продовольственной безопасности Забайкальского края задача трудная, но выполнимая". Отмечаются проблемы сбыта произведенной продукции, отсутствие стабильной закупочной деятельности в муниципальных районах. Поэтому к решению проблемы обеспечения продовольственной безопасности можно привлечь организации потребительской кооперации Забайкальского края "путем развития муниципальных звеньев по закупу продукции, в том числе произведенной в личных подсобных хозяйствах, организации производства пищевой продукции широкого ассортимента и организации ее сбыта, в том числе и в торговых сетях краевого центра. В то же время и в рамках потребительской кооперации возможно налаживание четкого взаимодействия по обеспечению населения продукцией, произведенной на территории муниципальных образований" [9, с. 33]. Тем самым на территории сельских поселений потребительская кооперация может сыграть решающую роль в вопросе насыщения продовольственного рынка продукцией, произведенной местным производителем из сырья, закупленного на территории края. Присутствие на потребительском рынке определенного количества продукции, произведенной местными товаропроизводителями, должно стать нормой и создать условия по решению задачи обеспечения продовольственной безопасности Забайкальского края [9, с. 35].

Таким образом, с учетом способности потребительской кооперации к диверсификации деятельности, быстрой адаптации к меняющимся экономическим обстоятельствам возможно решение вопросов продовольственной безопасности как государства в целом, так и отдельных регионов.

Литература

  1. Оловянников Д.Г. Развитие продовольственного рынка региона в системе обеспечения продовольственной безопасности: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Улан-Удэ, 2010. С. 1.
  2. Глотова Е.А. Государственная политика обеспечения продовольственной безопасности современной России: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. Чита, 2011. С. 1.
  3. Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности (Рим, 16 ноября 2009 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/pdf/summit2009_declaration.pdf.
  4. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики об экономическом и научно-техническом сотрудничестве в области агропромышленного комплекса (Пекин, 27 мая 1994 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области оценки соответствия импортируемой и экспортируемой продукции (Пекин, 25 апреля 1996 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области борьбы с недобросовестной конкуренцией и антимонопольной политики (Пекин, 25 апреля 1996 г.) и т.п. // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
  5. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
  6. Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru.
  7. Указ Президента РФ от 20 апреля 2014 г. N 259 "Об утверждении Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru.
  8. Закон Забайкальского края от 1 ноября 2011 г. N 570-ЗЗК "О продовольственной безопасности и рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на территории Забайкальского края" // СПС "Гарант".
  9. Миряшева С.К. Обеспечение продовольственной безопасности на территории Забайкальского края, перспективы развития производства с целью насыщения продовольственного рынка продукцией местного производства с привлечением к решению задачи организаций краевого союза потребительских обществ // Перспективы взаимодействия науки и реального сектора экономики в системе потребительской кооперации: Сб. докладов II Всероссийской научно-практической конференции. Чита: ЗИП СибУПК, 2014. С. 33.
  10. Конституция РФ, принята 12 декабря 1993 г. // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
  11. Определение КС РФ от 16 января 2007 г. N 22-О // СПС "Гарант".

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) под ред. В.Д. Зорькина включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

  1. Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева // СПС "Гарант".
  2. Устав Забайкальского края: Закон Забайкальского края от 11 февраля 2009 г. N 125-ЗЗК // СПС "Гарант".
  3. Распоряжение Правительства Забайкальского края от 21 декабря 2010 г. N 704-р "Об основных направлениях развития международной и внешнеэкономической деятельности Забайкальского края на 2011 - 2015 годы" // СПС "Гарант".
  4. Постановление Правительства Забайкальского края от 13 апреля 2010 г. N 144 "Об утверждении Положения о Министерстве международного сотрудничества, внешнеэкономических связей и туризма Забайкальского края" // СПС "Гарант".
  5. Распоряжение Правительства Забайкальского края от 21 декабря 2010 г. N 704-р "Об основных направлениях развития международной и внешнеэкономической деятельности Забайкальского края на 2011 - 2015 годы" // СПС "Гарант".
  6. Официальный сайт Министерства международного сотрудничества, внешнеэкономических связей и туризма Забайкальского края. URL: http://www.f_economic_relations.ru.