Мудрый Юрист

О перспективах пробации в России

Уткин Владимир Александрович, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института ФСИН России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Рассматриваются проблемы реализации в России "Европейских правил о пробации" 2010 г. Делается вывод о целесообразности дальнейшего последовательного внедрения пробационных начал в деятельность уголовно-исполнительных инспекций с оставлением на перспективу создание специальной службы пробации.

Ключевые слова: международные стандарты, пробация, уголовно-исполнительные инспекции.

On Probation Prospects in Russia

V.A. Utkin

Utkin Vladimir A., Leading Research Scientist of the Scientific Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, Honored Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.

The author considers problems of realization of the European rules on probation in the Russian Federation, which were adopted in 2010. The article contains conclusion on viability of further consistent implementation of probationary fundamentals and principles into activity of penal inspections, leaving for future the solution of the problem to create special probation service.

Key words: international standards, probation, penal inspections.

Современное понимание пробации сложилось не сразу. В XX веке на Западе этот термин (от probation - испытание) использовался как синоним условного осуждения наряду с parole - условно-досрочным освобождением. Подобным образом, а также как надзор при условном осуждении пробация понималась и в советской пенитенциарной науке <1>. Европейская конвенция 1964 г. о надзоре за условно осужденными или условно освобожденными правонарушителями также не использует это понятие, ограничиваясь обязательствами государств по наблюдению за правонарушителями <2>.

<1> Советское исправительно-трудовое право. М.: Юрид. лит., 1983. С. 333; Шупилов В.П. Надзор за условно осужденными в основных капиталистических странах. М., 1971.
<2> Сборник конвенций, рекомендаций и резолюций, касающихся пенитенциарных вопросов. Рязань: Академия права и управления ФСИН России, 2008. С. 16.

В принятой 22 января 1965 г. Комитетом министров Совета Европы Резолюции (65) 1 "Отложенные приговоры, пробация и другие альтернативы лишению свободы" пробация (пробационный надзор) упоминается также в контексте условных мер. Не говорят о пробации Токийские правила 1990 г. и Европейские правила применения общественных (альтернативных) санкций и мер 1992 г.

В начале XXI века понимание пробации и отношение к ней существенно меняются. Во многом благодаря аболиционистам, выступающим за радикальное сокращение тюремного заключения за счет альтернатив. В реализации последних важнейшую роль, по их мнению, должна играть пробация как выходящий за рамки надзора комплексный гуманистический институт социально-правового контроля и социальной помощи <3>. Такая позиция получила признание в принятой 20 января 2010 г. Рекомендации CM/REL (2010) 1 Комитета министров Совета Европы, утвердившей "Правила Совета Европы о пробации" <4>. "Пробация" в них "относится к процессу исполнения в обществе наказаний и мер, предусмотренных законом и назначенных правонарушителю. Она включает широкий круг мероприятий и мер воспитательного воздействия, таких как надзор, контроль и оказание помощи, цель которых - вовлечение осужденного в общественную жизнь, а также обеспечение безопасности общества".

<3> Кристи Н. Борьба с преступностью как индустрия: вперед, к ГУЛАГу западного образца? М., 2001; Van Kalmthout A., Derks Y. Probation and Probation Services: A European Perspective. Amsterdam, 2000.
<4> Цит. по: Российское уголовно-исполнительное право. М.: МГЮА им. О.Е. Кутафина, 2011. Т. II: Особенная часть. С. 625 - 648. См. также: Шамсунов С.Х., Лосева С.Н. Место и роль международных стандартов в системе исполнения наказаний России // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2016. N 1. С. 19 - 21.

Судя по содержанию "Европейских правил", в них превалирует функциональный, а не структурный подход. Это правило именно о пробации как сфере и принципах деятельности, а не о специальном учреждении - службе пробации. Хотя термин "служба пробации" часто используется в правилах, в них ясно указано, что они "применимы для других организаций, осуществляющих функции, описанные в этих правилах, включая другие государственные, негосударственные и коммерческие организации". Поэтому термин "служба пробации" означает "любое ведомство, предусмотренное законом для осуществления указанных выше целей и задач" (выделено нами. - В.У.). В этой связи принципиально неверно, что "пробация... это юридический термин для определения названия и деятельности службы, которая исторически создавалась для организации работы с людьми, столкнувшимися с законом" (выделено нами. - В.У.) <5>. Как показало развитие событий, подобный ведомственный подход в конечном счете оказался контрпродуктивным.

<5> Ермасов Е., Дегтярева О. Проблемы создания службы пробации в России // Преступление и наказание. 2015. N 10. С. 21.

Теперь о функциях. "В зависимости от национальных особенностей деятельность службы пробации может включать функции по предоставлению информации и рекомендаций суду и другим заинтересованным ведомствам для оказания им содействия в принятии обоснованного и справедливого решения; оказанию помощи и поддержки осужденным, отбывающим наказание в виде лишения свободы, в подготовке к освобождению и социальной адаптации; контролю и оказанию помощи досрочно освобожденным, проведению мероприятий в рамках восстановительного правосудия; оказанию помощи жертвам преступлений" (выделено нами. - В.У.). Как видно, перечисленные выше функции - лишь возможные, факультативные для службы пробации или аналогичного ей учреждения, но в содержание пробации не входящие. В этой связи несостоятельны суждения о так называемой досудебной и постпенитенциарной пробации <6>.

<6> Там же. С. 22.

В России нет службы пробации в качестве отдельного ведомства и с таким наименованием. В наибольшей степени функции пробации отражены в деятельности уголовно-исполнительных инспекций (УИИ). Ныне (вместе с филиалами) их 2488, и на учете в них состоят (на 1 апреля с.г.) 302233 осужденных без изоляции от общества. По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, из 642218 чел., осужденных судами РФ в 2015 г., 351828, или 54,7%, - это "клиенты" УИИ. Притом что их штатная численность всего 10444 человека.

Исходя из роли УИИ вполне логичным и реалистичным было бы расширять пробационные технологии в их деятельности, постепенно укрепляя их кадровый состав и организационно-материальные возможности. При этом, как следует из "Европейских правил", не требуется обязательного формального создания специальной службы или даже переименования инспекций еще и потому, что сам термин "пробация" недостаточно ясен не только населению, но и юристам.

Тем не менее возобладал структурный подход. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства России от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, предполагалось создание в стране специальной службы пробации. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 1772-р, наряду с целым рядом мер, направленных на совершенствование УИИ, предусмотрела и службу пробации <7>. В русле реализации этой Концепции обсуждались такие варианты, как создание службы пробации на базе действующих УИИ; организация комплексной системы пробации с включением в нее органов власти и общественных организаций; формирование самостоятельной федеральной службы, подведомственной Минюсту.

<7> Такая непоследовательность, к сожалению, сохранена и в новой редакции Концепции от 23 сентября 2015 г.

Активная работа в недрах Минюста завершилась в 2011 г. подготовкой нескольких законопроектов. Исходя из третьего варианта, их авторы фактически превратили его в четвертый, формально - бюрократический. В итоге наиболее значительными по объему оказались законопроекты "О службе в органах и учреждениях системы пробации" и "О социальных гарантиях офицерам пробации". Предполагалось, в частности, введение новых специальных званий от "младшего лейтенанта службы пробации" до "генерал-полковника службы пробации" (притом что всех "пробационеров" в стране едва ли хватит на дивизию). Что касается пробации как деятельности, то она прописана так скупо, декларативно и абстрактно, что практически невозможно уяснить, чем же конкретно эти новоиспеченные "генералы и капитаны пробации" должны заниматься <8>. Симптоматично также, что законопроекты о службе предполагалось ввести в действие с 2013 г., о пробации в отношении условно-досрочно освобожденных - с 2014 г., о социальной адаптации - с 2015 г. и о досудебной пробации - с 2016 г. Такой шаг, помимо прочего, был чреват разрушением действующих УИИ, которые предполагалось вывести из подчинения ФСИН России в новую парамилитарную федеральную службу <9>.

<8> Подробнее см.: Уткин В.А. Европейские правила о пробации и проблемы их реализации // Вестник Томского государственного университета. Право. 2012. N 1. С. 47 - 49.
<9> Между тем в Европе сотрудники служб пробации погон не носят, а термин "офицер" обозначает не капитана или полковника, а лишь чиновника на официальной государственной службе.

С учетом сложного социально-экономического положения страны Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации предложил вернуться к варианту о создании службы пробации на базе действующих УИИ. В апреле 2015 г. Президент РФ поручил правительству проработать этот вопрос. Результатом деятельности совместной комиссии аппарата уполномоченного и руководства ФСИН России стали законопроект "О пробации в Российской Федерации" и проекты иных нормативных актов.

Расчеты показали, что для выполнения УИИ всех возможных, предусмотренных "Европейскими правилами", функций служб пробации нужны дополнительные штаты в количестве 56380 чел. или увеличение штатов инспекций в шесть раз - с 10444 до 66824 чел. <10>. Понятно, что в правительстве эти данные отклика не нашли и указание Президента в конце 2015 г. было снято с контроля. В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 г. появился раздел "О необоснованном затягивании создания службы пробации в Российской Федерации" с выводом: "В правительстве вновь возобладал недальновидный подход: экономия на "капле воды", способной погасить "искру", приводит к миллиардным тратам на тушение разгорающихся от разного рода "искр" социальных и иных пожаров, а также к не предотвращенным вовремя человеческим трагедиям" <11>.

<10> Ермасов Е., Дегтярева О. Указ. соч. С. 23.
<11> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год // Российская газета. 2016. 24 марта. N 61 (6929). С. 19.

Между тем, по официальным данным, в 2012 году было снято с учета инспекций в связи с совершением преступления всего лишь 3,7% осужденных из состоявших на учете на конец отчетного периода, в 2013 году - 3,5%; в 2014 - 3,2%, в 2015 - 3,7%. Применительно к числу прошедших по учетам за год приведенные цифры снижаются вдвое, и делается бодрый, но далекий от действительности вывод: "Ситуация с преступностью осужденных, состоящих на учете в УИИ, гораздо благоприятнее общероссийского состояния преступности" <12>. Иначе говоря, УИИ России просто невероятно эффективны, поскольку многократно превышают аналогичные показатели советских лет <13> и развитых зарубежных стран <14>. Так стоит ли возмущаться, что правительство отказало в средствах?

<12> Дегтярева О.Л. Общегосударственные особенности роста и снижения повторной преступности среди лиц, осужденных к наказаниям и иным мерам уголовно-правового характера, не связанным с изоляцией осужденных от общества, в общей структуре преступлений, совершаемых на территории страны // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2015. С. 6.
<13> В советское время криминологический рецидив среди осужденных к исправработам составлял 9 - 10%, при условном осуждении - 11 - 12%, при отсрочке исполнения приговора - от 7 - 8% (для взрослых) до 13 - 15% (для несовершеннолетних). См.: Предупреждение рецидива преступлений. Томск: Изд-во Томского гос. ун-та, 1989. С. 89.
<14> В США рецидив среди осужденных, находящихся под электронным надзором, составляет от 3 до 16% в течение периода электронного надзора. См.: Малолеткина Н.С. О целесообразности полного внедрения института пробации в современную пенитенциарную систему // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2014. N 2. С. 16.

Тем не менее специалисты знают, что официальная статистика не лишена лукавства. Известны и большинство способов ее выведения "на местах", и реальные показатели криминологического рецидива среди осужденных без лишения свободы: от 8 до 12% <15>. Между тем реальные показатели вполне приемлемы для служб пробации всех "цивилизованных стран". Но даже с более высоким уровнем криминологического рецидива альтернативные меры предпочтительнее лишения свободы с рецидивом (в течение трех лет после освобождения) - от 30 до 55% <16>, не говоря уже об экономии бюджетных средств.

<15> Ольховик Н.В., Прозументов Л.М. Рецидивная преступность осужденных и ее предупреждение. Томск: Изд-во ТГУ, 2008. С. 91 - 97.
<16> Городнянская В.В. Постпенитенциарный рецидив. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 7.

Несколько выводов.

Во-первых, "кавалерийский наскок", "бюрократическое реформирование" или "смена вывесок" контрпродуктивны. Вместе с тем пробация в России во многих ее чертах фактически существует, хотя и не в качестве особой поименованной так службы. Поэтому речь должна идти прежде всего об обогащении практики УИИ дополнительными пробационными технологиями, в том числе после их экспериментальной проверки.

Во-вторых, нужно опираться на реальность. В частности, относительно показателей упомянутого выше рецидива и тенденций альтернативных мер.

В-третьих, требуется разработка научно обоснованной дорожной карты реализации "Европейских правил о пробации" в российской уголовно-исполнительной системе без стремления внедрить все без исключения ее направления здесь и сейчас. Частично такая дорожная карта уже отражена в Концепции развития УИС до 2020 года.

В-четвертых, с учетом негативных тенденций состава осужденных необходимо усилить внимание к их наиболее рецидивоопасным категориям на основе выделения групп риска, распространить возможность индивидуализированного применения электронного мониторинга при всех мерах без лишения свободы по принципу "необходимой достаточности".

В-пятых, учитывая, что, согласно п. "ж" ст. 72 Конституции России, социальная защита находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, полагаем важным активизировать усилия по принятию основ законодательства о социальной помощи освобожденным из мест лишения свободы как составной части российского социального законодательства, включающего минимальные федеральные стандарты государственных услуг. Инициировать принятие аналогичных законов (в развитие основ) в субъектах Федерации возможно путем разработки модельного регионального закона.

Позже выяснится, нужна ли будет России обособленная от УИС специальная "служба пробации" или ее отраженные в международных актах функции (в необходимом России объеме) с успехом могут исполнять, с одной стороны, реорганизованные и укрепленные уголовно-исполнительные инспекции, а с другой - федеральные и местные учреждения, и органы социальной защиты, и заинтересованные негосударственные структуры.

Литература

  1. Европейская конвенция от 30 ноября 1964 г. о надзоре за условно осужденными или условно освобожденными правонарушителями // Сборник конвенций, рекомендаций и резолюций, касающихся пенитенциарных вопросов. Рязань: Академия права и управления ФСИН России, 2008. С. 15 - 19.
  2. Рекомендация CM/REC (2010) 1 Комитета министров Совета Европы "Правила Совета Европы о пробации" // Российское уголовно-исполнительное право. М.: МГЮА им. О.Е. Кутафина, 2011. Т. II: Особенная часть. С. 625 - 648.
  3. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 1772-р (в ред. распоряжений Правительства РФ от 31.05.2012 N 874-р и от 23.09.2015 N 1877-р).
  4. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год // Российская газета. 2016. 24 марта. N 61. С. 16 - 27.
  5. Городнянская В.В. Постпенитенциарный рецидив. М.: Юрлитинформ, 2012. 166 с.
  6. Дегтярева О.Л. Общегосударственные особенности роста и снижения повторной преступности среди лиц, осужденных к наказаниям и иным мерам уголовно-правового характера, не связанным с изоляцией осужденных от общества, в общей структуре преступлений, совершаемых на территории страны // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2015. N 1. С. 3 - 6.
  7. Ермасов Е., Дегтярева О. Проблемы создания службы пробации в России // Преступление и наказание. 2015. N 10. С. 21 - 23.
  8. Кристи Н. Борьба с преступностью как индустрия: вперед, к ГУЛАГу западного образца? М., 2001. 214 с.
  9. Малолеткина Н.С. О целесообразности полного внедрения института пробации в современную пенитенциарную систему // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2014. N 2. С. 15 - 16.
  10. Ольховик Н.В., Прозументов Л.М. Рецидивная преступность осужденных и ее предупреждение. Томск: Изд-во ТГУ, 2008. 159 с.
  11. Предупреждение рецидива преступлений. Томск: Изд-во Томского университета, 1989. 127 с.
  12. Советское исправительно-трудовое право. М.: Юрид. лит., 1983. 350 с.
  13. Уткин В.А. Европейские правила о пробации и проблемы их реализации // Вестник Томского государственного университета. Право. 2012. N 1. С. 17 - 49.
  14. Шамсунов С.Х., Лосева С.Н. Место и роль международных стандартов в системе исполнения наказаний России // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2016. N 1. С. 19 - 21.
  15. Шупилов В.П. Надзор за условно осужденными в основных капиталистических странах. М.: ВНИИ Прокуратуры СССР,. 1971. 110 с.
  16. Van Kalmthout A., Derks Y. Probation and Probation Services: A European Perspective. Amsterdam, 2000. 576 с.