Мудрый Юрист

К вопросу об ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) контракта на поставку для государственных и муниципальных нужд

Титова Галина Григорьевна, аспирантка кафедры гражданского права и процесса Ульяновского государственного университета <*>.

<*> Научный руководитель - доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Ульяновского государственного университета, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, кандидат юридических наук Л.Н. Ракитина.

В статье анализируются вопросы, возникающие в ходе применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в частности проблемы, касающиеся ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) контракта на поставку для государственных и муниципальных нужд.

Ключевые слова: поставка товаров, ответственность сторон.

Revisiting responsibility for non-fulfillment (improper fulfillment) of the contract for supply for public and municipal needs

G.G. Titova

Titova Galina G., Postgraduate Student of the Department of Civil Taw and Procedure of the Ulyanovsk State University.

This article analyzes the problems arising in the application of the Federal Law of April 5, 2013 N 44-FZ "On the contract system in the procurement of goods for state and municipal needs", particularly issues relating to liability for failure (improper performance) of the contract for supply of equipment for state and municipal needs.

Key words: delivery of goods, liability of the parties.

Юридическая ответственность, неразрывно связанная с государством, нормами права, обязанностью и противоправным поведением отдельных граждан и их объединений, должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, по праву может считаться одной из ведущих категорий юриспруденции.

Ответственность сторон по договору поставки для государственных и муниципальных нужд за неисполнение или ненадлежащее исполнение контрактных обязательств выстроена на общих принципах гражданско-правовой ответственности.

Принципы гражданско-правовой ответственности: неотвратимости, индивидуализации, полного возмещения вреда. Установленный в Гражданском кодексе Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (далее - ГК РФ) [1] принцип юридического равенства участников гражданско-правовых отношений предполагает и установление равной имущественной ответственности государства за надлежащее исполнение обязанностей по государственным контрактам. Действующий Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - ФЗ N 44-ФЗ) [3] содержит в себе нормы, которые позволяют привлекать к гражданско-правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных и муниципальных контрактов в равной степени как поставщика, так и заказчика (п. 4 ст. 34), кроме того, на поставщика возлагается ответственность за непредставление информации, указанной в п. 23 ст. 34 ФЗ N 44-ФЗ.

Своевременность поставки товаров в надлежащем качестве, количестве и ассортименте, предусмотренных договором поставки, и своевременная их оплата, иными словами, выполнение существенных условий договора - необходимое условие успешного развития рыночных отношений и экономики в целом. Надлежащее исполнение обязательств в договорных правоотношениях в целом выступает одним из основополагающих принципов.

И.В. Елисеев отмечает, что "ответственность за нарушение обязательств при поставке товаров для государственных нужд строится по общей модели договорной ответственности предпринимателей на началах риска. На началах риска отвечает и государственный заказчик" [14]. Данная позиция находит явный отклик и в самом ФЗ N 44-ФЗ, в соответствии с которым заказчик и поставщик несут ответственность в виде неустойки (пени или штрафа) за просрочку исполнения обязательства, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренных контрактом (ч. 5 ст. 34 ФЗ N 44-ФЗ). Нормы об ответственности, предусмотренные законодательством о закупках в части платежей, вызванных неисполнением или ненадлежащим исполнением договорных обязательств, полностью перекликаются с гражданским законодательством.

Поставщик несет ответственность в виде неустойки (пени или штрафа) за просрочку исполнения договорного обязательства, в том числе гарантийного, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств (ч. 6 ст. 34 ФЗ N 44-ФЗ). Однако при всем при этом Закон N 44-ФЗ никак не ограничивает право заказчика на определение максимально возможного размера неустойки поставщика, что само по себе вызывает некоторые сомнения, судя по тому, что поставщик (подрядчик, исполнитель) изначально находится в более невыгодном положении, поскольку имеется заведомое неравенство переговорных возможностей. В связи с этим существует ряд примеров злоупотреблений со стороны заказчика в использовании такой обеспечительной меры, как неустойка. Так, Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС РФ) N 5467/14 был сделан верный и вполне очевидный вывод "о недопустимости включения заказчиком в контракт явно несправедливых и завышенных условий о неустойке поставщика, т.к. это противоречит основной идее законодательства о государственных закупках - создание стимулов участия в них". Президиум также верно указал на то, что "лицо, подписывающее государственный контракт, лишено возможности выразить собственную волю в отношении порядка начисления неустойки и вынуждено принять это условие путем присоединения к контракту в целом (договор присоединения)... включая в проект государственного контракта заведомо невыгодное для контрагента условие, от которого победитель размещения заказа не может отказаться, заказчик нарушает закон" [8].

Исходя из п. 5 ст. 34 ФЗ N 44-ФЗ уплата неустойки (штрафов, пеней) назначается в случае "просрочки исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом". При этом пеня начисляется "за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства, и устанавливается контрактом в размере... не менее чем 1/300 действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от цены контракта, уменьшенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных контрактом и фактически исполненных поставщиком (подрядчиком, исполнителем)".

Начисление штрафов производится "за неисполнение или ненадлежащее исполнение поставщиком... обязательств, предусмотренных контрактом, за исключением просрочки исполнения поставщиком... обязательств (в том числе гарантийного обязательства), предусмотренных контрактом. Размер штрафа устанавливается контрактом в виде фиксированной суммы, определенной в порядке, установленном Правительством Российской Федерации". "Условие о неустойке (штрафе, пени) должно включаться заказчиком непосредственно в проект контракта, прилагаемый к документации о закупке, а при проведении запроса котировок - к извещению о его проведении, так как ФЗ N 44-ФЗ не допускает изменения заказчиком положений проекта контракта после истечения срока для внесения изменений в извещение, документацию о проведении закупок" [16].

Однако, анализируя ст. 34 ФЗ N 44-ФЗ, можно сделать вывод о том, что размеры пеней за просрочку по контракту на поставку товаров, работ и услуг определяются по-разному. В случае с заказчиком размеры определены ФЗ N 44-ФЗ, а в случае с поставщиком - Постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 N 1063 "Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком... обязательства, предусмотренного контрактом" [5], здесь же утверждены размеры штрафов заказчика и поставщика за иные нарушения, не связанные с просрочкой поставки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Вопрос в отсутствии в п. 7 ст. 34 ФЗ N 44-ФЗ содержания фиксированной ставки пени, а порядок ее определения тем временем зависит от ряда переменных показателей (цена контракта, количество просроченных дней поставщиком, объем неисполненного или ненадлежащим образом исполненного обязательства, коэффициент, учитываемый при расчете размера ставки), которые на момент заключения договора поставки для государственных и муниципальных нужд не могут быть известны, составляют некое затруднение для заказчика, связанное с формулировкой данного условия в проекте контракта.

Представляется, что данный пробел еще более обостряется тем моментом, что ФЗ N 44-ФЗ после опубликования проекта контрактных положений не предусматривается возможность их корректировки, а также внесение изменений в части условия о неустойке на стадии подписания контракта с победителем закупки (кроме случаев, предусмотренных п. 18 ст. 34 и п. 4 ст. 70 ФЗ N 44-ФЗ). Таким образом, формулировка положений об ответственности не должна подвергаться дальнейшим изменениям.

Кроме того, п. 4 ст. 34 ФЗ N 44-ФЗ ставит обязательное условие об указании размеров ответственности и в самом контракте на поставку. Соответственно, есть ли необходимость указания размеров ответственности, или достаточно только сделать отсылку на Постановление Правительства РФ N 1063? Однако п. 4.2 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) устанавливает, что "утверждение конкурсной документации, документации об аукционе, документации о проведении запроса предложений, определение содержания извещения о проведении запроса котировок с нарушениями... влечет наложение административного штрафа на должностных лиц" [2]. Письмом Федеральной антимонопольной службы России от 21.10.2014 N АЦ/42516/14 "О направлении информации о включении в контракт условий об уплате неустойки, а также об уменьшении суммы, подлежащей уплате физическому лицу в случае заключения с ним контракта, на размер налоговых платежей" было дано разъяснение по данному вопросу, где сказано, что "включение в проект контракта ссылки на Правила вместо установления... размеров штрафа, пени не является надлежащим исполнением обязанности заказчика по установлению размеров неустойки [7]". Пример формулировки, которую заказчику необходимо включить в проект контракта, приведен в п. 5 Типовых положений, являющихся приложением к указанному письму ФАС РФ. Но все же представляется, что такое упущение, как ограничение лишь ссылкой в документации о торгах на ст. 34 ФЗ N 44-ФЗ и Правила, при отсутствии дублирования в проекте контракта текста о размере неустойки, не должно повлечь привлечения к ответственности, поскольку в любом случае санкции в законодательных актах прописаны для обеих сторон.

При рассмотрении особенностей ответственности в виде штрафных санкций можно увидеть, что штраф за неисполнение или ненадлежащее исполнение сторонами обязательств устанавливается в фиксированной сумме в соответствии с положениями, указанными в Правилах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 N 1063. На данный момент не представляется возможным взыскать пени в увеличенном объеме, поскольку такой потенциал не заложен ни в ФЗ N 44-ФЗ, ни в Правилах. Это означает, что стороне вследствие ненадлежащего исполнения или вовсе неисполнения контрактных обязательств, понесшей урон более значительный, чем покрывает сумма неустойки, будет необходимо обратиться в судебные органы для взыскания пеней.

Представляется вполне естественным, что начисление санкций в виде пеней происходит именно на сумму неисполненной части контрактных обязательств по договору поставки для государственных или муниципальных нужд, данная позиция выдержана, в частности, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.01.2014 N 11535/13 [9].

В этом случае вполне уместно процитировать Д.А. Чваненко, который справедливо указывал, что "в идеале за основу размера неустойки должен быть взят размер средних банковских процентов по краткосрочным необеспеченным кредитам" [17]. В обычаях делового оборота такая форма кредитования оформляется подписанием долговой расписки, в которой указывается сумма займа, величина процента и дата погашения. В деле, перенося на договор поставки для государственных и муниципальных нужд, повторяются все существенные условия договора: предмет, цена, количество и сроки исполнения. Целью выступает выполнение контрактных обязательств, исполненных надлежащим образом.

Д.Е. Богданов в своем научном труде высказывался "о применении ретрибутивной законной неустойки как формы ответственности, например, по государственным контрактам на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд, что обусловлено повышенной социальной значимостью договоров, за неисполнение которых они и установлены" [12]. Действительно, в законодательстве о контрактной системе и в Постановлении Правительства N 1063 используются нормы, которые носят ретрибутивный характер, поскольку не столько корреспондирующая ответственность сторон не уравновешена, сколько они не равноценны по своей сущности. Так, предусмотренные санкции по отношению к поставщику за нарушения сроков поставки коррелируют с нарушениями в исполнении контрактных обязательств, с другой стороны.

"Снижение неустойки весьма вероятно, если она установлена несимметрично: ответственность поставщика, исполнителя или подрядчика выше, чем ответственность заказчика. Например, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28.04.2015 N Ф06-22925/2015 по делу N А55-14084/2014" [10, 15].

Оценивая с позиции разумности и справедливости злоупотребление мерами ответственности в расчете размеров штрафных санкций по отношению к контрагентам по государственным контрактам на поставку товаров, нельзя не заметить их несоразмерность по отношению к цене заключенного контракта. Это, конечно, само по себе становится обстоятельством к ее снижению, в том числе и в случаях, когда контракт прямо предусматривает условие об ограничении применения либо об отказе от применения ст. 333 ГК РФ или установлении нижних и верхних пределов неустойки (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.03.2015 N Ф05-14944/2014 по делу N А40-170328/12-7-1657 [11]).

Строго говоря, по сути, вытекающей из законодательства о контрактной системе, заказчик в контракте прописывает только те обязательные условия, которые установлены Законом. Отсюда можно сделать нехитрый вывод о том, что неустойка - законная санкция. Судебная практика носит противоречивый и парадоксальный характер, когда судами применяется по их усмотрению снижение размера неустойки, которая носит законный, а не договорный характер. Кроме того, в отсутствие легального определения понятия "явная несоразмерность" судебной практикой не выработан единый подход по данному вопросу.

Корреляция интересов сторон поддерживается и возможностью отсрочки поставщику уплаты неустойки (штрафов, пеней) и (или) списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней), данные положения закреплены в соответствии с проектом Постановления Правительства РФ "О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2016 году отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней)" [6]. Однако данный проект не подписан, он должен прийти на смену Постановлению Правительства РФ от 05.03.2015 N 196 "О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2015 году отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней)" [4].

Анализ массива законодательных актов и правоприменительной практики по вопросам ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора поставки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд показывает, что ответственность должна строиться на единых основаниях и для государственного заказчика, и для исполнителя контрактных обязательств. Прежде всего, подходя к решению этого вопроса, нужно учитывать, как верно указал С.Г. Гришаев, что "в гражданских правоотношениях государство не пользуется властными полномочиями: оно выступает на равных началах со своими контрагентами. Государство выступает в гражданских правоотношениях в большинстве случаев через свои органы (как законодательные, так и исполнительные)" [13].

Представляется, что в целях обеспечения принципа равенства всех участников контрактных отношений по поставке товаров, работ и услуг его обязательным условием должно быть условие об ответственности не только поставщика (подрядчика, исполнителя), но и заказчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства. При этом ответственность, возлагаемая на стороны контракта, должна быть соизмерима с правонарушением.

Литература

  1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (в ред. от 29.06.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2015) // Российская газета. N 23. 1996. 6 февраля; N 24. 7 февраля; N 25. 8 февраля; N 27. 10 февраля.
  2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.01.2016) // Парламентская газета. N 2 - 5. 2002. 5 января.
  3. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (в ред. от 13.07.2015) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015) // Российская газета. N 80. 2013. 12 апреля.
  4. Постановление Правительства РФ от 05.03.2015 N 196 "О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2015 году отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 11. Ст. 1602.
  5. Постановление Правительства РФ от 25.11.2013 N 1063 "Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем)), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 48. Ст. 6266.
  6. Проект Постановления Правительства РФ "О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2016 году отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней)" (по состоянию на 30.11.2015) (подготовлен Минэкономразвития России) // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Письмо ФАС России от 21.10.2014 N АЦ/42516/14 "О направлении информации о включении в контракт условий об уплате неустойки, а также об уменьшении суммы, подлежащей уплате физическому лицу в случае заключения с ним контракта, на размер налоговых платежей" // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Постановление Президиума ВАС РФ от 15.07.2014 N 5467/14 по делу N А53-10062/2013 // Вестник ВАС РФ. 2014. N 11.
  9. Постановление Президиума ВАС РФ от 28.01.2014 N 11535/13 по делу N А40-148581/12, А40-160147/12 // Вестник ВАС РФ. 2014. N 6.
  10. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28.04.2015 N Ф06-22925/2015 по делу N А55-14084/2014 // СПС "КонсультантПлюс".
  11. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.03.2015 N Ф05-14944/2014 по делу N А40-170328/12-7-1657 // СПС "КонсультантПлюс".
  12. Богданов Д.Е. Императивная ответственность в договорных отношениях с позиций справедливости // Законодательство и экономика. 2013. N 3. С. 29.
  13. Гришаев С.Г. Российская Федерация как участник гражданских правоотношений // Хозяйственное право. 2010. N 6. С. 100 - 102.
  14. Елисеев И.В. Гражданское право: Учебник. Изд. 3, перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2001. Т. 2. С. 70.
  15. Захарова В.А. Неустойчивая неустойка: всегда ли наказание соразмерно нарушению обязательства? // Ваш партнер-консультант. 2015. N 31. С. 3.
  16. Мандрюков А.В. Новые разъяснения о неустойке за нарушение условий контракта // Строительство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2015. N 2. С. 33.
  17. Чваненко Д.А. К вопросу об ответственности за нарушение условий государственного (муниципального) контракта // Конкурентное право. 2013. N 2. С. 25.