Мудрый Юрист

Актуальные проблемы возмещения вреда окружающей среде (аспекты правового регулирования, судебной практики и реализации государственной политики в области экологического развития)

Игнатьева Инна Анатольевна, профессор кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Документами, определяющими государственную политику в сфере экологического развития, поставлены задачи, направленные на совершенствование механизма возмещения вреда окружающей среде. В настоящее время наличие ряда нерешенных вопросов в правовом регулировании возмещения вреда, причиненного окружающей среде и компонентам природной среды, порождает необходимость специального толкования и дополнительных оценок при рассмотрении соответствующих судебных споров. Вариант совершенствования законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных отраслей законодательства в этом аспекте намечен в законопроектных работах.

Ключевые слова: законодательство об охране окружающей среды, возмещение вреда, причиненного окружающей среде, государственная политика в области экологического развития, окружающая среда, природная среда, компоненты природной среды, недра.

Topical problems of indemnification of environmental damage (aspects of legal regulation, judicial practice and realization of state policy in the field of ecological development)

I.A. Ignatieva

Ignatieva Inna A., Professor of the Department of Ecological and Land Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU), Doctor of Law.

Documents defining the state policy in the field of environmental development include tasks aimed at improving the mechanism of compensation for the damage to the environment. Currently a number of unresolved issues in the legal regulation of compensation for damage caused to the environment and its components, creates a special need for court interpretation and additional assessments. Legislative work is carried out now to improve on environmental legislation in this aspect.

Key words: environmental legislation, compensation for damage caused to the environment, state policy in the field of environmental development, environment, natural environment, components of the natural environment, subsoil.

С момента принятия Федерального закона "Об охране окружающей среды" <1> (далее - Закон, Закон об охране окружающей среды) ряд серьезных законотворческих ошибок затрудняет уяснение смысла правовых норм и процесс возмещения вреда окружающей среде в максимально полном объеме. Весьма показательно, что созданная в том же году Экологическая доктрина Российской Федерации <2> (далее - Экологическая доктрина), определившая цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации "единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период", обозначает уже в начальный период применения нового Закона об охране окружающей среды немало задач, связанных с совершенствованием механизма возмещения вреда, причиненного окружающей среде. В целом возмещение окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды, в Экологической доктрине провозглашено одним из принципов, на которых базируется названная государственная политика (п. 2). Среди конкретных направлений реализации этого принципа - совершенствование методик расчета и практики компенсации ущерба в результате экологических правонарушений и/или осуществления экологически опасных видов деятельности; разработка научно обоснованной методики определения размера компенсаций за ущерб, наносимый окружающей среде в процессе хозяйственной деятельности, при техногенных и природных чрезвычайных ситуациях, а также в результате экологически опасной деятельности, в т.ч. военной, обеспечение обязательной компенсации экологического ущерба окружающей среде.

<1> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<2> См.: Экологическая доктрина Российской Федерации: одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.

Формулирование в Экологической доктрине некоторых обязательных начал возмещения вреда окружающей среде предопределяет направления совершенствования правового регулирования соответствующих отношений. Но установления Закона об охране окружающей среды по возмещению вреда тогда не были пересмотрены. В результате почти десять лет спустя определение основных начал государственной политики в области экологического развития вновь обусловливается необходимостью осмысления и оценки существующих подходов к возмещению вреда окружающей среде: Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. <3> (далее - Основы) был подтвержден принцип полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде (п. 8), а выполнение задачи восстановления нарушенных естественных экологических систем было напрямую связано с "развитием правовых, экономических, организационных и методических механизмов возмещения вреда, причиненного окружающей среде" (п. 14).

<3> См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Тем не менее формулировки Закона об охране окружающей среды относительно оснований возмещения вреда до сих пор отличаются значительным текстовым разнообразием. В ст. 1 Закона об охране окружающей среды вред окружающей среде определен как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (именно на это определение опирается в своих выводах о возмещении вреда Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2015 г. N 12-П <4> (далее - Постановление N 12-П), Определении от 9 февраля 2016 г. N 225-О) <5>. В ст. 5, 6, 7, 8 Закона речь идет уже о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (что, разумеется, предполагает выявление более широкого спектра деяний, характеризующих объективную сторону деликта). В ст. 46 Закона об охране окружающей среды упоминается вред окружающей среде, причиненный в процессе строительства и эксплуатации таких объектов, как нефтегазодобывающие производства, объекты переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки. Статья 66 этого же Закона указывает на случаи возмещения вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований. Наконец, из ст. 77 Закона об охране окружающей среды следует подробный и незакрытый перечень оснований возмещений вреда, поскольку в ней использован термин "вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды". Тем самым законодателем изначально сформировано несколько вариантов по выбору оснований для возмещения вреда в каждом конкретном случае.

<4> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений Постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть" // СЗ РФ. 2015. N 24. Ст. 3547.
<5> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2016 г. N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Монолит и К" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 77 и пунктом 1 статьи 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

На эффективность применения мер, направленных на возмещение вреда окружающей среде, будет оказывать существенное влияние проблема исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде. Установления, содержащиеся в п. 3 ст. 77 и п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, содержат фактически противоположные правила возмещения вреда: а) с одной стороны, установлено правило, согласно которому вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды; б) с другой стороны, определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в т.ч. упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде.

Показательно, что при вынесении решений суды нередко последовательно цитируют как п. 3 ст. 77, так и п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, не останавливаясь, впрочем, на внутренних их содержательных противоречиях (см., например, Постановления Арбитражного суда Московского округа от 20 марта 2015 г. N Ф05-1614/2015 по делу N А41-28804/14 <6>, от 4 декабря 2014 г. N Ф05-13216/2014 по делу N А41-23350/14 <7>), хотя ясности по обоснованию выбираемых далее судом законоположений для вынесения решения по существу такое сочетание, безусловно, не вносит.

<6> См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20 марта 2015 г. N Ф05-1614/2015 по делу N А41-28804/14 // СПС "КонсультантПлюс: Судебная практика".
<7> См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 4 декабря 2014 г. N Ф05-13216/2014 по делу N А41-23350/14 // СПС "КонсультантПлюс: Судебная практика".

Встречаются варианты и более изысканного использования положений двух противоречивых статей разом. Так, в решении Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2003 г. N ГКПИ2003-41 <8> для заключения использованы правила п. 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды. Но при этом не остался проигнорированным и п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, используемый при вынесении решения весьма избирательно: в силу п. 1 ст. 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды", указывает Верховный Суд, таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде подлежат утверждению органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

<8> См.: решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2003 г. N ГКПИ2003-41 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании незаконным Постановления Правительства РФ от 21.05.2001 N 388 "Об утверждении такс для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

В большинстве судебных актов, принимаемых Верховным Судом Российской Федерации по рассматриваемому вопросу, приоритет последовательно отдается подходу, намеченному п. 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды. Так, в решениях Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2003 г. N ГКПИ2003-41, от 15 апреля 2008 г. N ГКПИ08-52 <9>, от 21 декабря 2011 г. N ГКПИ11-1934 <10> подчеркивается, что фактические затраты должны служить основой для исчисления размера вреда только при отсутствии соответствующих такс и методик.

<9> См.: решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2008 г. N ГКПИ08-52 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8 приложения N 4 к Постановлению Правительства РФ от 08.05.2007 N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".
<10> См.: решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. N ГКПИ11-1934 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 22 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства: утв. Приказом Минприроды РФ от 13.04.2009 N 87" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" <11>, разъясняя, что при наличии такс и методик исчисления размера вреда (ущерба), причиненного окружающей среде, отдельным компонентам природной среды, указанные таксы и методики подлежат обязательному применению судами для определения размера возмещения вреда в его денежном исчислении (п. 37), тем не менее элементарно оставил без комментариев п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, не коснувшись его противоречивого содержания. Можно рассматривать эту позицию как рекомендацию судам в своих решениях руководствоваться подходом п. 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды. Но однозначно из названного Постановления нельзя сделать вывод о невозможности применения п. 3 ст. 78 того же Закона к соответствующим правоотношениям.

<11> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" // ВВС РФ. 2012. N 12.

Поскольку оба анализируемых подхода отражены в качестве положений Закона об охране окружающей среды, окончательно все разночтения могут быть сняты только в процессе изменения законодательства. Не случайно в проекте концепции Экологического кодекса Российской Федерации, разработанном в МПР России в 2007 г., предлагалось в ряду прочих планируемых изменений законодательства устранить противоречия по порядку возмещения вреда, имеющему место в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <12>. Так, в проекте концепции Экологического кодекса Российской Федерации подчеркнуто, что "порядок определения объема компенсации вреда регулируется двумя нормами (ч. 3 ст. 77, ч. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды), каждая из которых устанавливает свои приоритеты в соотношении специальных (по таксам и методикам) и общих (по фактическим затратам на восстановление) способов определения объема возмещения", "в ходе разработки Кодекса необходимо снять это противоречие" <13>. Данный документ, таким образом, усмотрел в Законе об охране окружающей среды присутствие именно законотворческой ошибки, требующей скорейшего корректирования текста Закона.

<12> См.: Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007. С. 101, 116.
<13> URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=20540&sphrase_id=921691 (дата обращения: 16.03.2016).

Такое несовершенство текста Закона об охране окружающей среды в части определения размера вреда, причиненного окружающей среде, некоторое время назад усугубилось внесением изменений в п. 2 ст. 77 Закона. Слепая автоматическая замена слов "субъекты хозяйственной и иной деятельности" на "юридические лица или индивидуальные предприниматели", произведенная в указанном законоположении в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ <14>, привела к утрате смысла правового установления. Теперь оно выглядит так: "Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в том числе на проект которой (выделено мной. - И.И) имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем". Все дело в том, что слово "деятельность" в прежней редакции анализируемого законоположения являлось значимым как для словосочетания "субъекты хозяйственной и иной деятельности", так и для последующего придаточного определительного предложения в едином сложноподчиненном предложении, образец которого до внесения изменений являл собой п. 2 ст. 77 Закона об охране окружающей среды. В результате пояснение к слову "деятельность" осталось, а само слово исчезло. Такая небрежность в работе с текстами законодательных актов недопустима. Она дополнительно осложнила уяснение и применение норм Закона об охране окружающей среды о возмещении вреда окружающей среде.

<14> См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4220.

Отсутствует юридическая четкость в определении правовой природы вреда, который причиняется компонентам природной среды - недрам, почвам, атмосферному воздуху и др. Как классифицировать соответствующие виды вреда, образуют ли они в общей сложности вред, причиняемый окружающей среде, со всеми общими вытекающими из этого требованиями и принципиальными подходами или представляют собой каждый нечто вполне самостоятельное - это открытые на сегодня вопросы правового регулирования.

С одной стороны, совокупность компонентов природной среды по ст. 1 Закона об охране окружающей среды образует в числе прочего природную среду. Последняя, в свою очередь, включена в окружающую среду. Следовательно, наличие определенного набора правил и принципов в отношении возмещения вреда окружающей среде должно означать, что ими охватывается и ситуация, когда вред причинен конкретному компоненту окружающей среды.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N 21 упоминает таксы и методики исчисления размера вреда (ущерба), причиненного как окружающей среде, так и отдельным компонентам природной среды (п. 37), и толкует содержание права граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, закрепленного в п. 2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды, как права на предъявление исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам, независимо от причинения вреда их здоровью и имуществу по общим правилам подсудности (п. 33).

В Законе об охране окружающей среды лишь в ст. 66, как отмечено выше, прямо говорится о вреде, причиненном окружающей среде и ее компонентам: должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований.

В то же время природоресурсное законодательство формально никак не учитывает наличие правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде в целом: нет бланкетных норм, отсылающих к Закону об охране окружающей среды, не используется единая терминология. Так, ст. 51 Закона Российской Федерации "О недрах" <15> регламентирует порядок возмещения вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах. Статья 100 Лесного кодекса Российской Федерации <16> говорит о возмещении вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства. Статья 69 Водного кодекса Российской Федерации <17> содержит основы возмещения вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства. В ст. 76 Земельного кодекса Российской Федерации <18> закреплены правила возмещения вреда, причиненного земельными правонарушениями.

<15> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<16> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<17> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<18> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

На фоне подобных типичных формулировок природоресурсных законодательных актов примечательной является одна из обязанностей собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков, закрепленная в ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации. В частности, названные субъекты обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. В этом случае вред, который может возникнуть при использовании земли, - это вред окружающей среде, который включает в себя вред земле. Но это, пожалуй, единственное юридически закрепленное признание связи возмещения вреда окружающей среде с возмещением вреда компоненту окружающей среды.

Правовое регулирование возмещения вреда компонентам природной среды, таким образом, дистанцируется от общих правил возмещения вреда окружающей среде, установленных Законом об охране окружающей среды. И можно было бы ограничиться констатацией наличия еще одного аспекта для "дифференциации правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде" <19>, если бы общие подходы к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, неукоснительно прослеживались во всех обособленных случаях.

<19> См. подробнее: Нарышева Н.Г. Тенденции дифференциации правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Экологическое право. 2005. N 1. С. 71 - 77.

В Законе Российской Федерации "О недрах" данная сторона обособления правового регулирования вообще далеко не единственная. Как следует из ч. 2 ст. 8 Закона Российской Федерации "О недрах", пользование недрами может нанести ущерб окружающей среде. В ст. 12, 13.1, 50 Закона Российской Федерации "О недрах" содержатся положения, по-своему разграничивающие деятельность по охране недр и деятельность по охране окружающей среды: речь идет, в частности, о требованиях, мероприятиях по охране недр и окружающей среды, работах, связанных с охраной недр и окружающей среды. Иными словами, в этих случаях законодатель по неким основаниям не ограничился упоминанием только окружающей среды (в составе которой уже подразумеваются недра).

Согласно ч. 2 ст. 51 Закона Российской Федерации "О недрах" порядок расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства о недрах, устанавливается Правительством Российской Федерации. Этот порядок сейчас содержится в Правилах расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах <20>, и он весьма специфичен. В частности, указанные Правила ввели понятие "вред, повлекший утрату запасов полезных ископаемых". Формула исчисления данного вреда представляет собой простое сложение: а) стоимости запасов полезных ископаемых, утраченных в результате вреда, вызванного в т.ч. загрязнением недр, затоплением, обводнением, пожарами, а также самовольным пользованием недрами; б) фактических или предусмотренных техническими проектами расходов на ликвидацию последствий этого вреда или расходов на восстановление нарушенного состояния подземного водного объекта в случае загрязнения подземных вод; в) фактических расходов Росприроднадзора или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на оценку размера вреда. Таким образом, данный порядок расчета размера вреда, не соотносимый по существу ни с таксовым исчислением вреда, ни с исчислением вреда по методикам, концентрируется на сугубо экономической стороне вреда компоненту природной среды.

<20> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. N 564 "Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах" // СЗ РФ. 2013. N 28. Ст. 3830.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2016 г. N 225-О применительно к случаю с рекультивацией земель отмечено, что "восстановление нарушенного состояния окружающей среды осуществляется после ликвидации последствий загрязнения окружающей среды и нетождественно данной процедуре" и "проведение только одной рекультивации не является способом полного возмещения причиненного экологического вреда, а является лишь средством устранения препятствий к воссозданию экологической системы". Сходные оценки присутствуют и в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 3 июня 2015 г. N 310-ЭС15-1168 по делу N А54-503/2014 <21>.

<21> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 июня 2015 г. N 310-ЭС15-1168 по делу N А54-503/2014 // СПС "КонсультантПлюс: Судебная практика".

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в возмещении вреда окружающей среде усматривает наличие публичного интереса <22>, состоящего "в полной (максимальной) компенсации вреда, причиненного окружающей среде" <23>. Используя эти подходы, следует заключить, что в порядке возмещения вреда по законодательству о недрах оказалась не учтена часть аспектов вреда, взаимосвязанного с вредом собственно недрам, что фактически приводит к нормативно закрепленной неполноте возмещения вреда.

<22> Н.Г. Нарышева ранее отмечала наличие "ярко выраженных публично-правовых начал правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде и природным ресурсам". См.: Нарышева Н.Г. Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8.
<23> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2016 г. N 225-О.

Согласно принятой в науке экологического права доктрине вред окружающей среде представляет собой совокупность экономического и экологического вреда. Экономический вред, по мнению В.В. Петрова, "выражается в потерях запасов природных ресурсов... материальных ценностей... неполучении дохода, который должен быть получен при нормальных условиях производства" <24>. В то же время "оценить экологический вред в деньгах - это значит не только определить затраты на восстановление нарушенной природной среды, на воспроизводство природных ресурсов, но и вычислить те экологические потери, которые не восполнимы или трудно восполнимы средствами человеческого прогресса" <25>.

<24> Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995. С. 334.
<25> Там же. С. 336.

Этот научный подход остался не отраженным в действующем законодательстве, но, что показательно, широко используется судами в трактовке правовой природы такс и методик для исчисления вреда окружающей среде. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 2 июня 2015 г. N 12-П, ущерб, причиненный экологическим правонарушением, отличает сложность его проявлений: он включает экологический вред окружающей среде, вред, причиняемый здоровью человека (социальный вред), вред имуществу, находящемуся в частной или публичной собственности (экономический вред). Решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2008 г. N ГКПИ08-52 упоминает материальный и экологический вред, причиненный природной среде. Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 3 июня 2015 г. N 310-ЭС15-1168 по делу N А54-503/2014 подчеркивает: "При определении экологического вреда в денежном выражении подлежат учету не только затраты на восстановление нарушенной природной среды, но и экологические потери, которые невосполнимы или трудновосполнимы".

Конституционный Суд Российской Федерации приводит еще один довод для применения такс и методик: "Особенности экологического ущерба, прежде всего неочевидность причинно-следственных связей между негативным воздействием на природную среду и причиненным вредом, предопределяют трудность или невозможность возмещения вреда в натуре и исчисления причиненного вреда, и в силу этого - условность оценки его размера" <26>. В другом решении Конституционного Суда Российской Федерации <27> разъясняется: "Окружающая среда, будучи особым объектом охраны, обладает исключительным свойством самостоятельной нейтрализации негативного антропогенного воздействия, что в значительной степени осложняет возможность точного расчета причиненного ей ущерба. Учитывая данное обстоятельство, федеральный законодатель определил, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). При этом методика исчисления размера вреда, причиненного объектам охраны окружающей среды, в том числе водным, вследствие нарушения соответствующего законодательства, во всяком случае не может носить произвольный характер и должна строиться исходя из количественных параметров негативного воздействия на окружающую среду".

<26> Пункт 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. N 12-П.
<27> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. N 1743-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Ува-молоко" на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 69 Водного кодекса Российской Федерации и пунктом 3 статьи 77, пунктом 1 статьи 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

По мнению Н.Г. Нарышевой, использование такс и методик обусловлено задачей облегчения исчисления размера убытков, причиненных природным объектам <28>. В целом появление таких разных заключений с целью обоснования применения такс и методик, полагаем, связано с необходимостью разработки убедительных правовых аргументов для использования этих специфических способов исчисления размера вреда, нормативно закрепленной характеристики их правовой природы, гарантирования решения при их помощи задачи возмещения вреда окружающей среде в максимально полном объеме, их сущностных преимуществах перед другими способами исчисления вреда. До сих пор актуален вывод, сделанный Н.Г. Нарышевой: "Отсутствие в действующем законодательстве основных принципов установления такс как размеров взыскания за вред, причиненный нарушением законодательства о природных ресурсах, не позволяет говорить об обоснованности или необоснованности учета того или иного элемента состава убытков" <29>.

<28> См.: Нарышева Н.Г. Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 14, 16.
<29> Там же. С. 14.

Поскольку все эти ясные и конкретные доводы и пояснения отсутствуют, постольку наличие такс и методик вызывает как минимум недоумение природопользователей, многочисленные судебные споры по обоснованию и порядку применения способа исчисления вреда, причиненного окружающей среде или компонентам природной среды, в каждом конкретном случае. В таких условиях судебные органы вынуждены самостоятельно подводить под использование такс и методик некоторое логическое обоснование, тем более что, как отмечено выше, порядок исчисления вреда именно по таксам и методикам в Законе об охране окружающей среды не только не единственный, но и не закреплен однозначно как приоритетный <30>.

<30> Практика возмещения вреда путем проведения некоторых восстановительных работ приводится, например, в работе: Нарышевой Н.Г. Возмещение вреда, причиненного вследствие нарушения водного законодательства, в системе правовых мер охраны окружающей среды // Экологическое право. 2014. N 6. С. 11 - 17.

Таким образом, на данный момент основы возмещения вреда такому компоненту природной среды, как недра, оказались вполне специфичны и фактически не соотносятся с общими подходами к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, определившимися в судебной практике.

Конкретизация в вопросе возмещения вреда компонентам природной среды намечена в готовящемся к рассмотрению в первом чтении в Государственной Думе Российской Федерации проекте Федерального закона N 504011-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей среде" <31> (далее также - законопроект). В частности, планируемые изменения в действующие природоресурсные законодательные акты могут изменить порядок возмещения вреда лесам, водным объектам, животному миру и атмосферному воздуху: в этой части предполагается применять порядок, установленный законодательством в области охраны окружающей среды. Однако подобные же изменения относительно возмещения вреда недрам законопроектом не предусматриваются.

<31> URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=504011-6&02 (дата обращения: 16.03.2016).

Среди других не разрешенных окончательно действующим законодательством вопросов возмещения вреда, которые сейчас могут быть существенно пересмотрены в процессе внесения изменений и дополнений в Закон об охране окружающей среды в соответствии с подходами названного законопроекта, - вопрос полноты возмещения вреда окружающей среде, если он возмещается в натуре. По мнению авторов проекта Закона N 504011-6, возмещение вреда окружающей среде должно осуществляться в натуральной форме посредством проведения работ по рекультивации земель и земельных участков и (или) работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды в соответствии с проектами рекультивации земель и земельных участков и (или) проектами восстановления нарушенного состояния окружающей среды. Иными словами, возмещение вреда, причиненного окружающей среде, в натуре должно стать приоритетным способом возмещения вреда. И только в случае, если возмещение вреда окружающей среде не может быть осуществлено в натуральной форме или если причинитель вреда отказался от возмещения вреда в натуральной форме, вред окружающей среде может быть возмещен в стоимостном выражении, что означает исчисление его по таксам и методикам исчисления вреда окружающей среде.

Слабость данного подхода состоит главным образом в том, что при его претворении в жизнь будет снова, но уже с других позиций, игнорироваться необходимость возмещения экологического вреда окружающей среде. Такой подход, несмотря на оговариваемые определенные условия его применения, как нам кажется, плохо будет сочетаться с оставленной в законопроекте обязанностью полного возмещения вреда окружающей среде (наименование и ч. 1 ст. 77 Закона об охране окружающей среды в действующей редакции). Такая обязанность одновременно выступает, как было отмечено выше, принципом реализации Основ государственной политики в области экологического развития. В связи с этим осмысление вопроса о том, какое возмещение вреда окружающей среде следует рассматривать полным, требует повышенного внимания при формулировании новых правил.

На фоне этих радикальных реформ остается пока неясной судьба ст. 78 Закона об охране окружающей среды: согласно первому варианту законопроекта, подготовленного для внесения в Госдуму, она должна утратить силу, в то время как в варианте, готовящемся к рассмотрению в первом чтении, изменения в ст. 78 не планируются.

Изначально анализируемый законопроект имел целью также регламентацию возмещения прошлого экологического ущерба. Известно, что возмещение такого ущерба рассматривается в документах, определяющих политику России в области экологического развития, в качестве неотложного самостоятельного направления действий. Так, Экологическая доктрина затрагивает оценку прошлого экологического ущерба в вопросе совершенствования механизмов изменения форм собственности и купли-продажи земли, природных ресурсов и хозяйственных объектов с учетом задач сохранения и восстановления природной среды. В Основах использован термин "экологический ущерб, связанный с прошлой экономической и иной деятельностью" (п. 14, 17). Ликвидация такого ущерба должна происходить в соответствии со специальными программами при решении задачи восстановления нарушенных естественных экологических систем. Решение задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды включает в себя в числе других мер стимулирование предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства и экологической реабилитации соответствующих территорий, а также обеспечение широкого применения государственно-частного партнерства при государственном финансировании (софинансировании) мероприятий по оздоровлению экологически неблагополучных территорий, ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью.

Более того, именно в текущем 2016 г. Минприроды России совместно с Минэкономразвития России, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти согласно Плану действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. <32> должны разработать и представить в Правительство Российской Федерации свои предложения о применении механизмов государственно-частного партнерства при государственном финансировании (софинансировании) мероприятий, направленных на реабилитацию экологически неблагоприятных территорий, ликвидацию экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью.

<32> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. N 2423-р "Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года" // СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7561.

Вопрос о прошлом экологическом ущербе <33> более чем актуальный для возмещения вреда, причиненного окружающей среде ряда регионов. Так, например, в процессе прогнозирования интенсификации разного рода хозяйственной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации ликвидация именно данного рода ущерба вышла на передний план. В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2013 г., этот ущерб назван "накопленным", или "экологическим ущербом, причиненным в результате прошлой хозяйственной, военной и иной деятельности"; его уровень характеризуется как высокий.

<33> См. также: Суздалев И.В. Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2013. N 2. С. 6 - 8.

В начальной редакции проект Закона N 504011-6 исходил из необходимости дать определение соответствующего правового понятия и дополнить Закон об охране окружающей среды главой о прошлом экологическом ущербе. Данные законотворческие работы, по всей видимости, пока отошли на второй план.

Установления законодательства об охране окружающей среды, природоресурсного законодательства в части возмещения вреда окружающей среде и компонентам природной среды действительно нуждаются в обновлении и усовершенствовании, в т.ч. в свете документов, определяющих государственную политику в области экологического развития России. Отсутствие в течение длительного времени работ по устранению законотворческих ошибок, равно как однозначных и четких толкований существующих законоположений, существенно затрудняет уяснение и единообразное применение правил возмещения вреда окружающей среде и отдельным компонентам природной среды. Однако наметившийся вариант развития законодательства об охране окружающей среды, природоресурсных отраслей законодательства недостаточно ориентирован на необходимость возмещения экологического вреда, причиненного окружающей среде. Решение законопроектом лишь узкого круга вопросов, наиболее интересных сегодня природопользователям, способно негативно повлиять на эффективность в будущем уже и новых норм по возмещению вреда окружающей среде.

Актуальное реформирование порядка возмещения вреда окружающей среде важно начать с учета комплексного характера правового института возмещения вреда окружающей среде и компонентам природной среды, с выработки системного подхода, направленного на преодоление проблем действующего законодательства. Тем самым станет возможным и устранение уже застаревших противоречий и пробелов в правовом регулировании экологических отношений, и обеспечение решения новых задач проведения единой государственной политики в области экологического развития.

Литература

  1. Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007. С. 101, 116.
  2. Нарышева Н.Г. Возмещение вреда, причиненного вследствие нарушения водного законодательства, в системе правовых мер охраны окружающей среды // Экологическое право. 2014. N 6. С. 11 - 17.
  3. Нарышева Н.Г. Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8, 14, 16.
  4. Нарышева Н.Г. Тенденции дифференциации правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Экологическое право. 2005. N 1. С. 71 - 76.
  5. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995. С. 334.
  6. Суздалев И.В. Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2013. N 2. С. 6 - 8.