Мудрый Юрист

Некоторые проблемы представительства в административном судопроизводстве *

<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Тетерина Тамара Васильевна, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Коми республиканской академии государственной службы и управления (КРАГСиУ), кандидат юридических наук, доцент.

Автор статьи в процессе исследования проблемных вопросов, связанных с участием представителя в административном судопроизводстве, выявляет проблемы, возникающие при определении объема и оформления полномочий адвоката, предлагает пути их решения.

Ключевые слова: административное судопроизводство, представитель, адвокат, полномочия, доверенность.

Some problems of representation in administrative judicial procedure

T.V. Teterina

Teterina Tamara V., Assistant Professor of the Department of Civil Law and Proceedings of the Law Faculty of the Komi Republican Academy of State Service and Administration (KRASS and A), Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The author of the article in process of study of controversial issues related to participation of representative in administrative court procedure, reveals problems, that arise in determining the scope of powers of attorney, offers ways of their solution.

Key words: administrative court procedure, representative, attorney, powers, power of attorney.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ, КАС, Кодекс) <1>, введенный в действие с 15 сентября 2015 г. (за исключением положений, для которых установлены иные сроки введения их в действие), поставил перед правоприменителями ряд вопросов, связанных как с требованиями к представителям, так и с объемом полномочий представителя и их оформлением.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 10. Ст. 1391.

В соответствии с ч. 1 и 3 ст. 55 КАС РФ представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование, представившие суду документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия.

Указание в ч. 1 ст. 55 КАС РФ на возможность быть представителями лицам, не состоящим под опекой или попечительством, представляется излишним.

Статья 41 Гражданского кодекса Российской Федерации в первоначальной редакции устанавливала над совершеннолетними дееспособными гражданами, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, попечительство в форме патронажа. Но в связи с принятием Федерального закона N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" от 24.04.2008 <2> в статье 41 ГК РФ указание на попечительство было исключено (Федеральный закон N 49-ФЗ от 24.04.2008) <3>, следовательно, над такими гражданами попечительство не устанавливается.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 17. Ст. 1755.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 17. Ст. 1756.

Согласно ст. 32 и 33 Гражданского кодекса Российской Федерации опека устанавливается над малолетними и над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства, а попечительство - над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет и над гражданами, ограниченными судом в дееспособности. Тем самым указанные категории граждан к лицам, обладающим полной дееспособностью, в силу закона отнести невозможно.

Граждане, обладающие административной процессуальной дееспособностью, могут вести свои административные дела в суде лично и (или) через представителей, за исключением случаев обязательного участия представителя в судебном процессе (ч. 1 ст. 54 КАС). Одновременное использование законодателем союзов "и (или)" делает излишним указание в статье на то, что личное участие в административном деле гражданина не лишает его права иметь по этому делу представителя.

КАС РФ требует от представителей, в т.ч. адвокатов, представления суду документов о наличии у них высшего юридического образования. Но адвокат может не иметь такого образования, поскольку одним из обязательных требований, предъявляемых к соискателю статуса адвоката, является в равной мере как наличие высшего юридического образования, полученного по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе, так и ученой степени по юридической специальности (ст. 9 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" <4> (далее - Закон об адвокатуре)). Таким образом, для представления интересов доверителей и в административном процессе адвокатам не требуется предъявлять документы о наличии у них высшего юридического образования, в связи с чем ч. 3 ст. 55 КАС требует соответствующего уточнения.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 23. Ст. 2102.

В целом введение в КАС РФ профессионального представительства представляет собой попытку разрешения вопроса о гарантиях обеспечения нуждающихся в ней квалифицированной юридической помощью <5>.

<5> Чудиновская Н.А. Институт представительства в современном цивилистическом процессе: некоторые аспекты // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. N 10. С. 17 - 22.

Некоторые авторы усматривают проблему в том, что если гражданин, не имеющий юридического образования, изъявляет желание самостоятельно вести свои дела в суде (за исключением случаев, когда Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя), то он может оказаться в заведомо невыгодном положении, когда представителем другой стороны будет лицо с высшим юридическим образованием <6>. Но гражданин сам вправе решать, участвовать ли ему в процессе лично и (или) с помощью представителя. В целях реализации конституционного права каждого лица на получение квалифицированной юридической помощи ст. 20 Федерального закона от 21.11.2011 N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" <7> предоставляет возможность получения бесплатной юридической помощи малоимущим, а также целому ряду других категорий граждан.

<6> Пешкова Т.В. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: значение, проблемы, дальнейшие перспективы // Российский судья. 2015. N 9. С. 14 - 16.
<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6725.

Кодекс делит представителей в административном процессе на две категории: 1) адвокаты; 2) другие представители (ч. 4, 5 ст. 57); при этом полномочия других представителей должны быть выражены в доверенности.

Как следует из ч. 1 ст. 57 КАС РФ, полномочия адвоката на ведение административного дела в суде удостоверяются в соответствии с федеральным законом. Таким федеральным законом является Закон об адвокатуре, согласно ч. 2 ст. 6 которого в случаях, предусмотренных федеральным законом, адвокат должен иметь ордер на исполнение поручения, выдаваемый соответствующим адвокатским образованием; в иных случаях адвокат представляет доверителя на основании доверенности.

Федеральный закон, обязывающий адвоката иметь ордер для ведения административных дел, отсутствует. Следовательно, адвокат представляет доверителя в административном судопроизводстве на основании доверенности. Казалось бы, никаких вопросов по этому поводу не возникает.

Но КАС содержит ст. 54, часть 4 которой предусматривает, что в случае неизвестности места жительства административного ответчика либо отсутствия представителя у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях суд назначает в качестве представителя адвоката.

Это положение дополняется ч. 6 ст. 277 КАС: при решении вопроса в отношении гражданина о госпитализации в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации в недобровольном порядке при отсутствии у него представителя суд назначает ему адвоката.

На основании чего в данных случаях адвокат по назначению будет участвовать в административном процессе?

Статья 50 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <8> впервые предусмотрела возможность суда назначать адвоката в качестве представителя в предусмотренных федеральным законом случаях, в частности, если у ответчика, место жительства которого неизвестно, отсутствует представитель. Но одновременно ГПК РФ четко регламентирует, что право адвоката на выступление в суде в качестве представителя удостоверяется ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием (ч. 4 ст. 53).

<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.

Кодекс административного судопроизводства данный вопрос оставляет открытым.

Мнения процессуалистов относительно того, на основе какого документа адвокат допускается к участию в административном процессе, расходятся. Так, одни полагают, что полномочия адвокатов на основании п. 1 и 2 ст. 6 Закона об адвокатуре удостоверяются ордером; для осуществления специальных полномочий адвокат должен иметь доверенность <9>. Другие считают, что полномочия адвоката могут быть подтверждены доверенностью <10>.

<9> Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (поглавный) / Под ред. А.А. Муравьева. М.: Проспект, 2015 // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Беспалов Ю.Ф. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный научно-практический). М.: Проспект, 2016 // СПС "КонсультантПлюс".

Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, по смыслу ч. 4 ст. 54, ч. 4 ст. 57 и ч. 6 ст. 277 КАС РФ и ст. 6 Закона об адвокатуре при назначении судом административному ответчику в качестве представителя адвоката его полномочия подтверждаются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием <11>. Но в перечисленных Верховным Судом Российской Федерации статьях КАС и Законе об адвокатуре о представлении адвокатом ордера на ведение административных дел ничего не сказано, а федерального закона, предусматривающего необходимость адвокату его иметь, как уже отмечалось, не существует. Законодателю необходимо для разрешения данной проблемы внести в КАС РФ соответствующие изменения.

<11> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3(2015): утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015 // Социальный мир. 2015. N 3.

Частью 2 ст. 56 КАС предусмотрено обязательное требование к содержанию доверенности, в которой должно быть специально оговорено право представителя на осуществление основных процессуальных действий, а также право на их осуществление самостоятельно или с согласия представляемого лица.

Полномочия представителя в суде традиционно подразделялись на общие и специальные. Для реализации последних их необходимо было оговорить в доверенности. КАС же вводит новое понятие "основные процессуальные действия", не конкретизируя, что под ними следует понимать, не приводя их полного перечня. Отметим, что слова "основные процессуальные действия" содержатся лишь в одной статье КАС, а именно в ст. 56. Одновременно, используя вводное слово "в частности", Кодекс указывает 11 полномочий представителя, которые должны быть оговорены в доверенности.

В этом случае возникают следующие вопросы: во-первых, какие еще полномочия требуют обязательного указания на них в доверенности? Во-вторых, кто будет определять, что на совершение представителем непоименованного в ч. 2 ст. 56 КАС РФ права необходимо иметь доверенность? Ответа на них Кодекс не дает. Достаточно определенно вопрос о полномочиях представителя решен в ст. 54 ГПК РФ. Считаем, что КАС может воспроизвести ее содержание применительно к административному судопроизводству.

Введя в административное судопроизводство нормы о назначении адвоката в качестве представителя, законодатель не учел, что возможны ситуации, когда представитель не может выдать доверенность. В частности, в случае неизвестности места жительства административного ответчика. В подобной ситуации представитель не сможет обжаловать судебный акт, поскольку должен иметь доверенность с указанием на это полномочие.

Первоначальная редакция ст. 50 ГПК РФ также оставляла этот вопрос открытым. В п. 10 своего Постановления от 19.12.2003 N 23 "О судебном решении" <12> Верховный Суд Российской Федерации указал, что адвокат, назначенный судом в качестве представителя ответчика, на основании ст. 50 ГПК РФ вправе обжаловать решение суда в кассационном (апелляционном) порядке и в порядке надзора, мотивируя это тем, что адвокат имеет полномочия не по соглашению с ответчиком, а в силу закона и указанное право объективно необходимо для защиты прав ответчика, место жительства которого неизвестно. Федеральным законом от 05.05.2014 N 93-ФЗ "О внесении изменения в статью 50 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <13> это разъяснение получило законодательное закрепление.

<12> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. N 2.
<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 19. Ст. 2298.

Сложно согласиться с утверждением, что круг распорядительных полномочий представителя, в данном случае представителя ответчика, для реализации которых требуется доверенность, гораздо шире <14>. Помимо права на обжалование, ст. 54 ГПК РФ требует от представителя ответчика доверенность на совершение таких действий, как предъявление встречного иска и признание иска. Как раз последнее полномочие - признание иска - не может свидетельствовать о полноценной защите прав и интересов ответчика, место жительства которого неизвестно.

<14> Парфирьев Д.Н. Несоответствие целей назначения и полномочий адвоката ответчика, место жительства которого неизвестно // Адвокатская практика. 2015. N 2. С. 20 - 24.

В свете сказанного считаем, что в случае назначения адвоката в качестве представителя административного ответчика ст. 56 КАС РФ должна быть дополнена указанием на право адвоката обжаловать судебные акты и подавать встречное административное исковое заявление с целью предотвращения нарушения прав и интересов ответчика.

Одновременно законодателю необходимо решить вопрос, связанный с освобождением адвоката от уплаты государственной пошлины как при подаче встречного административного иска, так и при обжаловании судебных актов в интересах ответчика, не освобожденного законом от ее уплаты, поскольку Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ <15> не предусматривает возможности освобождения адвоката от уплаты госпошлины в подобных случаях.

<15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3340.

В соответствии с ч. 9 ст. 208 КАС РФ при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в указанных в ней судах граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителя, который совершает вместо представляемого лица все процессуальные действия, за исключением перечисленных в ч. 1 ст. 56 Кодекса.

Таким образом, право гражданина на ведение административного дела в суде через представителя превращается в его обязанность. КАС РФ лишь констатирует, но не мотивирует лишение права гражданина лично участвовать в процессе, превращая его в слушателя, но не в участника рассмотрения дела. Между тем при рассмотрении дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке он имеет право лично участвовать в судебном заседании, за исключением случаев, указанных в ч. 4 ст. 277 КАС РФ.

Подобное неоправданное ограничение противоречит таким закрепленным ст. 6 КАС принципам административного судопроизводства, как равенство всех перед законом и судом, состязательность и равноправие сторон при активной роли суда. Гражданину должно быть предоставлено право на личное участие в рассмотрении своего дела.

Литература

  1. Беспалов Ю.Ф. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный научно-практический). М.: Проспект, 2016. 768 с.
  2. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (поглавный) / Под ред. А.А. Муравьева. М.: Проспект, 2015. 408 с.
  3. Парфирьев Д.Н. Несоответствие целей назначения и полномочий адвоката ответчика, место жительства которого неизвестно // Адвокатская практика. 2015. N 2. С. 20 - 24.
  4. Пешкова Т.В. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: значение, проблемы, дальнейшие перспективы // Российский судья. 2015. N 9. С. 14 - 16.
  5. Чудиновская Н.А. Институт представительства в современном цивилистическом процессе: некоторые аспекты // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. N 10. С. 17 - 22.