Мудрый Юрист

К вопросу о понятии принципов бюджетного права *

<*> Научный руководитель - Поветкина Наталья Алексеевна, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доцент кафедры финансового и налогового права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Покацкая Екатерина Владимировна, магистрант кафедры финансового и налогового права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации.

В статье рассматриваются подходы к определению принципов бюджетного права как одной из основополагающих категорий, способной наиболее полно отражать важнейшие черты права, давать качественную характеристику его содержанию и свойствам как регулятора всей совокупности общественных отношений. Автором отмечается необходимость использования системного подхода при характеристике принципов бюджетного права, так как это позволит определить такое содержание каждого из принципов, при котором будет достигаться наиболее оптимальное функционирование всей системы в целом. Эффективность правового регулирования отношений в бюджетной сфере во многом зависит от единства и непротиворечивости взглядов на систему принципов права, признания важности их реализации как основополагающих правовых начал.

Ключевые слова: принципы права, бюджетное право, предмет бюджетного права, принципы финансового права, принципы бюджетного права.

Revisiting the notion of budget law principles

E.V. Pokatskaya

Pokatskaya Ekaterina V., Master's Degree Student of the Department of Financial and Tax Law of the Financial University under the Government of the Russian Federation.

The article reviews the approaches to defining the principles of budgetary law, as one of the fundamental categories, that can fully define the most important features of the law and give a qualitative description of its content and properties as a regulator of the totality of social relations. The author notes that systematic approach in the characterization of the principles of budgetary law is absolutely necessary to determine the content of each of such principles in the way that will achieve the optimal functioning of the whole system. The effectiveness of legal regulation of relations in the public sector is strongly dependent on the consistency and unity of views on the system of law, recognition of the importance of their implementation as a fundamental legal principles.

Key words: principles of law, budget law, subject of the budget law, principles of financial law, principles of budgetary law.

Бюджетное право является подотраслью финансового права, содержащей положения, которые регламентируют одни из наиболее важных общественных отношений, составляющих основу финансово-экономической стабильности государства и его институтов, а также предопределяющих устойчивое развитие общества в целом и его отдельных сфер <1>.

<1> Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. N 8.

Среди различных категорий, которыми оперирует бюджетное право, одной из наиболее фундаментальных, основополагающих является категория принципов данной подотрасли. Принципы, отражая сущность права, определяют его содержание и общий характер правового регулирования общественных отношений, пронизывают собой все процессы, протекающие в правовой сфере, позволяют создавать позитивное непротиворечивое правовое регулирование. Вместе с тем принципам бюджетного права, более чем другим бюджетно-правовым институтам, свойственна обобщающая функция.

Для определения специфики принципов бюджетного права видится необходимым обозначить мнения ученых относительно содержания бюджетного права как подотрасли финансового права.

Так, Н.И. Химичева определяет бюджетное право Российской Федерации как "совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по организации бюджетной системы Российской Федерации, определению состава и порядка разграничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс" <2>.

<2> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 195.

Характеризуя понятие бюджетного права, И.И. Кучеров дополняет общественные отношения, регулируемые данной подотраслью права, процессами государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

М.В. Карасева рассматривает бюджетное право как совокупность правовых норм, устанавливающих, кроме сфер, обозначенных Н.И. Химичевой, взаимоотношения между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные отношения), бюджетно-правовую ответственность и бюджетный контроль.

Наиболее широко понятие бюджетного права трактуют Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова, которые полагают, что бюджетное право включает в себя "финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливающие государственный и местный финансовый контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" <3>.

<3> Финансовое право: Учебник для бакалавров / Е.Ю. Грачева. М.: Проспект, 2013. 576 с.

Несмотря на то что многие исследователи выделяют различные группы отношений, которые входят в предмет бюджетного права, можно обозначить наиболее общие сферы: бюджетное устройство Российской Федерации <4>, состав доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и порядок их распределения между бюджетами <5>, бюджетный процесс <6> и некоторые другие.

<4> Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. 296 с.
<5> Поветкина Н.А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенности // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 8.
<6> Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 3.

Предмет и содержание бюджетного права оказывают непосредственное влияние на сущность и свойства принципов бюджетного права, которые, в свою очередь, способствуют оптимизации правоотношений в данной подотрасли финансового права.

Принципы бюджетного права, являясь производными, находятся в тесной взаимосвязи с общеправовыми, межотраслевыми и отраслевыми принципами права. В этой связи представляется необходимым рассмотреть подходы к определению данных групп принципов.

В литературе общие принципы права характеризуют как категорию, способную наиболее полно отражать важнейшие черты права, давать качественную характеристику его содержанию и свойствам как регулятора всей совокупности общественных отношений. Они оказывают воздействие на все многообразие правовых положений и с одинаковой силой действуют во всех отраслях вне зависимости от характера и специфики регулируемых ими общественных отношений.

К общеправовым принципам принято относить: принцип социальной свободы; принцип социальной справедливости; принцип демократизма; принцип гуманизма; принцип равноправия и другие <7>.

<7> Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. Саратов, 2006. С. 124.

Общие принципы права выступают в качестве основы для формирования отраслевых принципов, а также межотраслевых принципов права и являются связующим элементом между данными группами принципов.

Межотраслевые принципы развивают и конкретизируют общие принципы применительно к отраслям права. Так, В.Н. Хропанюк определяет межотраслевые правовые принципы как "руководящие начала, которые выражают особенности нескольких родственных отраслей права" <8>. А.Л. Захаров рассматривает межотраслевые принципы права в качестве "основной идеи, общей для двух и более отраслей, отражающей закономерности и связи развития общественных отношений, нормативно закрепленной в позитивном праве, направляющей правовое регулирование и определяющей сущность и социальное назначение права" <9>. В данную группу принципов включают: принцип свободы труда, принцип свободы договора, принцип запрещения принудительного труда, принцип правовой защиты предпринимательства и ряд других.

<8> Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.Г. Стрекозова. Изд. 5-е, стереотип. М.: Омега-Л, 2011. С. 218.
<9> Захаров А.Л. Межотраслевые принципы права: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2003. С. 55.

Отраслевые принципы права характеризуют наиболее существенные черты конкретной отрасли права: конституционное право, административное право, финансовое право, уголовное право и другие. Для определения сущности и основных черт принципов бюджетного права необходимо рассмотреть понятие и содержание принципов финансового права.

Подходы различных авторов к формулировке понятия принципов финансового права в основном обусловлены взглядами на вопрос необходимости их нормативного закрепления.

Так, одни авторы под принципами понимают основополагающие правила и требования, ведущие положения <10>. Другие исследователи отмечают, что принципы как правовые идеи приобретают нормативно-правовой характер при закреплении в правовых нормах <11>. Также выделяют принципы, закрепленные в законодательстве и, соответственно, являющиеся обязательными, и принципы, не закрепленные законодательством, но сохраняющие свое существование в доктринальных источниках, а также в утративших силу правовых положениях <12>.

<10> Мельников С.И. Бюджетная система Российской Федерации: финансово-правовой механизм обеспечения эффективного функционирования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 43; Крохина Ю.А. Системообразующие категории бюджетного права // Правоведение. 2002. N 5. С. 65.
<11> Принципы финансового права: Материалы международной научно-практической конференции. Харьков, 19 - 21 апреля 2002 г. Харьков: Право, 2012. С. 49; Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л.Л. Арзуманова, Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина [и др.]; Под ред. Е.Ю. Грачевой. 2-е изд. М.: Проспект, 2014. С. 112.
<12> Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. 2012. N 4. С. 19 - 31.

При этом интересным представляется подход А.А. Подшибякиной, утверждающей, что "идеи могут считаться "будущими принципами", а принципы - это положения, которые до их официального закрепления существовали и использовались в качестве идей о должной организации и осуществлении правового регулирования в финансовой сфере". На основании совокупности критериев автор определяет принципы финансового права как "правовые основы создания и направленности отрасли финансового права, которые регламентируют наиболее важные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований и которые охраняются от нарушений мерами государственного воздействия" <13>.

<13> Подшибякина А.А. Понятие принципов финансового права // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2012. N 3.

Обращаясь к содержанию принципов финансового права, необходимо отметить, что впервые принципы отечественного финансового права были определены Е.А. Ровинским, который сформулировал принципы финансовой деятельности государства применительно к советскому периоду <14>.

<14> Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 21 - 30.

Значительное внимание исследованию понятия и содержания принципов финансового права уделено в работах Н.И. Химичевой. Принимая за основу подход Е.А. Ровинского, Н.И. Химичева выделила следующие принципы финансового права:

  1. приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан;
  2. социальная направленность финансово-правового регулирования;
  3. федерализм и равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства;
  4. единство финансовой политики и денежной системы;
  5. самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов;
  6. распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей;
  7. участие граждан РФ, общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, ее контроле;
  8. гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;
  9. принципы плановости и законности финансовой деятельности.

Вышеназванные принципы характерны для всех подотраслей финансового права, в том числе для бюджетного права. Вместе с тем бюджетное право обладает особой спецификой, предопределяющей особенности содержания принципов, реализуемых в сфере бюджетной политики государства и бюджетной деятельности муниципальных образований.

Принципы бюджетного права, с одной стороны, представляют собой начала, на которых базируется механизм бюджетно-правового регулирования, с другой - они предопределяют основные направления развития данного механизма <15>.

<15> Морозова О.С. Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ: Монография. М.: Проспект, 2014. С. 148.

Необходимо отметить, что в настоящее время возникают некоторые сложности при характеристике принципов бюджетного права, в том числе ввиду отсутствия комплексного подхода к определению принципов бюджетного права, а также их соотношения с принципами бюджетной системы Российской Федерации, закрепленными в главе 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, принципами бюджетного процесса, принципами межбюджетных отношений. Кроме того, не существует единой точки зрения относительно роли принципов бюджетного права для бюджетно-правового регулирования, что является одним из следствий их нормативной незакрепленности в действующем законодательстве. Рассмотрим позиции отдельных исследователей относительно формулировки понятия принципов бюджетного права.

Х.В. Пешкова определяет принципы бюджетного права через категорию "бюджетное устройство государства", отмечая, что бюджетное устройство, включающее в себя финансовую деятельность государства по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов, находится под влиянием правовых требований, предъявляемых к данной сфере деятельности государства. Таким образом, требования к бюджетной деятельности государства, включающей бюджетно-правовое регулирование, могут быть обозначены как принципы бюджетного права <16>.

<16> Пешкова Х.В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. N 11. С. 5 - 8.

М.В. Тулупова рассматривает принципы бюджетного права как "основополагающие и руководящие идеи, выраженные в виде правоположений и определяющие содержание бюджетно-правового регулирования, выступающие во многих случаях высшим критерием правомерности поведения участников бюджетных правоотношений, бюджетно-правовых норм, бюджетных законоположений (элементы, из которых состоят тексты законов, иных нормативных правовых актов)" <17>.

<17> Тулупова М.В. Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / Центр публично-правовых исследований; Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЦППИ, 2007. 177 с.

Обращая внимание на необходимость нормативного выражения принципов, Ю.А. Крохина полагает, что принципы бюджетного права представляют разновидность финансово-правовых норм - норм-принципов.

Исходя из обозначенных ранее позиций ученых относительно содержания предмета бюджетного права а также сущности принципов бюджетного права, находим возможным рассматривать принципы бюджетной системы, принципы бюджетного процесса, а также принципы межбюджетных отношений как специальные проявления принципов бюджетного права.

При этом Х.В. Пешкова, основываясь на институциональном подходе к правовому определению принципов бюджетного права, приходит к выводу, что принципы бюджетной системы, определенные в главе 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации и входящие в структуру бюджетного устройства государства, могут быть наделены статусом принципов бюджетного права <18>.

<18> Пешкова Х.В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. N 11. С. 5 - 8.

Принимая во внимание выявленные особенности, можно отметить, что принципы бюджетного права не существуют обособленно друг от друга, а тесно взаимосвязаны, вследствие чего самоорганизуются, интегрируются в систему, в которой они находятся в постоянном взаимодействии, передают друг другу часть своих свойств, однако не теряют своего индивидуального содержания. Кроме того, полнота осуществления одних принципов может выступать в качестве гаранта реализации других одинаково значимых положений. Корреляция принципов бюджетного права обусловлена их подчиненностью общей цели и задачам, а также заложенной в них идее.

Изучение принципов бюджетного права в рамках системного анализа позволило бы выявить свойства системы принципов бюджетного права и особенности их проявления в различных ситуациях, обозначить значение каждого отдельного принципа и его роль в системе принципов, определить такое содержание каждого из принципов, при котором будет достигаться наиболее оптимальное функционирование всей системы в целом.

Определение понятия принципов бюджетного права на основании научного подхода, а также выработка комплексного подхода к системе принципов бюджетного права может оказать положительное воздействие на деятельность специальных правоприменительных механизмов.

Рассмотрев подходы к понятию принципов бюджетного права, необходимо отметить, что эффективность правового регулирования отношений в бюджетной сфере во многом зависит от единства и непротиворечивости взглядов на систему принципов права, признания важности их реализации как основополагающих правовых начал.

Принципы бюджетного права, представляя собой отражение сущности публично-правовых отношений данной сферы, должны быть подчинены общесоциальным ценностям, которые оказывают непосредственное воздействие на формирование целей финансово-правового регулирования.

Играя важную роль в правовом регулировании общественных отношений, принципы бюджетного права являются положениями, которые упорядочивают не всю совокупность сторон реализации принципов бюджетного права, а лишь наиболее важные из них. При этом в основе всех без исключения положений законодательства лежат правовые принципы, определяющие их содержание.

Поэтому исследование понятия и свойств принципов бюджетного права представляет несомненную актуальность, имеет важное значение для теории бюджетного права и правоприменительной практики.

Литература

  1. Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. Саратов, 2006. С. 124.
  2. Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. 296 с.
  3. Захаров А.Л. Межотраслевые принципы права: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2003. С. 55.
  4. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л.Л. Арзуманова, Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина [и др.]; Под ред. Е.Ю. Грачевой. 2-е изд. М.: Проспект, 2014. С. 112.
  5. Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. 2012. N 4. С. 19 - 31.
  6. Крохина Ю.А. Системообразующие категории бюджетного права // Правоведение. 2002. N 5. С. 65.
  7. Мельников С.И. Бюджетная система Российской Федерации: финансово-правовой механизм обеспечения эффективного функционирования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 43.
  8. Морозова О.С. Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ: Монография. М.: Проспект, 2014. С. 148.
  9. Парыгина В.А. Бюджетное право и процесс: Учебник / В.А. Парыгина, А.А. Тадеев. М.: ЭКСМО, 2005. 384 с.
  10. Пешкова Х.В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. N 11. С. 5 - 8.
  11. Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. N 8.
  12. Поветкина Н.А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенности // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 8.
  13. Подшибякина А.А. Понятие принципов финансового права // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2012. N 3. С. 148.
  14. Принципы финансового права: Материалы междунар. науч.-практ. конф. Харьков, 19 - 21 апр. 2002 г. Харьков: Право, 2012. С. 49.
  15. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 21 - 30.
  16. Тулупова М.В. Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / Центр публично-правовых исследований; Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЦППИ, 2007. 177 с.
  17. Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 195.
  18. Финансовое право: Учебник для бакалавров / Е.Ю. Грачева. М.: Проспект, 2013. 576 с.
  19. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.Г. Стрекозова. Изд. 5-е, стереотип. М.: Омега-Л, 2011. С. 218.