Мудрый Юрист

Некоторые особенности метода правового регулирования финансовых отношений

Рукавишникова Ирина Валерьевна - доцент Ростовского государственного экономического университета, кандидат юридических наук.

Выявление особенностей метода правового регулирования финансовых отношений, как, впрочем, любого другого отраслевого метода, осуществляется путем определения специфики некоторых элементов-признаков.

Во-первых, метод правового регулирования оказывает решающее воздействие на динамику правоотношения. Получая развитие в рамках гипотезы правовой нормы, данный метод проявляется при возникновении, изменении и прекращении правоотношений. Выбор нормы права для регулирования последствий возникших юридических фактов обусловлен правовым методом, задающим определенную правовую направленность. Совершая какой-либо юридически значимый поступок (действие) или переживая юридически значимое событие, субъект подвергается воздействию правовых норм, в которых уже заложен метод правового регулирования. Юридические факты являются в какой-то степени необходимыми катализаторами его проявления.

Во-вторых, метод правового регулирования финансовых отношений существенным образом влияет на характер и особенности правовой связи участников определенного вида отношений. Рассматривая их как единство материального содержания и правовой формы, Р.О. Халфина выявила следующие связи элементов правоотношения: 1) связь прав и обязанностей как той модели, которая должна определять реальное поведение; 2) реальная связь участников правоотношений, которая должна соответствовать модели; 3) связь реального поведения и модели, которая находит свое выражение в осуществлении прав и выполнении обязанностей <*>. Указанные связи становятся реальными и взаимодействуют между собой благодаря методам правового регулирования конкретных общественных отношений.

<*> См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974. С. 211.

В-третьих, отраслевой метод определяет специфику взаимосвязи субъективных прав и юридических обязанностей субъектов в рамках правоотношения. Приобретая субъективные права или принимая на себя юридические обязанности, участники правоотношений всегда подчиняются определенному правовому методу, в соответствии с которым впоследствии будет строиться их реальное поведение, обусловленное рамками правоотношения.

Количественный и качественный состав признаков отраслевого метода по-разному оценивается учеными-правоведами, однако названные признаки специалисты единодушно относят к числу базовых <*>. Попытаемся описать каждый из приведенных признаков применительно к методу финансового права.

<*> См., например: Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права: Ученые труды. Т. 1. Свердловск, 1959. С. 259; Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 89; Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений: Учебное пособие. Свердловск, 1972. С. 8, 65; Евграфов П.Б. Соотношение структуры советского права и структуры советского законодательства: Дис... канд. юрид. наук. Харьков, 1981. С. 76; Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. М.: Юридическая литература, 1984. С. 53 - 54; Общая теория государства и права. Академический курс: Учебник для вузов / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 1998. С. 235.
  1. Изучение оснований, порождающих, изменяющих или прекращающих различные виды финансовых правоотношений, позволяет выявить наиболее характерные из них, а также объяснить причины их доминирующего положения среди прочих юридических фактов.

Наиболее распространенными юридическими фактами, способствующими динамике регулятивных финансовых правоотношений, безусловно, являются юридические акты, включающие в себя нормативно-правовые предписания и правовые акты индивидуального регулирования. В отличие от других публичных отраслей права, особенность юридических актов, участвующих в движении финансовых правоотношений, состоит в том, что их действие и содержание направлены на урегулирование отношений, складывающихся в сфере собирания, распределения и использования денежных средств государства и муниципалитетов, а также отношений, близких или связанных с осуществлением финансовой деятельности публично-правовыми образованиями. Правовые акты индивидуального регулирования, порождающие, изменяющие или прекращающие финансовые правоотношения, издаются уполномоченными государственными органами (органами местного самоуправления), обладающими финансовой компетенцией, то есть правомочиями принимать решения по этим вопросам.

Выбор юридических фактов, способствующих динамике финансовых правоотношений, обусловлен спецификой метода правового регулирования. Властно-имущественный метод правового регулирования реагирует только на те юридические факты, которые являются предпосылками развития отношений в рамках реализации финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.

Специфическая особенность финансово-правового метода заключается в том, что с его помощью происходит регулирование и защита одного из стратегически важных интересов любого государства - финансовой стабильности и платежеспособности. Именно поэтому возникновение и реализация правоотношений, складывающихся по поводу аккумуляции, распределения и использования денежных средств публично-правовых образований, находятся под пристальным вниманием государства и подвергаются четкой правовой регламентации с целью более эффективного управления фондом денежных средств.

Юридические факты, лежащие в основе возникновения, изменения или прекращения охранительных финансовых правоотношений, как правило, четко обозначены в законодательстве <*>.

<*> Так, положения гл. 16 НК РФ содержат описание деяний, совершение которых порождает охранительные финансовые правоотношения. В главе 15 НК РФ перечислены основания, изменяющие или прекращающие охранительные финансовые правоотношения. Действующее бюджетное законодательство (ст. 283 БК РФ) содержит перечень противоправных деяний, за совершение которых могут быть применены меры юридической ответственности. Прекращение охранительных бюджетно-финансовых правоотношений, как правило, связано с наложением взыскания на нарушителя и восстановлением нарушенных интересов и прав. Виды финансово-правовых санкций, налагаемых на нарушителей бюджетного законодательства, а также порядок их наложения установлены в гл. 28 БК РФ. Таким образом, процедура и условия прекращения охранительных бюджетно-финансовых правоотношений также определяются законодательно.
  1. В рамках финансовых правоотношений наблюдается неравенство участников, характерное, впрочем, и для участников других публично-правовых отношений. Особенность правовой связи подчиняющего и подчиненного субъектов в финансовом правоотношении специалисты именуют функциональной подчиненностью <*>.
<*> См.: Коган М.Л. Хозяйственная реформа и финансовое право. М.: Знание, 1968. С. 18.

По мнению Н.И. Химичевой, участники финансовых отношений, которым адресованы властные предписания, находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности. У них нет подчинения по всем направлениям, как при отраслевом управлении "по вертикали" (министерство - "вверху" и подведомственные ему организации - "внизу"). Однако это не означает, что финансово-правовое регулирование методом властных предписаний не распространяется на отношения "вертикального" подчинения. Властные предписания, касающиеся финансовой деятельности предприятий, организаций и учреждений, направляются и со стороны их вышестоящих органов. Но для финансово-правового регулирования наиболее характерно использование этого метода именно в функциональных взаимосвязях с финансово-кредитными органами <1>. Данной позиции придерживаются О.Н. Горбунова <2>, О.И. Юстус <3>, М.В. Карасева <4>.

<1> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Бек, 1995. С. 18; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2000. С. 42 - 43.
<2> См.: Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дис... докт. юрид. наук. М., 1996. С. 24 - 25.
<3> См.: Юстус О.И. Финансово-правовая ответственность налогоплательщиков-организаций: Дис... канд. юрид. наук. Саратов, 1997. С. 15 - 16.
<4> См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение: Дис... докт. юрид. наук. Воронеж, 1998. С. 64 - 65.

Неравное положение субъектов в финансовом правоотношении продиктовано функциональным подчинением в сфере осуществления финансовой деятельности государства (или муниципального образования). Признак функционального подчинения одного из участников финансового правоотношения в сфере собирания, распределения и использования денежных средств государством (муниципальным образованием) является основным не только для определения характера взаимоотношений субъектов, но и для характеристики финансово-правового метода в целом.

Отличительная особенность метода финансового права - возможность "перенесения" части властных полномочий на юридических и физических лиц, не являющихся соответственно государственными органами и должностными лицами.

В частности, при реализации контрольных функций государство наделяет соответствующими полномочиями не только государственные органы, но и отдельные категории хозяйствующих субъектов. Например, в силу ст. ст. 11 - 12 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" <*> коммерческие банки наделены полномочиями агентов валютного контроля. В соответствии с п. 41 Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденного решением Совета директоров ЦБ РФ от 22 сентября 1993 г. N 40 <**>, и ст. 2.14 Положения ЦБ РФ от 5 января 1998 г. N 14-П "О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации" <***> коммерческие банки вправе осуществлять контроль за проведением кассовых операций хозяйствующих субъектов и операций с денежной наличностью.

<*> См.: Ведомости РФ. 1992. N 45. Ст. 2542.
<**> См.: Экономика и жизнь. 1993. N 42 - 43.
<***> См.: Вестник Банка России. 1998. N 1.

Перенесение части контрольных полномочий на субъектов, не обладающих властной компетенцией в сфере финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, происходит и в налоговых правоотношениях. Так, налоговые агенты - физические и (или) юридические лица - обязаны правильно и своевременно исчислять, удерживать из средств, выплачиваемых налогоплательщикам, и перечислять в бюджеты (внебюджетные фонды) соответствующие налоги; в течение одного месяца письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета о невозможности удержать налог у налогоплательщика и о сумме его задолженности; вести учет выплаченных налогоплательщикам доходов, удержанных и перечисленных в бюджеты (внебюджетные фонды) налогов, в том числе персонально по каждому налогоплательщику; представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов.

В отношениях налоговых агентов и налогоплательщиков не наблюдается прямого подчинения, однако неравенство в отношениях обеспечивается реализацией контрольных полномочий налоговыми агентами.

  1. Специфика финансово-правового метода проявляется в реализации властвующими субъектами финансовых правоотношений предоставленных им полномочий.

Осуществляя властные полномочия, государственные органы и уполномоченные организации действуют в рамках предоставленной им компетенции. Согласно общепринятому положению властные полномочия субъекта отождествляются с его исключительными правами в отношении чего-либо или кого-либо. Но в теории публичного права сформировалась обоснованная научная позиция, согласно которой субъект, обладающий властными правомочиями, имеет не только право по своему усмотрению их использовать, но и обязанность реализовывать данные ему возможности при наступлении определенных обстоятельств <*>.

<*> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М.: Юридическая литература, 1981. С. 115; Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 142.

Достаточно подробное исследование правовых особенностей реализации властных полномочий субъектами финансовых правоотношений проведено М.В. Карасевой. Специфика реализации властных полномочий, выявленная при рассмотрении охранительных и регулятивных финансовых правоотношений активного и пассивного типов, позволила ей прийти к выводу о том, что в этих правоотношениях связь между правами и обязанностями субъектов очень жесткая. Уполномоченные государством органы и организации обладают правами требования в отношении обязанных лиц, правами на совершение активных действий и на применение мер государственного принуждения. При этом данные права являются одновременно и обязанностями уполномоченных органов, от выполнения которых они не вправе отказаться. Безусловно, речь идет о тех правоотношениях, где уполномоченные органы реализуют властные полномочия <*>.

<*> См.: Карасева М.В. Указ. соч. С. 213 - 224.

Реализация властных полномочий в рамках прав-обязанностей не означает, однако, полного исключения самостоятельности в принятии решений или отсутствия свободы выбора вариантов поведения уполномоченными субъектами.

Несмотря на строгую регламентацию осуществления правомочий властвующими субъектами, действующее законодательство, тем не менее, предоставляет им возможность принимать определенные решения и совершать определенные действия, самостоятельно определяя условия и формы их реализации.

Ученые-правоведы предлагают разделять властные полномочия на два вида: "связанные" и "свободные" <*>. Связанные полномочия предполагают точное установление в законе того, что должны делать исполнители - органы исполнительной власти - в этом направлении. Свободные полномочия предполагают, что законом определены лишь общие принципы деятельности органов исполнительной власти. При этом им предоставлен "некоторый бланкет в исполнении частностей" и разрешено на этом основании издавать акты, как нормативные, так и индивидуальные <**>.

<*> Впервые указанная терминология была введена болгарскими учеными П. Стайковым и А. Ангеловым (см.: Административное право Народной Республики Болгарии. Общая часть. М.: Юридическая литература, 1960. С. 11). Впоследствии эти понятия используют: Попович С. Административное право. Общая часть. М.: Прогресс, 1968. С. 326; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 27.
<**> См.: Бельский К.С. Указ. соч. С. 27.

"Связанные" с нормативными предписаниями полномочия в финансовых правоотношениях реализуют: Министерство финансов РФ в сфере бюджетного процесса, межбюджетных правоотношений, финансового контроля за сбором доходов и расходованием бюджетных средств, осуществлением государственного обязательного страхования; Министерство по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет РФ, осуществляя контроль за правильностью уплаты налогов и сборов плательщиками; федеральное казначейство, применяя меры к нарушителям бюджетного законодательства; Центральный банк РФ в правоотношениях по кассовому исполнению бюджета; Счетная палата РФ, проводя оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, и т.д.

В то же время эти же уполномоченные органы обладают целым рядом "свободных" полномочий. В качестве примера данных полномочий уполномоченных субъектов финансовых правоотношений можно назвать следующие.

Полномочия Министерства финансов РФ в сфере: предоставления бюджетного кредита юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (ст. 76 БК РФ); разработки прогноза консолидированного бюджета и сопутствующих документов (ст. 165 БК РФ); перемещения бюджетных ассигнований и блокировки расходов (ст. ст. 234, 261 БК РФ); определения источника получения дохода (ст. 42 НК РФ); изменения срока уплаты налога и сбора (ст. ст. 63 - 67 НК РФ); досрочного прекращения действия отсрочки, рассрочки по уплате налогов и сборов (п. 3 ст. 68 НК РФ); обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов в случае изменения сроков исполнения налоговой обязанности (ст. ст. 72 - 74 НК РФ).

Полномочия налоговых органов по назначению и определению порядка проведения налоговых проверок (подп. 2 п. 1 ст. 31 НК РФ); проведению выемок документов при проведении налоговых проверок подп. 3 п. 1 ст. 31); приостановлению операций по счетам налогоплательщиков в банках или наложению ареста на имущество налогоплательщика (подп. 5 п. 1 ст. 31); определению рыночной цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения (ст. 40); взысканию сумм налога, сбора, пени за счет денежных средств или иного имущества налогоплательщика (ст. ст. 45 - 47); зачету излишне уплаченного налога (п. п. 4 - 5 ст. 78); возврату суммы излишне взысканного налога (ст. 79); выбору формы налоговой проверки (ст. ст. 82, 88 - 89); определению сумм налогов, подлежащих уплате (п. 3 ст. 91); осмотру территорий, помещений, документов и предметов налогоплательщика, в отношении которого проводится налоговая проверка (ст. 92); привлечению эксперта или специалиста для оказания содействия в осуществлении налогового контроля (ст. ст. 95 - 96 НК РФ).

Особенности реализации "связанных" и "свободных" полномочий властвующих субъектов определяются методом правового регулирования финансовых отношений. Императивно направленный финансово-правовой метод четко определяет условия и порядок осуществления "связанных" полномочий, не допуская при этом каких-либо отклонений. При реализации "свободных" полномочий метод правового регулирования предоставляет властвующим субъектам определенную свободу выбора формы или варианта поведения, сохраняя обязательность осуществления данного вида полномочий.

Границы для "свободного" маневра властвующих субъектов при реализации их полномочий определяются интересами финансовой безопасности государства и принципом экономической целесообразности. Осуществляя властные полномочия, субъекты финансовых правоотношений подчиняются методу финансового права, который определяет условия и способы реализации указанных полномочий. На принятие решения об использовании властного полномочия или выборе способа реализации такого полномочия оказывают влияние многие факторы. Прежде всего следует учитывать общее направление финансовой политики государства, экономические и социальные задачи, стоящие перед ним на определенном этапе развития, уровень правосознания общества и т.д.

Характерной чертой финансово-правового метода, на наш взгляд, является его тесная связь с макроэкономической политикой государства. Впервые на это обратил внимание Е.А. Ровинский, назвавший в качестве одного из специфических признаков финансово-правового метода его экономическую направленность <*>. О связи финансового права с политическими процессами упоминается в работах ученых-финансистов П.М. Годме <**>, М.В. Карасевой, Н.В. Сапожникова <***>.

<*> См.: Финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. М.: Юридическая литература, 1971. С. 34 - 35.
<**> См.: Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 32 - 33.
<***> См.: Сапожников Н.В. Теоретические проблемы и перспективы развития валютного права // Государство и право. 2001. N 11. С. 107.

По мнению М.В. Карасевой, высокая степень зависимости финансового права от политики проявляется, во-первых, в том, что принятие финансово-правовых норм и, соответственно, финансово-правовых актов вводит в орбиту политического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что принятие финансово-правовых норм (финансово-правовых актов) почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил <*>.

<*> См.: Карасева М.В. Финансовое право - политически "напряженная" отрасль права // Государство и право. 2001. N 8. С. 60.

В ходе жесткой бюджетной политики, обусловленной чрезвычайной экономической ситуацией, проводимыми государством военными действиями или общим тоталитарным политическим режимом, реализация свободных полномочий властвующих органов может и должна быть ограничена. И наоборот, когда государство проводит либеральную финансовую политику, экономика развивается прогрессивно, отсутствуют антидемократические тенденции в управлении государством и обществом, возможно не только увеличение числа "свободных" полномочий, данных властвующим органам, но и предоставление большей степени самостоятельности при их реализации. По мнению Б.М. Лазарева, в описанных ситуациях право и обязанность выполнять ту или иную функцию управления применительно к тем или иным объектам могут за органом оставаться, а его конкретные властные полномочия при этом то сужаться, то расширяться <*>.

<*> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972. С. 63.

Таким образом, ставя механизм реализации властных полномочий в определенные рамки, метод регулирования финансовых правоотношений действует гибко, как правило, исходя из принципа экономической целесообразности, с учетом финансовых интересов государства и общества на определенном этапе. При этом гибкость и рационализм метода помогают встраивать финансовые правоотношения в систему правовых отношений.

На нынешнем этапе развития российского государства финансовая политика стремится достичь экономического баланса между обеспечением государственных потребностей и повышением общего уровня благосостояния общества.

С этой целью проводится налоговая реформа, которая, с одной стороны, предусматривает ужесточение мер в отношении неплательщиков и повышение уровня собираемости налогов, а с другой - законодательно вводит гибкую систему изменения срока уплаты налогов, предоставления разнообразных налоговых льгот (в том числе налоговых кредитов и инвестиционных налоговых кредитов), освобождения от налоговой обязанности (путем реструктуризации налоговой задолженности плательщиков).

В сфере бюджетной политики наметилась тенденция к более четкому разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, централизации бюджетной системы и усиления контроля за расходованием финансовых средств путем перевода всех бюджетополучателей на казначейскую систему обслуживания счетов. В то же время органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления получают больше самостоятельности в области формирования собственной доходной базы и установления порядка ее использования, предоставления бюджетных кредитов, привлечения заемных средств.

В этом же русле может быть охарактеризована политика финансового контроля за осуществлением валютных операций субъектами финансовых правоотношений. Так, по общему правилу, валютные операции осуществляются резидентами в режиме либерализации. В частности, значительно расширен перечень переводов неторгового характера, осуществляемых без специального разрешения Центрального банка РФ; исчисление сроков платежа при осуществлении расчетов, связанных с экспортом товаров, ведется с даты фактического пересечения экспортируемыми товарами таможенной границы Российской Федерации; сняты действовавшие ранее ограничения на совершение отдельных валютных операций, связанных с движением капитала и перемещением резидентами иностранной валюты через таможенную границу Российской Федерации; отменен бесспорный порядок взыскания штрафов и других санкций с юридических лиц за нарушение валютного законодательства. Однако при этом сохраняются правила обязательной продажи части валютной выручки экспортерами и некоторые иные ограничения.

Поскольку метод финансового права призван регулировать отношения в сфере осуществления финансовой деятельности государства, то способы, которые он использует, так или иначе должны отражать общие тенденции его финансовой политики. Гибкость метода обусловлена спецификой сферы правового регулирования. Государственная финансовая деятельность осуществляется в различных формах и представляет собой достаточно подвижную и изменчивую сферу общественных отношений, что, безусловно, оказывает влияние на метод правового регулирования.