Мудрый Юрист

Совершенствование правового регулирования в сфере избирательных прав иностранных граждан

Тюнина Инна Ивановна, преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье проанализированы нормы российского и зарубежного законодательства на предмет правового регулирования избирательных прав иностранных граждан. Выявлены основные проблемы и предложены меры совершенствования российского законодательства в сфере реализации иностранными гражданами избирательных прав.

Ключевые слова: иностранные граждане, избирательные права, принцип равенства, выборы, референдум.

Improvement of Legal Regulation in the Sphere of Voting Rights of Foreign Citizens

I.I. Tyunina

Tyunina Inna I., Lecturer at the Department of Constitutional Law of Russia and Foreign Countries Voronezh State University, Candidate of Legal Sciences.

The article analyzes the norms of Russian and international legislation on the subject of legal regulation of voting rights of foreign nationals. The main problems and propose measures for improving Russian legislation in the sphere of realization of foreign nationals electoral rights.

Key words: foreign citizens, voting rights, the principle of equality, elections, referendum.

В России иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Иностранные граждане, пребывая на территории нашего государства, имеют определенные ограничения в своей правосубъектности и тем самым потенциально подвергаются большему риску быть ущемленными в своих конституционных правах.

Всеобщая декларация прав человека 1948 года говорит о том, что какие бы то ни было ограничения прав и свобод отдельной личности могут быть "установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе" <1>. На конституционном уровне устанавливается запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Права и свободы в Российской Федерации могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны. Ограничения прав иностранных граждан также могут быть установлены исключительно федеральным законом или международным договором (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ).

<1> Российская газета. 1998. 10 дек.

В большинстве случаев ограничения в применении принципа равенства прав иностранных и российских граждан являются обоснованными и установлены в соответствии с Конституцией РФ. Однако в отдельных случаях изъятия из принципа равенства не имеют под собой объективных оснований. Принцип равенства при реализации иностранными гражданами на территории Российской Федерации прав и свобод зачастую не соблюдается. Большинство изъятий из указанного принципа сосредоточено в сфере политических прав иностранных граждан.

К числу наиболее важных элементов политического статуса личности традиционно относится право граждан избирать и быть избранными в органы власти. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует возможность реализации иностранными гражданами избирательных прав наравне с российскими гражданами.

В ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ред. от 6 апреля 2015 г.) устанавливается, что "на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ" <2>. Используемая формулировка "на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом" подчеркивает процессуальный аспект регулирования электоральных отношений. Следовательно, речь идет именно о Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

<2> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Приняты и действуют еще два Федеральных закона, подтверждающие права иностранцев на участие в муниципальных выборах. Во-первых, в ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (ред. от 23 мая 2015 г.) <3> закрепляется право постоянно проживающих в России иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами. Во-вторых, в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что "иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами" <4>.

<3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
<4> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Положения трех вышеназванных Законов противоречат друг другу, поскольку устанавливают разные требования к проживанию иностранных граждан на территории муниципального образования для наделения их избирательными правами. Федеральный закон о правовом положении иностранных граждан вместе с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав устанавливает принцип постоянного проживания для наделения иностранцев правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а Федеральный закон о местном самоуправлении наделяет избирательными правами не только постоянно, но и преимущественно проживающих иностранцев.

В направлении совершенствования российского законодательства целесообразно исключить коллизионность норм вышеуказанных Федеральных законов. Поскольку основополагающие вопросы выборов и референдума в нашей стране регулируются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", целесообразно в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепить единую норму о том, что "участие иностранных граждан в выборах и референдуме регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", либо исключить из указанных Законов нормы, регулирующие отношение иностранных граждан к избирательному праву.

Анализ вышеназванных Законов позволяет выделить следующие условия наделения иностранных граждан избирательными правами: законное нахождение на территории нашего государства; постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования; наличие международного договора, ратифицированного Российской Федерацией.

С некоторыми государствами Российская Федерация заключила международные договоры, затрагивающие избирательные права иностранных граждан.

В Уставе Союза Беларуси и России, ратифицированном Федеральным законом от 10 июня 1997 г. N 89-ФЗ <5>, содержалось положение о праве граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих в Российской Федерации на территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме. Данный документ утратил свою силу в связи с подписанием 8 декабря 1999 г. Российской Федерацией и Республикой Беларусь Договора о создании Союзного государства <6>, в котором не содержится прямых указаний на избирательные права. В ч. 5 ст. 14 Договора закрепляется, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами государств-участников, договорами между ними. Таким образом, данное положение предоставляет гражданам Беларуси, постоянно проживающим на территории России, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления наравне с гражданами Российской Федерации.

<5> Российская газета. 1997. 8 июля.
<6> Договор между РФ и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. "О создании Союзного государства" ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 25-ФЗ // Российская газета. 2000. 6 янв.

В ст. 4 Договора между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 13 октября 1995 г. <7> закрепляется, что гражданин одной стороны, постоянно проживающий на территории другой стороны, пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане стороны проживания, за изъятиями, установленными настоящим Договором. К таким изъятиям относится как раз отсутствие права избирать и быть избранными на высшие государственные должности и в представительные органы власти стороны проживания; участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном референдуме), проводимом стороной проживания, и другие ограничения, связанные с занятием определенных должностей.

<7> Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, ратифицирован Федеральным законом от 19 марта 1997 г. N 62-ФЗ // Российская газета. 1997. 25 марта.

Практически аналогичное положение содержится в ст. 5 Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г. <8>.

<8> Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г., ратифицирован Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5495.

В соответствии со ст. 4 Договора между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации <9>, постоянный житель не имеет права избирать и быть избранным в органы государственной власти, а также в органы местного самоуправления стороны проживания; участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном референдуме), проводимом стороной проживания.

<9> Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 29 августа 1997 г., ратифицирован Федеральным законом от 15 июля 2000 г. N 100-ФЗ // Российская газета. 2000. 18 июля.

Таким образом, в настоящее время отсутствует международный договор, четко закрепляющий право иностранного гражданина, постоянно проживающего в Российской Федерации, избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Однако, исследуя положения вышеназванных международных договоров, можно сделать вывод, что правом избирать и быть избранным в органы местного самоуправления обладают постоянно проживающие в России граждане Киргизии, Туркменистана и Белоруссии, при этом граждане Киргизии и Туркменистана могут пользоваться избирательными правами только на выборах в представительные органы местного самоуправления.

Перечень государств, граждане которых допускаются к участию в политической жизни российских муниципальных образований, весьма ограничен, также отсутствуют единые статистические данные о количестве иностранцев, реализовавших избирательные права в России. Заключение соответствующих международных договоров проблематично, зависит от многочисленных факторов, в том числе и внешней политики государств. Поэтому в существующем варианте законодательство о предоставлении иностранцам прав на участие в выборах в органы местного самоуправления и местном референдуме практически не работает.

Урегулировать сложившуюся ситуацию возможно путем предоставления иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории Российской Федерации, права участвовать в местных выборах и референдумах вне зависимости от наличия либо отсутствия соответствующего международного договора между государствами, изложив ч. 10 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в следующей редакции: "Иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ, в порядке, установленном законом".

В настоящее время в мире отсутствует единообразие в правовом регулировании избирательного статуса иностранных граждан. Существует вариант полного исключения иностранцев из электоральной жизни государства. Примером является Бразилия, в параграфе 2 ст. 14 Основного закона которой устанавливается, что иностранцы не могут быть внесены в избирательные списки. Есть страны, где разрешено участвовать в общегосударственных выборах, в частности страны Британского Содружества допускают в некоторых случаях граждан Содружества к формированию высших органов государственной власти. Так, в Великобритании активное избирательное право принадлежит британским гражданам, достигшим 18-летнего возраста. В то же время Акт о народном представительстве 1983 г. расширил состав избирательного корпуса, и в настоящее время право голоса предоставлено проживающим в стране гражданам Ирландской Республики и Содружества. Кроме того, согласно п. 8 Договора о Европейском союзе активным и пассивным избирательным правом на местных выборах обладают граждане Европейского союза на тех же условиях, что и британские граждане. Граждане других государств активным избирательным правом не обладают. Пассивным избирательным правом на выборах иного уровня в Великобритании обладают только британские и ирландские граждане. В Германии ч. 1 ст. 28 Основного закона в 1992 г. была дополнена положением, согласно которому на выборах в уездах и общинах в соответствии с правом Европейского сообщества лица, обладающие гражданством государства - члена Европейского сообщества, могут избирать и быть избранными <10>.

<10> Прокопьев Д.В. Участие иностранных граждан в выборах должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления // Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Тюменская областная Дума; ТГУ, 2004. С. 115.

Участие иностранных граждан в выборах в зарубежных странах регулируется актами различной юридической силы. В некоторых странах на высшем конституционном уровне содержатся предпосылки для включения иностранцев в число избирателей. Так, в ст. 51 Основного закона Италии от 22 декабря 1947 г. предусматривается, что итальянцы, не являющиеся гражданами республики, могут быть приравнены в законодательном порядке к гражданам страны в отношении занятия выборных должностей <11>. Статья 13 Конституции Испании 1978 г. допускает наделение иностранцев избирательными правами на условиях взаимности в силу договора или закона. Однако более распространено регулирование представительства иностранцев детализирующим конституции законодательством о выборах. В порядке детализации испанской Конституции ст. 6 Закона от 11 января 2000 г. "О правах и свободах иностранцев, проживающих на территории Испании" не только подтверждает избирательные права иностранцев-резидентов на муниципальных выборах, но и гарантирует защиту прав тем иностранным гражданам, которые не могут участвовать в местных выборах. Речь идет о предоставлении им права выбрать демократическим путем собственных представителей для принятия участия в дебатах и решениях муниципалитетов, к которым они относятся <12>.

<11> См.: Конституция Итальянской Республики / Пер. с итал. Л.П. Гринберга // Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 427.
<12> См.: Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков. М.: НОРМА, 2003. С. 100.

Вопрос о реализации избирательных прав иностранных граждан на выборах органов местного самоуправления имеет важное значение для развития демократического государства в целом и институтов местных выборов в частности <13> и требует внесения соответствующих изменений в избирательное законодательство Российской Федерации. Положительной для нашего государства видится поддержка позиции мирового сообщества по данному вопросу. В частности, 5 февраля 1992 г. Советом Европы принята Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения. Согласно статье 6 Конвенции страны-участники обязаны предоставлять всем иностранным резидентам право голосовать и быть избранными на выборах в органы местного самоуправления при условии, что они отвечают тем же правовым критериям, что и граждане, и, кроме того, проживают на территории рассматриваемого государства постоянно и на законных основаниях в течение пяти лет, предшествующих выборам.

<13> Трыканова С.А. Реализация избирательных прав иностранными гражданами на выборах органов местного самоуправления в России и Европейском союзе: теория и практика // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 3. С. 11.

Литература

  1. Ершов В.А. Основы избирательного права Российской Федерации. М.: ГроссМедиа, 2008.
  2. Конституция Итальянской Республики / Пер. с итал. Л.П. Гринберга // Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997.
  3. Прокопьев Д.В. Участие иностранных граждан в выборах должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления // Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Тюменская областная Дума; ТГУ, 2004. С. 115 - 118.
  4. Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков. М.: НОРМА, 2003.
  5. Трыканова С.А. Реализация избирательных прав иностранными гражданами на выборах органов местного самоуправления в России и Европейском союзе: теория и практика // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 3. С. 8 - 11.