Мудрый Юрист

Выделение современного периода международно-правового регулирования миграции *

<*> Статья подготовлена в рамках проекта РГНФ 16-03-50188.

Киселева Екатерина Вячеславовна, доцент кафедры международного права юридического института Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, доцент.

Отталкиваясь от идеи цикличности и трехстадийности развития международно-правового регулирования миграции, автор рассматривает проблему определения границы современного периода. Современность выделяется наряду с классической и доклассической стадиями генезиса международно-правового регулирования миграции. Цикличность развития видится в том, что с каждой стадией меняется основной правомочный субъект (индивид, государство, региональное интеграционное объединение государств) при сохранении как движущих миграцию сил (интересы торговли и личная свобода передвижения), так и основных угроз, связанных с миграцией (прежде всего в сфере безопасности). При этом новый правоустанавливающий субъект, ограничивая предыдущего, обогащает его расширяющимися гарантиями неприкосновенности, но возврат на парадигму предшествующего этапа практически исключается. Хотя можно выделить три аспекта, качественно отличающих "современное" международно-правовое регулирование миграции от "классического", сложно назвать какой-либо переломный момент, который четко разграничил бы классический и современный периоды. К основным характеристикам современности автор относит расширение практики совместного решения государствами вопросов въезда на свою территорию на уровне международных интеграционных образований; усиление правозащитного подхода к миграции в качестве общего принципа международно-правового регулирования в данной сфере; все более активное международное сотрудничество по миграции в целом, а не только по отдельным ее элементам или проблемам. В этом контексте наибольшее внимание уделяется примеру формирования компетенции ЕС в части миграции.

Ключевые слова: международное право, история международного права, миграция, международно-правовое регулирование миграции, суверенитет, права человека, интеграция государств.

Separation of the Modern Period of International and Legal Regulation of Migration

E.V. Kiseleva

Kiseleva Ekaterina V., Assistant Professor of the Department of International Law, Institute of Law Peoples' Friendship University of Russia, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

On basis of the idea of a cyclical three-stage development of international legal regulation of migration, the author considers the problem of determining the boundaries of the modern period. Modernity is deduced along with classical and pre-classical stages of the genesis of international legal regulation of migration. Cyclical development is seen in the fact that a different competent entity emerges at each next stage and substitutes the previously dominating entity in the posession of a ruling power (an individual, state, organization of regional integration of states, respectively), while forces driving migration (trade interests and personal freedom of movement) and major risks stemming from migration (especially in the field of security) remain the same. Thus, the new governing subject, limiting the foregoing one, expands the guarantees of inviolability of the latter. However, a return to the paradigm of the preceding stage is virtually impossible. Although there are three aspects, qualitatively differentiating a "modern" international legal regulation of migration from the "classic" one, there can hardly be named a turning point that would clearly distinguish between the classical and modern periods. The main characteristics of the modern stage author sees in the expansion of the practice of joint decisions by states on the issues of entry into their territory, taken at the level of international integration structures; in strengthening the human rights-based approach towards migration as a general principle of international legal regulation in this area; increasingly active international cooperation on migration as a whole and not only migration's separate elements or problems. In this context, the primary attention is given to the example of the formation of the EU competence in the field of migration.

Key words: international law, history of international law, migration, legal regulation of migration, sovereignty, human rights, states integration.

Тезис автора заключается в цикличности генезиса международно-правового регулирования миграции, имеющего три последовательных стадии: доклассическая (Древний мир и Средние века), классическая (XVII в. - вторая половина XX в.) и современная <1>. Доклассическое международное право на уровне обычая признавало свободу передвижения людей, отвергая юридические препоны общего характера для реализации этой свободы <2>. Классическое международное право, основанное на тенденции абсолютизации суверенитета государств, в том числе в вопросах въезда и пребывания иностранцев, заменило обычно-правовую свободу передвижения широкими правомочиями государств <3>. Современное международно-правовое регулирование миграции, сохраняя опору на суверенные прерогативы государств относительно регулирования миграции, характеризуется все перенесением вопросов миграции в компетенцию региональных интеграционных объединений государств. Цикличность развития международно-правового регулирования миграции видится в том, что с каждой стадией меняется основной правомочный субъект (индивид - государство - региональное интеграционное объединение государств) при сохранении как движущих миграцию сил (интересы торговли и личная свобода передвижения), так и основных угроз, связанных с миграцией (прежде всего в сфере безопасности). При этом новый правоустанавливающий субъект, ограничивая предыдущего, обогащает его расширяющимися гарантиями неприкосновенности, но возврат на парадигму.

<1> См. эволюцию идеи: Киселева Е.В. Особенности правового регулирования вопросов въезда на территорию государства // Международно-правовые предпосылки установления безвизового режима между Россией и ЕС: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 21 - 67; Киселева Е.В. Международно-правовое регулирование миграции: Учебное пособие. М.: РУДН, 2012. С. 49 - 71; Киселева Е.В. Международно-правовое регулирование миграции: история и современность: Монография. М.: РУДН, 2015. С. 8 - 43.
<2> Киселева Е.В. Международно-правовое регулирование миграции: история и современность: Монография. М.: РУДН, 2015. С. 9 - 19. Применительно к России см. также: Бужак К.В. К вопросу о периодизации истории правового регулирования миграции в Российском государстве // Юрист. 2014. N 4. С. 31 - 35.
<3> Там же. С. 19 - 30.

В современном международном праве, с одной стороны, получили развитие идеи о тесной взаимосвязи суверенитета государств и вопросов въезда, признание необходимости облегчать в интересах торговли и международного общения в целом передвижения людей через государственные границы, а также ограничения суверенных прерогатив, налагаемые международными стандартами в сфере защиты прав человека <4>.

<4> См.: Киселева Е.В., Кажаева О.С. Правозащитный подход к миграции и цели развития тысячелетия // Российский юридический журнал. 2015. N 6. С. 131 - 141.

С другой же стороны, регулирование свободы передвижения все более переносится в компетенцию региональных организаций интеграции. Образцом в этом отношении безусловно служит Европейский союз, где право на свободу передвижения было расширено до совокупной территории всех государств-членов с введением единого европейского гражданства Маастрихтским договором 1992 г. Аналогичные, пусть пока еще не столь успешные примеры, существуют и на других континентах. Так, в Андском сообществе <5>, учрежденном в качестве субрегиональной организации в 1969 г. для создания общего рынка <6>, в 2001 г. было принято решение 503 "О признании национальных документов, удостоверяющих личность" <7>, установившее наличие документов, перечисленных по странам в ст. 1 решения, в качестве единственного условия для проезда и краткосрочного пребывания <8> во всех странах субрегиона в туристических целях (т.е. без намерения остаться для постоянного проживания и, соответственно, без разрешения на занятие оплачиваемой деятельностью; ст. 2 решения). В 2003 г. было принято решение о введении единого документа - андского паспорта, которое вступило в силу 31 декабря 2006 г. Решением 525 (июль 2004 г.) утвержден проект электронного паспорта <9>. Для достижения целей общего рынка были приняты и другие меры, облегчающие проезд по странам субрегиона.

<5> Государства-участники: Боливия, Венесуэла, Колумбия, Перу и Эквадор.
<6> См.: Курс международного права: В 7 т. / М.П. Бардина, С.А. Войтович, Ю.М. Колосов и др. М.: Наука, 1993. Т. 7: Международно-правовые формы интеграционных процессов в современном мире. С. 286.
<7> Вступило в силу в январе 2002 г.
<8> До 90 дней с правом однократного продления (ст. 10 решения).
<9> См.: Comunidad Andina: normativa en material de migraciones. Secretaria General SG/di 701. 2005. P. 2.

Налицо повторение второго этапа (классического периода) с участниками нового уровня. Если в классическое время государство упрочивало свои регулирующие функции относительно свободы передвижения, то в настоящее время место государства в рассматриваемой сфере занимают интеграционные объединения. Как и прежде, основной движущей силой выступает интерес международного общения и торговли, и, как и ранее, главным сдерживающим фактором оказывается забота о безопасности, также эволюционирующая <10>.

<10> См., например: Киселев А.К. Вызовы внутренней безопасности Европы XXI в. // История государства и права. 2016. N 1. С. 49 - 54; Трыканова С.А. Создание правовых механизмов нейтрализации нелегальной миграции в ЕС // Миграционное право. 2006. N 3. С. 21 - 22.

Если государства смогли, с одной стороны, ограничить произвол своей власти международно-правовыми обязательствами в области прав человека, а с другой стороны, передать часть суверенных прерогатив интеграционным объединениям, то становится возможным предположить, что с укреплением экономических союзов произойдет объединение последних в предоставлении свободы въезда, как это уже имело место, например, при расширении Шенгенского пространства за счет присоединения участвующих в Северном паспортном союзе, но не в ЕС Норвегии и Исландии. Из последних примеров можно привести пример объединения ЕАС (Восточно-африканское сообщество), КОМЕСА (Экономическое сообщество стран Восточной и Южной Африки) и САДК (Сообщество развития Юга Африки) в единую зону свободной торговли 10 июля 2015 г. <11>, что дает основания ожидать в среднесрочной перспективе важных нововведений на региональном и субрегиональном уровне в области международно-правового регулирования миграции в странах Африки.

<11> COMESA-EAC-SADC Tripartite Free Trade Area Launched / SADC. News. 15 June, 2015. URL: https://www.sadc.int/news-events/news/comesa-eac-sadc-tripartite-free-trade-area-launched/.

Возвращение к первобытной свободе общения в глобальном масштабе представляется утопией, несмотря на исследования Всемирного банка, подсчитавшего, что свобода перемещения людей дает экономический эффект, разительно превосходящий эффект от свободы передвижения любого другого фактора производства. Но укрупнение регионов, в рамках которых существует свобода въезда в страны-участницы, за счет объединения в этой части интеграционных образований видится недалеким будущим <12>. При этом, представляется, никакой кризис не способен повернуть вспять процесс усиления региональных организации в регулировании миграции.

<12> Kiseleva E. Migration. Globalization and Sovereignty of a State // 2nd International Young Researchers Conference on Law Current Issues and Trends in International Law: Conference Program and Abstract Book. 19 - 20 April 2013. Bed r University, Tirana, Albania. P. 19 - 20.

Хотя можно выделить три аспекта, позволяющих говорить о том, что "современное" международно-правовое регулирование миграции все более качественно отличается от "классического", сложно назвать какой-либо переломный момент, который четко разграничил бы классический и современный периоды. В этом контексте целесообразно коснуться примера формирования компетенции ЕС в части миграции <13>.

<13> См. об этом: Киселева Е.В. Правовое регулирование миграции в Европейском союзе // Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Капустина. М.: Юрайт, 2013. 387 с. Серия: Магистр. С. 334 - 344.

К основным характеристикам современности можно отнести следующие аспекты: расширение практики совместного решения государствами вопросов въезда на свою территорию на уровне международных интеграционных образований; усиление правозащитного подхода к миграции в качестве общего принципа международно-правового регулирования в данной сфере; все более активное международное сотрудничество по миграции в целом, а не только по отдельным ее элементам или проблемам.

Формирование компетенции ЕС в сфере регулирования миграции является следствием экономической интеграции и создания общего рынка, опирающегося на четыре фундаментальные свободы, в том числе свободу передвижения лиц <14>.

<14> Пункт c ст. 3 Римского договора об образовании Европейского экономического сообщества 1957 г.: внутренний рынок, характеризующийся отменой препятствий свободному передвижению товаров, лиц, услуг и капиталов между государствами-членами // Consolidated version of the Treaty Establishing the European Community. OJ C 321 E/37, 29.12.2006.

Формирование миграционной политики ЕС до 1997 г. (до принятия Амстердамского договора) проходило в рамках двух параллельных процессов: в рамках Европейского экономического сообщества в целом и между отдельными участниками организации.

Движение в первом направлении наметилось после экономического кризиса 70-х годов XX века. Одной из запущенных в это время инициатив стало изучение возможности учреждения Паспортного союза. В Едином европейском акте 1986 г. была зафиксирована цель прогрессивного установления внутреннего рынка (ст. 8a) <15>. Маастрихтский договор 1992 г., которым была введена структура из трех опор, положил начало общеевропейскому сотрудничеству по миграции, включив иммиграцию в круг вопросов, представляющих для государств-членов общий интерес.

<15> Потемкина О.Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка: границы, содержание, механизмы. М.: МОО Ассоциация европейских исследований, 2002. С. 7.

Параллельно с процессом коммунитаризации миграционной политики развивалось сотрудничество государств в рамках так называемых Шенгенских соглашений <16>, обусловленное невозможностью достижения согласия относительно отмены проверок на внутренних границах между всеми государствами - членами Европейских сообществ.

<16> Соглашение между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германия и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах от 14 июня 1985 г.; Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германия и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах от 19 июня 1990 г. См.: Шенгенские соглашения / Вступ. статья С.Ю. Кашкина и А.О. Четверикова. М.: Антэя, 2000; Профобразование, МЦУПЛ, 2000.

В 1997 г. с принятием Амстердамского договора два обозначенных процесса слились воедино, поскольку Амстердамский договор впервые отнес вопросы иммиграции к совместной компетенции ЕС и государств-членов, к кругу вопросов общей политики, решения по которым должны приниматься на основе "метода сообществ". Вопросы иммиграции, виз, убежища и некоторые другие составили раздел IV Амстердамского договора (ст. ст. 61 - 63). Шенгенские достижения были введены в право ЕС посредством протокола <17> к данному договору. При этом положения о миграции оказались разделены между первой и третьей опорами.

<17> OJ C 321 E/191, 29.12.2006.

Ниццкий договор от 26 февраля 2001 г., как и Амстердамский договор, предусмотрел введение к 1 мая 2004 г. метода сообществ при принятии решений по вопросам иммиграции, что не было сделано в течение действия двух договоров. Лиссабонский договор ликвидировал структуру из трех опор и отнес политику по вопросам границ, убежища и иммиграции к пространству свободы, безопасности и правосудия, выделив ее регулирование в одноименную главу 2 (ст. ст. 77 - 80) раздела V Договора о функционировании Европейского союза. Он предусмотрел принятие решений квалифицированным большинством голосов, а также постепенное учреждение единой политики в данной сфере.

Документы программного характера, ложащиеся в основу разработки и принятия норм вторичного права ЕС по вопросам миграции, регулярно принимаются с 1999 г. и охватывают вопросы свободы, безопасности и правосудия в целом <18>, а также отдельно проблемы миграции, как, например, одобренный 15 - 16 октября 2008 г. Европейский пакт об иммиграции и убежище <19>. С 2005 г. в Европейском союзе разрабатываются документы так называемого глобального подхода применительно к отдельным регионам мира, как, например, обновленный Глобальный подход к миграции и мобильности 2011 г. <20>.

<18> Например, в заключениях заседания Европейского совета, состоявшегося 26 - 27 июня 2014 г., Европейский совет определил стратегические направления развития пространства свободы, безопасности и правосудия на ближайшие годы (2015 - 2020 гг.), указав, что государства-члены и ЕС должны предпринять согласованные меры в отношении ведения политик убежища, иммиграции, охраны границ, полицейского и судебного сотрудничества. European Council 26/27 June 2014, Conclusions. URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/143478.pdf.
<19> Presidency Conclusions, document 14368/08. The Pact itself is in document 13440/08.
<20> COM(2011) 743 final.

Таким образом, однозначно ясно, что ЕС в настоящее время является в определенном смысле и ограниченном объеме самостоятельным субъектом создания правовых норм по вопросу о въезде граждан третьих государств на его территорию и перемещении граждан ЕС по территории ЕС, что ЕС является моделью, в том числе относительно регулирования вопросов передвижения лиц, которой пытаются следовать государства других регионов в осуществлении ими собственных интеграционных устремлений. Даже на примере ЕС сложно выделить какую-либо одну ключевую дату: 1951 год? 1957-й? 1985-й? 1986-й? 1990-й? 1992-й? 1997-й? Иной? С учетом обобщающего характера периодизации возможно говорить о второй половине XX века как об относящейся уже к современному этапу международно-правового регулирования миграции в отдельном аспекте въезда иностранцев на территорию государств. Кроме того, особенность современности в данном хронологическом диапазоне составляет тенденция к объединению региональных достижений государств в более крупные, как минимум в части решения вопросов о перемещении лиц, что подпадает под условное обозначение "интеграция интеграций" <21>.

<21> См., например: Kiseleva E. Migration, Globalization and Sovereignty of a State. P. 19 - 20; Путин В.В. Выступление на 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. 28 сентября 2015 г. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50385.

Высказанную точку зрения поддержат и аспекты усиления правозащитного подхода к миграции, который ныне рассматривают в качестве общего принципа международно-правового регулирования в данной сфере, и все более активное международное сотрудничество по миграции в целом, а не только по отдельным ее элементам или проблемам, поскольку с созданием ООН как развитие диалога по вопросам миграции и развития в качестве глобальных проблем современности, так и защита прав человека, распространяемая так или иначе и на мигрантов, всегда вовлекали государства в диалог различной степени интенсивности и результативности.

При альтернативных подходах к генезису международно-правового регулирования миграции могут приниматься за предмет анализа наличие сложного предмета международно-правового регулирования миграции (включая в него, кроме въезда иностранцев на территорию государств, вопросы убежища, борьбы с незаконной миграцией и т.д.), развитие совокупности договорных норм международного права о миграции и т.д., однако они, как представляется, могут быть вписаны в те же концептуальные и хронологические рамки, что и предложенные выше.

Литература

  1. Бужак К.В. К вопросу о периодизации истории правового регулирования миграции в Российском государстве // Юрист. 2014. N 4. С. 31 - 35.
  2. Кажаева О.С., Киселева Е.В. Правозащитный подход к миграции и цели развития тысячелетия // Российский юридический журнал. 2015. N 6. С. 131 - 141.
  3. Киселев А.К. Вызовы внутренней безопасности Европы XXI в. // История государства и права. 2016. N 1. С. 49 - 54.
  4. Киселева Е.В. Международно-правовое регулирование миграции: история и современность: Монография. М.: РУДН, 2015.
  5. Киселева Е.В. Международно-правовое регулирование миграции: Учебное пособие. М.: РУДН, 2012.
  6. Киселева Е.В. Международно-правовые предпосылки установления безвизового режима между Россией и ЕС: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
  7. Киселева Е.В. Правовое регулирование миграции в Европейском союзе // Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Капустина. М.: Юрайт, 2013. 387 с. Серия: Магистр. С. 334 - 344.
  8. Курс международного права: В 7 т. / М.П. Бардина, С.А. Войтович, Ю.М. Колосов и др. М.: Наука, 1993. Т. 7: Международно-правовые формы интеграционных процессов в современном мире.
  9. Потемкина О.Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка: границы, содержание, механизмы. М.: МОО Ассоциация европейских исследований, 2002.
  10. Путин В.В. Выступление на 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. 28 сентября 2015 г. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50385.
  11. Трыканова С.А. Создание правовых механизмов нейтрализации нелегальной миграции в ЕС // Миграционное право. 2006. N 3. С. 21 - 22.
  12. Шенгенские соглашения / Вступ. статья С.Ю. Кашкина и А.О. Четверикова. М.: Антэя, 2000; Профобразование, МЦУПЛ, 2000.
  13. Kiseleva E. Migration, Globalization and Sovereignty of a State // 2nd International Young Researchers Conference on Law Current Issues and Trends in International Law: Conference Program and Abstract Book. 19 - 20 April 2013, Bed r University, Tirana, Albania. P. 19 - 20.
  14. Salter M.B. Rights of passage: The passport in international relations. London: Boulder, Lynne Rienner publishers, 2003.