Мудрый Юрист

Правовые проблемы выдачи "общих лицензий" на осуществление деятельности по оказанию телекоммуникационных услуг в России

Гузанов Константин Александрович, руководитель практики "Гражданское право. Арбитражные споры" ООО "Консалтинговая группа "Юстицинформ", заместитель главного редактора журналов "Право и экономика" и "Вестник арбитражной практики".

Окончил специалитет юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, аспирант юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Специалист в области гражданского, налогового, предпринимательского права, в том числе в сфере регулирования связи.

Автор более двух десятков различных публикаций в юридических журналах, в том числе по проблемам правового регулирования связи.

В связи с изменившимися экономическими реалиями (такими как сокращение инвестиционных программ по строительству и совершенствованию инфраструктуры связи) наметившееся отрицательной тенденцией потребительского спроса на услуги связи, возрастает значение совершенствования законодательства об оказании услуг в сфере связи, упрощения административных процедур и снятия излишних административных барьеров.

В настоящей статье автор проводит анализ нескольких излишних административных процедур, предлагая реформирование действующего Закона "О связи" с целью снятия излишних административных барьеров.

Ключевые слова: лицензия, услуги связи, правовое регулирование связи, предпринимательское право, оператор связи, радиочастоты, конверсия радиочастот, LTE.

The legal problems issuance of "general license" to carry out activities to provide telecommunication services in Russia

K.A. Guzanov

In connection with the changed economic realities (such as reduction of investment programs for the construction and improvement of communications infrastructure), to outline the negative trend in consumer demand for services increases the importance of improving the provision of services in the communications sector legislation, simplification of administrative procedures and removal of unnecessary administrative barriers.

In this article the author analyzes a number of unnecessary administrative procedures, proposing reform of the current Telecommunications Law in order to remove excessive administrative barriers.

Key words: license services, legal regulation of communication, business law, telecommunications operator, radio frequency, radio frequency conversion, LTE.

Введение

С появлением новейших технологий доступа в сеть Интернет (LTE-технологий) телекоммуникационный сектор экономики претерпел значительные изменения. Долгосрочное развитие новых технологий и услуг перешло на новый этап, сделан акцент на растущем значении электросвязи для национальных экономик и роста международной торговли в области телекоммуникационных услуг.

При анализе оказываемых телекоммуникационных услуг необходимо понимать, что их правовое регулирование должно успевать за новыми техническими разработками. Страны по всему миру пересматривают свое существующее правовое регулирование, принимают новые законы и создают новые регулирующие органы для включения и исполнения соответствующих законов и технических норм.

Тем не менее существуют вопросы, возникающие в связи с появлением новейших технологий, которые поднимают новые вопросы регулирования, например передача голоса по интернет-протоколу (VoIP), развитие интернет-телевидения (IPTV), IP-телефонии, социальных сетей, а также так называемых "виртуальных мессенджеров".

Центральной проблемой правового регулирования оказания услуг связи, в том числе телекоммуникационных услуг, является лицензирование. На примере международного опыта правового регулирования оказания телекоммуникационных услуг необходимо отметить влияние конвергенции услуг связи на развитие такого регуляторного инструмента, как общая лицензия на оказание нескольких видов деятельности, и на растущую необходимость смягчения административных барьеров для операторов связи.

Необходимо понимание того, что внедрение LTE-технологий носит не сугубо технический, а экономический характер. Операторы связи развивают информационную инфраструктуру для получения конкурентного преимущества на рынке оказания услуг связи, а конечной целью внедрения новых технологий является удовлетворение потребностей потребителя, а не "развитие ради развития".

Установка максимально простых и понятных для правоприменителя правовых норм должна стать приоритетной задачей для законодателя, особенно с учетом динамично развивающихся технологий в сфере связи и конкретно построения инфраструктуры широкополосного доступа.

То, что в зарубежных законодательствах с конца двадцатого века называлось конвергенцией услуг связи <1> и означало "слияние в одно целое множества различных сетей - телефонной сети общего пользования, сетей передачи данных, распределительных сетей радиовещания и телевидения, сети Интернет и корпоративных сетей и множества различных услуг, включая услуги связи и информационные услуги в произвольных сочетаниях в виде мультимедиа", сейчас стало центральной тенденцией развития лицензирования в отечественном законодательстве.

<1> Термин в российской правовой доктрине впервые появился только в 2010 году в статье: Ибрагимов Р.С., Вайпан В.А., Гладких С.Р. Перспективы правового регулирования отношений в сфере инфокоммуникационных услуг // Право и экономика. 2010. N 3. С. 4 - 11.

Однако данное развитие происходит при практически полном игнорировании мирового опыта правового регулирования оказания телекоммуникационных услуг связи, в том числе их конвергенции, высшей степенью которой в ряде зарубежных правопорядков становится выдача оператору связи так называемой общей лицензии - разрешительного документа на осуществление любых услуг связи на отведенных оператору частотах и территории <2>.

<2> Walter Sapronov, William H. Read. Telecommunications: Law, Regulation, and Policy // Ablex Publishing Corporation, 1997.

1. Тенденция к выдаче "общих лицензий": международный опыт

Традиционно во многих странах мира лицензия выдавалась, чтобы уполномочить оператора связи на предоставление телекоммуникационных услуг или разрешить эксплуатацию телекоммуникационных объектов. В таких лицензиях обычно указываются основные права и обязанности лицензиатов, а также конкретные условия, связанные с предоставлением услуг таким лицензиатом.

С появлением новых технологий лицензии стали выдаваться и для регулирования оказания новых специфичных услуг связи (например, Skype или Viber, т.е. IP-телефония, IPTV) и для возможности использования при оказании услуг связи нового оборудования, непривычного для национального рынка. То есть лицензиат уполномочивался предоставлять определенный вид услуг в рамках использования определенного типа сети или же на использование конкретных типов телекоммуникационных средств (РЭС).

Такие разрешительные документы стали называться индивидуальными лицензиями: такая лицензия выдается конкретному оператору связи на оказание конкретной услуги связи. Данный тип лицензирования является основным на территории Российской Федерации и по сей день. Например, оператор связи ООО "АРСИ-ЭНТЕК" <3> 17 февраля 2014 года получил лицензию N 132573 на оказание услуг связи по предоставлению каналов связи. Это означает, что данный оператор связи, имея собственные радиочастоты или проводное оборудование (каналы связи) в рамках лицензии N 132573, не может самостоятельно оказывать телематические услуги, услуги по передаче данных, услуги по предоставлению доступа в сеть Интернет и иные. Следовательно, потребуется получение отдельных лицензий для оказания каждого рода таких услуг связи. У крупнейших российских операторов связи общее количество лицензий на оказание услуг связи превышает несколько сотен (в зависимости от регионов оказания услуг).

<3> Информация получена из открытых источников.

Постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 N 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий" установлен перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. Каждый из двадцати указанных в нем видов деятельности требует получения самостоятельной (индивидуальной) лицензии с установленными в ней лицензионными условиями осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи.

В это же время в США и ЕС практика выдачи конкретизированных индивидуальных лицензий на конкретные области телекоммуникационного сектора экономики или поставщиками услуг информационных и коммуникационных технологий (далее - ICT) постепенно заменяется общими разрешительными документами - общими лицензиями. Имеется важное исключение: выдача индивидуальных лицензий остается нормой и в развитых правопорядках в качестве разрешения на использование радиочастотного спектра, так как спрос на использование конкретной полосы частот зачастую превышает доступность свободных радиочастот <4>.

<4> Dennis, Campbell E. International Telecommunications Law, 2009.

В целом в разрешительную документацию в развитых странах включаются лишь немногие конкретные условия, необходимые для выдачи лицензии конкретному поставщику услуг. Вместо этого общие условия оказания услуг связи, как правило, закреплены в нормативных правилах или регламентах, которые применяются в равной степени ко всем поставщикам услуг одного и того же сектора экономики (например, сотовых операторов мобильной связи) или во всей отрасли ICT <5>.

<5> Walter Sapronov, William H. Read. Telecommunications: Law, Regulation, and Policy // Ablex Publishing Corporation, 1997.

С увеличением свободы на рынке телекоммуникаций регуляторы ряда стран пришли к выводу о необходимости отказа от выдачи разрешений на оказание конкретных услуг и использование конкретных технологий. В свете быстрого развития технологий и сервисных инноваций страны все чаще переходят к принятию мультисервисных (общих) лицензий и разрешению использования нейтральных частот или к отсутствию единого регулирования выдачи лицензий. Так, ограничения в лицензиях на обслуживание и/или использование технологически нейтральных частот позволяют лицензиату предложить широкий спектр услуг под эгидой единой лицензии, с использованием любого типа коммуникационной инфраструктуры и технологий, способных обслуживать различные услуги <6>.

<6> Dennis, Campbell E. International Telecommunications Law, 2009.

2. Обобщенные цели и виды лицензирования в сфере телекоммуникационной деятельности

Разработка и внедрение наиболее легкой и быстрой процедуры получения разрешительной документации является одним из наиболее важных шагов в реформировании сектора ICT. Применение той или иной процедуры должно определяться эффективностью предоставления услуг в области ICT для конечных потребителей.

Следует отметить, что в данной работе используется термин "разрешительная документация" для обозначения всех форм лицензирования, требуемых от различных регулирующих органов для осуществления деятельности в качестве поставщика услуг в области ICT.

Исторически сложилось так, что многие страны разработали политику получения разрешительной документации на основе лицензирования конкретного субъекта при наличии конкретных обстоятельств. Общее же регулирование применялось только для лицензирования поставщиков сопутствующих услуг.

Со временем мировой опыт в области регулирования развивался, все большее число стран разработало четкую политику получения разрешительной документации. Многие страны разработали такую политику, основываясь на опыте реформ в области регулирования и либерализации рынка телекоммуникаций в других странах. В развивающихся странах и странах с формирующимся рынком получение разрешительной документации часто предусматривает: (1) немедленное открытие сопутствующих телекоммуникационных рынков для конкуренции и (2) поэтапное открытие голосовой телефонии и связанных с ней услуг связи (например, передача текстовых сообщений, IP-телефония).

Ясно, что указанные выше тенденции в области регулирования электросвязи устраняют неопределенность и правовые риски в регулировании рынка для поставщиков услуг и их инвесторов. Тем не менее правовое регулирование является искусством, а не математической наукой, и невозможно пытаться устанавливать детальное регулирование для всех ситуаций, которые могут возникнуть.

Идеальное регулирование в области ICT устанавливает основные цели и подходы в государственном регулировании и регулировании основных вопросов в рамках национальных интересов для поставщиков услуг и инвесторов. Тем не менее более детальное регулирование лучше закрепить в подзаконных актах или нормативных правилах, которые могут быть изменены для удовлетворения меняющихся рыночных условий <7>.

<7> Walter Sapronov, William H. Read. Telecommunications: Law, Regulation, and Policy // Ablex Publishing Corporation, 1997.

2.1. Цели и государственная политика относительно лицензирования

Разработка и внедрение общих основ получения разрешительной документации являются одним из наиболее важных этапов в реформировании сектора ICT. Они определяют структуру и уровень конкуренции на телекоммуникационных рынках и в конечном счете эффективность предоставления услуг в области ICT для общественности.

Некоторые общие цели авторизации включают в себя:

Сегодня подходы к разрешительной документации (лицензированию) поставщиков услуг в области ICT и сопутствующих услуг можно разделить на три основные категории:

  1. индивидуальные разрешения (индивидуальные лицензии);
  2. общие разрешения (общие лицензии);
  3. нейтральный режим лицензирования - т.е. отсутствие лицензирования в конкретной сфере деятельности.

Существует легко прослеживаемая тенденция к использованию общих разрешений и нейтрального режима в развитых странах. Тем не менее индивидуальные лицензии продолжают использоваться в большом числе стран, особенно в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Кроме того, отдельные разрешения используются для лицензий на использование радиочастотного спектра, когда спрос на использование конкретной полосы радиочастот превышает доступность диапазона частот.

Таким образом, разрешительные документы бывают двух видов: индивидуальная лицензия и общая лицензия, а при отсутствии лицензирования - нейтральный режим. Обобщенно их различия можно описать следующим образом (табл. 1).

Таблица 1

Индивидуальные лицензии

Общие лицензии

нейтральный режим

  • выдается конкретному поставщику услуг;
  • как правило, носит административный характер;
  • часто содержит подробные условия осуществления деятельности;
  • часто предоставляется на конкурсной основе
  • применяются там, где индивидуальные разрешения не оправданны и где существенные нормативные цели могут быть достигнуты путем создания общих условий;
  • в них, как правило, изложены основные права и обязанности, а также нормативные положения общего применения к определенным услугам лицензиата;
  • как правило, выдается без конкурсного отбора; всем лицам, обладающим такой лицензией, как правило, разрешается предоставлять услуги или эксплуатировать объекты РЭС
  • отсутствует процедура получения разрешительной документации или подтверждения квалификации организации связи;
  • нет требований или правил, обычно применимых к сектору ICT;
  • в качестве разрешительного регулирования иногда выступают требования к регистрации или другие правила общего применения для субъектов предпринимательской деятельности

Классическим примером быстрой и эффективной реформы законодательства в сфере лицензирования деятельности по оказанию услуг связи стала телекоммуникационная реформа в Японии в начале XX века <8>.

<8> По материалам Blackman C., Srivastava L. Telecommunications regulation handbook, 2014.

До 1 апреля 2004 года телекоммуникационные операторы в Японии были разделены на два типа в рамках телекоммуникационного права: первый тип телекоммуникационных операторов, предоставляющих услуги, используя свои собственные средства, а также второй тип телекоммуникационных операторов, которые не имеют своих собственных объектов телекоммуникационной инфраструктуры и которые берут в аренду линии связи (в том числе провода или частотные диапазоны).

Субъекты предпринимательской деятельности должны были получить разрешение на занятие первым типом бизнеса или должны были представить регистрацию или уведомление о входе на телекоммуникационный рынок, чтобы участвовать в качестве субъекта, осуществляющего второй тип бизнеса.

В свете возросшей конкуренции и появления многочисленных услуг-заменителей (например, голосовая связь - Skype), а также из-за желания пересмотреть правила для выхода на рынок и предоставления услуг телекоммуникационное право Японии было полностью пересмотрено в 2003 году и измененный Закон "О телекоммуникациях" вступил в силу с 1 апреля 2004 года.

В ходе реформы в законодательство Японии были внесены следующие изменения:

3. Предложения по реформированию действующего законодательства РФ в сфере связи для введения "общих лицензий"

Пунктами 36, 37 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено, что лицензированию подлежат оказание услуг связи, телевизионное вещание и радиовещание.

Конкретизированы виды деятельности по оказанию услуг связи в уже названном нами Постановлении Правительства РФ от 18.02.2005 N 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий".

Внедрение общих лицензий в действующее законодательство может быть достигнуто достаточно безболезненным способом: изменением указанного выше Постановления Правительства посредством разукрупнения видов деятельности, указанных в нем.

Предлагается следующая редакция Перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи.

  1. Услуги проводной телефонной связи (включает в себя услуги местной телефонной связи, услуги междугородной и международной телефонной связи, услуги телефонной связи в выделенной сети связи, услуги внутризоновой телефонной связи, в том числе с использованием таксофонов и средств коллективного доступа, телеграфной связи, услуги связи по предоставлению проводных каналов связи, иные).
  2. Услуги беспроводной телефонной связи (включает в себя услуги связи персонального радиовызова, услуги подвижной радиосвязи в сети связи общего пользования, услуги подвижной радиосвязи в выделенной сети связи, услуги подвижной радиотелефонной связи, услуги подвижной спутниковой радиосвязи, услуги связи по предоставлению беспроводных каналов связи, иные)
  3. Услуги связи по передаче данных (включает в себя услуги связи по передаче любых данных, а также телематические услуги связи).
  4. Услуги связи для целей публичного вещания (включает в себя услуги связи для целей кабельного, эфирного вещаний, а также проводного радиовещания).
  5. Услуги почтовой связи (к телекоммуникационным услугам не относятся).

Заключение

Решение вопросов дальнейшего развития конвергенции услуг связи в России, вставших с новой силой после принятия первых решений ГКРЧ относительно внедрения LTE-технологий на территории РФ, невозможно без введения так называемых общих лицензий.

Оборудование поколения LTE по своему техническому функционалу и перспективам предоставления поливариативных услуг связи требует иного законодательного регулирования, нежели имеющееся в России.

Неуклонное снижение количества выданных индивидуальных лицензий в странах ЕС и США и отсутствие как таковых общих лицензий в России делает законодательное регулирование использования одного и того же оборудования диаметрально противоположным в зависимости от правопорядка. Законодательное регулирование использования одного и того же оборудования меняется в зависимости от правопорядка?

На основе вышеизложенного необходимо сделать вывод о невозможности полноценной конвергенции услуг связи в России без отсутствия в действующем законодательстве возможности выдачи общих лицензий.

Список литературы

  1. Kreher R., Gaenger K. LTE Signaling: Troubleshooting and Optimization John // Wiley & Sons, 21 дек. 2010 г., p. 14.
  2. Walter Sapronov, William H. Read. Telecommunications: Law, Regulation, and Policy // Ablex Publishing Corporation, 1997.
  3. Blackman C., Srivastava L. Telecommunications regulation handbook, 2014.
  4. Dennis, Campbell E. International Telecommunications Law, 2009.
  5. Велихова Е.Я. Правовое регулирование межоператорских отношений в сфере телекоммуникаций в Российской Федерации: опыт и тенденции развития // Предпринимательское право. 2013. N 1. С. 50 - 56.
  6. Ибрагимов Р.С., Вайпан В.А., Гладких С.Р. Перспективы правового регулирования отношений в сфере инфокоммуникационных услуг // Право и экономика. 2010. N 3. С. 4 - 11.
  7. Вайпан В.А., Игнатюк Н.А. Правовой статус Государственной комиссии по радиочастотам // Право и экономика. 2010. N 12. С. 10 - 19.
  8. Вайпан В.А., Гузанов К.А. Правовое регулирование развития инфраструктуры связи нового поколения: внедрение LTE-технологий в России. М.: Юстицинформ, 2016. С. 120.

Список нормативных актов

Федеральные законы:

  1. Гражданский кодекс Российской Федерации.
  2. Федеральный закон от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи".

Постановления Правительства РФ:

  1. Положение о порядке рассмотрения материалов, проведения экспертизы и принятия решения о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, утвержденное решением ГКРЧ от 15.12.2009 N 09-05-05.
  2. Порядок проведения экспертизы возможности использования радиоэлектронных средств и их электромагнитной совместимости с действующими и планируемыми для использования радиоэлектронными средствами, рассмотрения материалов и принятия решений о присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотных каналов в пределах выделенных полос радиочастот.
  3. Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 N 352 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание".
  4. Постановление Правительства РФ от 3 мая 2005 г. N 279 "О радиочастотной службе".
  5. Положение о Роскомнадзоре, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2009 N 228.