Мудрый Юрист

Научно-практическая конференция по вопросам применения кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (г. Белокуриха, 21 - 23 октября 2015 г.)

Старилов Юрий Николаевич, заслуженный деятель науки Российской Федерации, декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Носова Юлия Борисовна, доцент кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

Scientific and practical conference on the issues of application of the Administrative court procedure code of the Russian Federation

Yu.N. Starilov, Yu.B. Nosova

Starilov Yuriy N., Honored Worker of Science of the Russian Federation, Dean of the Law Faculty, Head of the Administrative and Municipal Law Department of the Voronezh State University, Doctor of Law, Professor.

Nosova Yulia B., Assistant Professor of the Administrative and Municipal Law Department of the Voronezh State University, Candidate of Legal Sciences.

С 21 по 23 октября 2015 г. по согласованию с Верховным Судом Российской Федерации Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации в г. Белокурихе Алтайского края была проведена межрегиональная научно-практическая конференция по вопросам применения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Организаторами конференции стали Алтайский краевой суд, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Управление Судебного департамента в Алтайском крае. В работе конференции принимали участие: судьи верховных судов, областных и краевых судов Сибирского федерального округа; судьи Арбитражного суда Алтайского края; представители органов законодательной, исполнительной власти и работники прокуратуры Алтайского края; сотрудники аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе; преподаватели высших учебных заведений Российской Федерации.

Работа конференции началась с выступления председателя Алтайского краевого суда Виктора Петровича Ширнина, который обозначил основные проблемы в судебной практике, связанные с вступлением в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В.П. Ширнин поставил перед участниками научного форума главные задачи, решение которых позволит улучшить судебную практику по административным делам, а также модернизировать законодательство об административном судопроизводстве.

Судья Верховного Суда Российской Федерации Владимир Борисович Хаменков в своем выступлении обратил внимание на появившиеся в судебной практике проблемы применения процессуальных норм, содержащиеся в Кодексе административного судопроизводства; он ознакомил участников конференции с планируемым обобщением судебной практики по административным делам. Выступление В.Б. Хаменкова стало творческим стартом для дальнейшего обсуждения на конференции сложных научно-практических вопросов административного судопроизводства.

С докладом на тему "Теоретические и практические проблемы применения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" выступил Валентин Валентинович Ершов, ректор ФГБОУ ВО "Российский государственный университет правосудия", доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик РАЕН (г. Москва).

Подчеркнув принципиальную поддержку работниками Российского государственного университета правосудия принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), В.В. Ершов отметил, что специалисты названного вуза совместно с судьями Верховного Суда Российской Федерации работают над комментарием к КАС РФ, который будет скорее доктринальным, а не практическим, в силу того что судебная практика применения КАС РФ еще только складывается. В то же время, по мнению докладчика, уже на этом этапе выявились многочисленные проблемы применения КАС РФ, по которым необходимо вырабатывать правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации на уровне его постановления Пленума.

Далее В.В. Ершов остановился на отдельных дискуссионных принципах и нормах права, содержащихся в КАС РФ. Одна из таких проблем связана с соотношением международного и внутригосударственного права и проявляется в названии ст. 2 КАС РФ "Законодательство об административном судопроизводстве", которое не учитывает того, что международные договоры являются одной из форм международного права, а не видом рассматриваемого законодательства. Кроме того, ч. 2 ст. 2 КАС РФ оставляет открытым вопрос о соотношении международных договоров с иными видами внутригосударственных нормативных правовых актов. Критике со стороны докладчика подверглась и ч. 1 ст. 1 КАС РФ, использующая формулировку "законные интересы", а не "правовые интересы" граждан и организаций, защита которых осуществляется судами общей юрисдикции. Также неудачной, по мнению докладчика, является норма, предусматривающая осуществление судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, т.к. суд не "контролирует", а защищает права и правовые интересы физических и юридических лиц. Еще одной проблемой является использование в КАС РФ конкурирующих терминов "законодательство об административном судопроизводстве" и "нормативные правовые акты". Несовершенной представляется Е.Е. Ершову и ч. 4 ст. 2 КАС РФ, учитывая дискуссионный характер категории "аналогия права". Определенными недостатками, по мнению исследователя, обладает формулирование таких принципов административного судопроизводства, как "принцип законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел", а также "принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда". И, наконец, теоретически обоснованным и практически необходимым В.В. Ершову представляется приведение части 3 ст. 15 КАС РФ в соответствие с частью 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, что позволит реализовать такой традиционный для общей теории права вариант преодоления иерархических коллизий между коллизионными нормами права, как применение норм права, имеющих более высокую юридическую силу.

Декан юридического факультета Воронежского государственного университета заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Юрий Николаевич Старилов сделал доклад на тему "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: новый этап в развитии процессуального законодательства и значение для судебной и административной практики". Он отметил, что с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации появилась новая административно-процессуальная форма, базирующаяся на главных элементах системы административного судопроизводства как специального порядка разрешения судами общей юрисдикции административных дел (административных и иных публично-правовых споров). Появление Кодекса административного судопроизводства - новый этап в развитии процессуального законодательства, устанавливающего правовые порядки в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений). Действие КАС РФ обеспечит дальнейшее развитие административно-процессуальной формы, основные контуры которой сегодня зафиксированы в данном процессуальном законе. КАС РФ - система процессуальных норм, принципов, правил, которые дают возможность для формирования новых научных представлений и теоретической модели административного процесса как судебного процесса. Профессор Ю.Н. Старилов обоснованно предположил, что законодательство об административном судопроизводстве будет способствовать решению еще одной чрезвычайно важной и сложной проблемы в российском административном праве, а именно развитию законодательства об административных процедурах. Очевидно, что новая судебная практика по административным делам с необходимостью поставит в повестку дня законодателей вопрос о достаточно быстрой разработке проекта российского Закона "Об административных процедурах". Таким образом, административное судопроизводство (как специальная форма осуществления судебной власти) будет воздействовать на процесс появления в России административных процедур в качестве обязательной и подлежащей административно-правовому регулированию формы осуществления исполнительной власти и публичного управления.

Доклад Елены Александровны Пилипенко, председателя Дзержинского районного суда города Новосибирска, "Проблемы рассмотрения судами административных дел об оспаривании действий государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц (от ГПК РФ к КАС РФ)" был посвящен анализу особенностей новой процессуальной формы и обусловленного ею иного процессуального состава участников административного судопроизводства. Так, докладчиком была дана оценка статье 221 КАС РФ, закрепившей необходимость привлечения в качестве второго административного ответчика при обжаловании решений, действий (бездействия) должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, соответствующего органа, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий. Рассмотрев возникший в судебной практике вопрос о составе лиц, участвующих в деле, если должностное лицо прекратило отношения по государственной службе вследствие увольнения либо если произошло изменение компетенции, Е.А. Пилипенко допускает возможным обязанность не по устранению, а по организации устранения допущенного нарушения возлагать на соответствующий государственный орган, который привлечен судом в качестве соответчика (второго ответчика). С учетом вновь принятого КАС РФ суду по делу надлежит определить процессуальное положение должностного лица, чьи действия не обжалуются, но непосредственно в компетенцию которого входит устранение допущенных нарушений прав и законных интересов административного истца. При этом, полагает докладчик, конструкция ч. 4 ст. 38 КАС РФ не позволяет отнести данную категорию лиц к административным ответчикам. В связи с этим возможным вариантом решения данной коллизии представляется привлечение их к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, процессуальный статус которых аналогичен процессуальному статусу третьих лиц в гражданском процессе и права и обязанности которых регулируются статьей 47 КАС РФ. Также в докладе был поставлен вопрос о возможности рассмотрения административного дела в отсутствие должностного лица, явка которого признана судом обязательной, если меры процессуального принуждения не привели к положительному результату.

В своем выступлении на тему "Перспективы развития административной юстиции в Российской Федерации: вопросы теории" Людмила Геннадьевна Коновалова, доцент кафедры конституционного и международного права ФГБОУ ВПО "Алтайский государственный университет", кандидат юридических наук, констатировала, что даже в условиях некоторых новелл КАС не привнес в процедуру административного судопроизводства каких-то революционных новшеств, гарантирующих качественное рассмотрение публичных дел. Однако в условиях характера нашей государственности отказа от КАС ожидать не приходится. Соответственно, в части перспектив развития административного судопроизводства докладчиком были названы: необходимость уточнения понятия "административное судопроизводство" с целью распространения этого понятия и на рассмотрение дел об административных правонарушениях; усиление специализации судей; закрепление правила о том, что суды первой инстанции по публичным делам должны быть на один уровень выше органа исполнительной власти; уточнение упрощенного письменного порядка рассмотрения дел и введение наряду с ним аналогов приказного производства по публичным делам; распространение правил КАС на арбитражные суды.

Алекма Анай-ооловна Салчак, председатель судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Тыва, кандидат юридических наук, в докладе "Процессуальные гарантии реализации прав участников административного судопроизводства" остановилась на процессуальных особенностях рассмотрения и разрешения административных исков, которые следуют из особого субъектного состава административного искового производства и проявляются в особенностях доказывания по данной категории дел, отражаются в специфике судебного решения по существу административного спора. При этом докладчик указала на то, что реализация прав участников административного судопроизводства, закрепленных в процессуальном законе, целиком и полностью зависит от профессионализма судьи, рассматривающего конкретное административное дело, от того, как он проведет подготовку дела к судебному разбирательству, как разъяснит сторонам и другим лицам, участвующим в административном деле, их права и обязанности, тем самым гарантируя им осуществление их прав и обязанностей.

В выступлении Ирафигы Юсуповны Ахвердиевой, председателя административной коллегии Томского областного суда, "Компетенция судов и проблемы разграничения подсудности по административным делам" была затронута проблема неизбежного увеличения нагрузки районных судов в связи с тем, что с 15 сентября 2015 г. мировые судьи не могут выдавать судебные приказы по заявлениям налоговых органов и все дела о взыскании налогов, сборов, пеней, штрафов должны быть рассмотрены районными судами. Кроме того, докладчик отметила сохраняющуюся необходимость разграничения административных дел между арбитражными судами и судами общей юрисдикции, новые сложности разграничения подсудности, связанные с передачей в ведение судов субъектов Российской Федерации дел об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, а также проблему разграничения подсудности по делам, имеющим несколько связанных между собой требований, одни из которых рассматриваются в порядке административного судопроизводства, а другие - в порядке гражданского судопроизводства.

Доклад Эдуарда Юрьевича Ермакова, заместителя председателя Алтайского краевого суда, "Осуществление судебного нормоконтроля в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации" осветил вопрос расширения границ нормоконтроля судов общей юрисдикции. Одним из его основных элементов, с точки зрения докладчика, становится толкование оспариваемой нормы с учетом складывающейся правоприменительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Причем судебное решение, содержащее такое толкование, будет иметь прецедентную, преюдициальную силу как носящее общеобязательный характер для последующего применения нормы права или закона, ставших предметом судебного разбирательства. Также Э.Ю. Ермаковым было предложено предусмотреть в законе специальный порядок исполнения нормы, изложенной в ч. 4 ст. 216 КАС РФ и дающей суду право возложить на властный орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий акт, признанный недействующим. Такой порядок, по мнению автора, должен включать и конкретные сроки, в течение которых правотворческий орган должен реализовать предписания, содержащиеся в судебном решении, и меры ответственности за неисполнение указаний суда.

Татьяна Федоровна Сивидова-Абкарян, начальник отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Алтайского края, старший советник юстиции, свое выступление на тему "О некоторых аспектах участия прокуроров в рассмотрении административных дел" посвятила обсуждению некоторых новых процессуальных положений, направленных на обеспечение надлежащей состязательности и равноправия сторон административного процесса. В качестве определенного недостатка КАС РФ докладчик указала на отсутствие в нем каких-либо исключений из общего правила о возможности обращения прокурора в суд в интересах конкретного гражданина только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Не очень оправданным с точки зрения обеспечения оперативности административного процесса представляется автору и предусмотренное КАС РФ последствие отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, в виде оставления заявления без рассмотрения, если гражданин не заявит об отказе от административного иска (ч. 6 ст. 39 КАС РФ). Требует обсуждения механизм реализации на практике нормы, предусматривающей право лиц, участвующих в деле, представлять сведения в суд в виде электронных документов, изготовленных ими либо иными лицами, органами, организациями (ч. 3 ст. 45 КАС РФ). Также, по мнению докладчика, требуются руководящие разъяснения о порядке применения нормы КАС РФ о праве суда принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. Кроме того, отметила Т.Ф. Сивидова-Абкарян, вызывают неоднозначное толкование в своем соотношении нормы КАС РФ о возможности прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, в случае утраты последним силы или его отмены в период рассмотрения дела судом.

Валерий Викторович Тарада, руководитель Управления ФНС России по Алтайскому краю, кандидат исторических наук, выступил с докладом "Развитие административного судопроизводства как признак становления правового государства", подчеркнув принципиальное отличие административных и иных публичных правоотношений от тех дел, которые вытекают из частноправовых отношений, обусловившее отличительную роль суда в административно-процессуальных правоотношениях.

В докладе Артура Евгеньевича Баньковского, старшего преподавателя кафедры конституционного и международного права ФГКОУ ВО "Барнаульский юридический институт МВД России", кандидата юридических наук, "Ведение административных и гражданских дел через представителей: отечественный и зарубежный опыт" дается оценка положениям КАС РФ о представительстве и делается вывод о том, что принятая норма о профессиональном юридическом представительстве является вполне обоснованной не только с точки зрения улучшения российской правовой системы и совершенствования судебной системы России, но и с точки зрения мирового юридического опыта.

Выступление Александра Владимировича Молотова, доцента кафедры конституционного и международного права ФГБОУ ВПО "Алтайский государственный университет", кандидата юридических наук, заместителя председателя комитета Алтайского краевого Законодательного Собрания по бюджету, налоговой и кредитной политике, на тему "Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации об административном судопроизводстве" было посвящено главным образом анализу правовых позиций Конституционного Суда РФ по делам, когда объектом нормоконтроля являлось производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, и в первую очередь вопросы обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, а также определением результатов выборов. Среди определенных достижений развития действующего законодательства докладчик отметил, что КАС по сравнению с ГПК РФ более подробно регулирует вопросы о категориях заявителей, обращающихся с административными исковыми заявлениями о защите избирательных прав граждан, основаниях прекращения данной категории дел (включая специальные основания), порядок рассмотрения таких дел, а также вопросы, связанные с постановлением решения суда по данным делам и его содержанием.

Евгения Владимировна Ваймер, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин и правотворчества Алтайского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, в своем докладе "Особенности производства по административным делам о взыскании обязательных платежей с физических лиц" отметила, что производство по взысканию обязательных платежей и санкций с физических лиц, установленное КАС РФ, требует законодательной доработки, официальных разъяснений и приведения в соответствие норм материального права с действующим процессуальным законодательством. Так, Е.В. Ваймер акцентировала внимание на оставшемся не выясненным при введении в действие КАС РФ вопросе о том, в каком порядке органы, осуществляющие контроль за уплатой страховых взносов, осуществляют взыскание обязательных платежей с физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями после 15 сентября 2015 г. Раскрывая содержательную сторону наложения ареста на имущество как способа обеспечения требования, предусмотренного абзацем 4 п. 3 ст. 48 НК РФ, и наложения ареста на имущество как меры предварительной защиты, закрепленной в ст. 288 КАС РФ, докладчик подчеркнула различия названных институтов по своему основанию и механизму применения и сделала вывод о том, что норма, установленная в налоговом законодательстве о наложении ареста на имущество ответчика, не соответствует главе 7 КАС РФ.

С докладом "Упрощенное (письменное) производство по административным делам: новый институт или альтернатива приказного производства" выступил Роман Витальевич Знаменщиков, судья Центрального районного суда г. Барнаула, кандидат юридических наук. Рассмотрев особенности упрощенного производства по административным делам, докладчик сделал вывод о том, что правовые нормы главы 33 КАС РФ представляют собой новый институт административного судопроизводства, который аналогом или альтернативой приказного производства не является. При этом данный институт имеет много общего с институтом упрощенного производства в арбитражном процессе. Также Р.В. Знаменщиков отметил, что в процессе правоприменения судьи столкнулись, в частности, со следующими проблемами: исчисления десятидневного срока для представления административным ответчиком в суд возражений относительно применения упрощенного порядка производства; недостаточности десятидневного срока на рассмотрение дела в порядке упрощенного (письменного) производства для представления административным ответчиком доказательств, отзывов, объяснений и возражений с учетом почтового пробега корреспонденции; исчисления срока на апелляционное обжалование со дня получения лицами, участвующими в деле, копии решения и др. При существующем механизме правового регулирования упрощенного производства по административным делам для разрешения спорных вопросов и единообразия правоприменительной практики докладчик предложил принять Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах рассмотрения судами дел в порядке упрощенного производства".

В своем выступлении на тему "Конституционно-правовые аспекты порядка осуществления административного судопроизводства" Евгений Николаевич Барышников, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин и прав человека Алтайского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, затронул вопрос о критериях установления в КАС РФ перечня дел, подлежащих рассмотрению и разрешению в рамках административного судопроизводства. Указав, что к сфере административного судопроизводства отнесены споры о защите нарушенных и оспариваемых прав граждан и организаций, разрешение которых предполагает судебный контроль за реализацией публично-властных полномочий, докладчик положительно оценил постановку вопроса именно о судебном контроле. Остановился Е.Н. Барышников и на отдельных конституционно-правовых аспектах подсудности административных дел, например об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, а также дел, связанных с признанием недействующими полностью или в части нормативных правовых актов, принятых референдарным способом.

Доклад Елены Васильевны Сидоровой, судьи Центрального районного суда г. Барнаула, "Некоторые проблемы правоприменительной практики по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" был посвящен установлению правовой природы, определению проблем практики применения административного надзора и внесению предложений по их устранению. Отметив, что с принятием КАС РФ были устранены некоторые проблемы, возникавшие при рассмотрении дел об административном надзоре в порядке гражданского судопроизводства, докладчик констатировала, что на практике возникают вопросы, связанные с правоприменением нововведений КАС РФ. В их числе Е.В. Сидорова назвала следующие проблемы: извещение поднадзорного лица, его доставление в случае нахождения его под стражей, а также отложение процесса при обязательном десятидневном сроке рассмотрения административного дела; введение мер процессуального принуждения, указанных в главе 11 КАС РФ, в особенности такой меры, как привод; отсутствие в главе 29 КАС РФ норм, закрепляющих основания для возврата административного искового заявления в случае несоблюдения требований к его составлению, предусмотренных ст. 270 КАС РФ, а также положений, устанавливающих перечень решений, которые могут быть приняты по итогам рассмотрения административного дела, и др.

Евгений Иванович Сусенков, директор Западно-Сибирского филиала ФГБОУ ВО "Российский государственный университет правосудия" (г. Томск), кандидат исторических наук, в своем докладе "К вопросу об истории административного судопроизводства в России" отметил, что оценка эффективности государственного реформирования института административного судопроизводства должна опираться на традиции развития отечественной административной юстиции. Кроме того, докладчик подчеркнул, что нынешняя редакция КАС РФ вряд ли станет окончательной и в нее еще не раз будут вноситься правки, как это происходит с множеством принимаемых в последнее время законодательных актов.