Мудрый Юрист

Объект осуществления государственного контроля и государственного надзора как основной критерий их разграничения

Фролов Борис Максимович, аспирант кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета.

В статье исследуется проблема разграничения государственного контроля и государственного надзора. Автором рассматривается объект осуществления государственного контроля и государственного надзора в качестве основного критерия их разграничения. Также предлагаются некоторые пути совершенствования законодательства в указанной сфере.

Ключевые слова: государственный контроль, государственный надзор, объект осуществления, качественность, законность.

Object of state control and state supervision as the main criterion of their delimitation

B.M. Frolov

Frolov Boris M., Postgraduate Student of the Administrative and Municipal Law Department of the Voronezh State University.

The article explores the problem of differentiation of state control and state supervision. The author proposes to consider the object of state control and state supervision as a basic criterion of their differentiation. Also suggests some improvement of legislation in this sphere.

Key words: state control, state supervision, an object implementation, quality, legality.

Одним из важных направлений реформы современной системы российского государственного управления является оптимизация государственных контрольных и надзорных функций и создание четкой структуры контрольно-надзорных органов. В этих целях ведутся мероприятия по сокращению числа контрольных ведомств, устранению дублирующих функций контроля и надзора, передаче некоторых функций на уровень субъектов Российской Федерации <1>. Однако проведение реформ в рассматриваемой области невозможно без глубокого теоретического осмысления представлений и взглядов о государственном контроле и надзоре <2>, куда в первую очередь относится, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, "разработка понятий контроля и надзора - исходное начало для составления точного понятийного аппарата в этой сфере" <3>. В данную работу входит и построение системы отличительных признаков государственного контроля и государственного надзора.

<1> См.: Жандарова И. Лучше меньше: Правительство сократит число контролеров // Российская газета - Бизнес. 2015. 8 сентября.
<2> В нашей работе понятия "государственный контроль" и "государственный надзор" мы будем использовать в значении "контроль и надзор, осуществляемый государственными органами исполнительной власти федерального и регионального уровней".
<3> Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 100.

Среди исследователей проблем контрольной и надзорной деятельности, считающих, что указанные правовые формы, несмотря на схожесть, имеют различные цели, сущность и юридическое значение, отсутствует единое мнение по поводу критериев их разграничения. Так, А.В. Мартынов видит различия контроля и надзора, например, в осуществляемых в их рамках функциях, в процедурах реализации <4>. В.Е. Чиркин считает, что субъекты контрольной деятельности имеют право оперативного вмешательства в осуществляемую деятельность, при надзорной деятельности таких полномочий не предусмотрено; при контроле и надзоре возможно использование одинаковых процедур, но сами процессы контроля и надзора различны <5>. В связи с полярностью позиций по поводу рассматриваемых вопросов необходимо продолжить дальнейшую разработку системы отличительных признаков государственного контроля и надзора, среди которых хотелось подробно рассмотреть такой критерий разграничения, как объект осуществления контрольной и надзорной деятельности.

<4> См.: Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 12 - 13.
<5> См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 109.

В социальном управлении, являющемся сознательным процессом взаимодействия людей и их объединений, при котором они оказывают влияние друг на друга <6>, представляющего собой "тип управления взаимоотношениями людей, основанный на властно-волевых, традиционных установках, возникающих между субъектом и объектом управления внутри человеческого коллектива в целях организации данного коллектива как механизма реализации общественных связей" <7>, контроль есть отношение между управляющим и подконтрольным субъектами и включает в себя наблюдение за соответствием деятельности подконтрольного субъекта предписаниям (нормативам), выявление результатов воздействия субъекта на объект, определение допущенных отклонений и их оценку <8>. Социальный контроль - функция социального управления (в т.ч. государственного - как вида такого управления), включает в себя действия по наблюдению, проверке протекающих в коллективах людей, в обществе, в государстве процессов, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами, устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия <9>.

<6> См.: Рейхерт Е.С. Социальное управление как особая разновидность управления // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия "Право". 2006. N 13(68). С. 340.
<7> Канунникова Н.Г. Эволюция управления и современные подходы к определению его понятия. Социальное управление // Административное право и процесс. 2012. N 9.
<8> См.: Баранов М.Л. Содержание государственного контроля как вида социального управления // Юридический мир. 2012. N 10.
<9> См.: Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009.

Налаженный и правильно осуществляемый контроль позволяет оценить:

во-первых, эффективность деятельности, выполняемой подконтрольными субъектами, под которой можно понимать "достижение некой социально значимой цели в сопоставлении с произведенными при этом затратами" <10>, являющейся комплексной категорией соответствия интересов участников какой-либо деятельности, характеристикой состояния экономической системы, качества управления <11>. При продуктивно осуществляемом контроле уменьшаются затраты на осуществление определенной деятельности, достигаются цели такой деятельности с минимальными трудовыми, материальными, финансовыми затратами <12>;

во-вторых, тесно связанную с эффективностью результативность деятельности, понимаемую как степень достижения поставленных целей <13>, способность организации достичь установленных внешних целей, нацеленность на то, чтобы все ее организационные решения и действия соответствовали критериям, установленным внешней средой <14>;

в-третьих, целесообразность деятельности, ее соответствие какому-то определенному (относительно завершенному) состоянию, материальная или идеальная модель которого представляется в качестве цели <15>.

<10> Венедиктов А.А. Современное содержание понятия "экономическая эффективность" применительно к оценке военно-социальной политики // Вооружение и экономика. 2008. N 3. С. 50.
<11> См.: Пуряев А.С., Юсупова Г.Ф., Назмутдинов А.М. Сущность понятия "эффективность" и основные методы ее оценки // Вестник Ижевского государственного технического университета. 2008. N 3. С. 86.
<12> См.: Рябков В.М. Теоретико-методологические основы понятия "эффективность социально-культурной деятельности" // Вестник Московского государственного университета культуры и искусств. 2008. N 3. С. 98.
<13> См.: Костин А.А., Посметухина Е.А. Соотношение понятий "эффективность" и "результативность" на примере таможенной деятельности // Российское предпринимательство. 2014. N 3(249). С. 85.
<14> См.: Демченко А.А., Момот А.И. О сущности понятий "эффективность" и "результативность" в экономике // Экономический вестник Донбасса. 2013. Т. 33. N 3. С. 209.
<15> См.: Философский энциклопедический словарь / Гл. редакция: Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Т. Панов. М.: Сов. энциклопедия, 1983. С. 762.

К сожалению, в науке административного права не выработано единого понимания того, какие элементы должны включаться в объект государственного контроля, на что конкретно он должен быть направлен. Например, авторы исследования "Государственное управление и исполнительная власть" считают, что государственный контроль, являясь способом обеспечения законности, сосредоточен на выявлении нарушений законности и целесообразности <16>. Однако, говоря о сущности государственного контроля, указанные авторы включают в объект государственного контроля, наравне с законностью и целесообразностью, эффективность <17>.

<16> См.: Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 263.
<17> См.: Там же. С. 264.

Теоретическая неопределенность в понимании того, что представляет собой объект государственного контроля, воплощается в законотворческой практике. Если мы обратимся к ст. 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <18> (далее - Закон N 44-ФЗ), то увидим, что объектом контроля в сфере закупок являются: соответствие информации об объеме финансового обеспечения, включенном в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденной и доведенной до заказчика; своевременность, полнота и достоверность отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги; соответствие использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки. В соответствии с частью первой ст. 26.1 Федерального закона "О защите конкуренции" <19> объектом контроля за экономической концентрацией являются сделки, иные действия в отношении активов российских финансовых организаций и находящихся на территории Российской Федерации основных производственных средств и (или) нематериальных активов либо в отношении голосующих акций (долей), прав в отношении российских коммерческих и некоммерческих организаций, а также иностранных лиц и (или) организаций, осуществляющих поставки товаров на территорию Российской Федерации в сумме более чем один миллиард рублей в течение года, предшествующего дате осуществления сделки, иного действия; согласно ст. 1 Федерального закона "Об экспортном контроле" <20> экспортный контроль - комплекс мер, обеспечивающих реализацию порядка осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности (прав на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов.

<18> О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
<19> О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.
<20> Об экспортном контроле: Федеральный закон от 18.07.1999 N 183-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3774.

Благодаря вышеназванным примерам мы убеждаемся в том, что объект государственного контроля состоит из большого количества элементов, не систематизированных должным образом.

Более определенным в административно-правовой науке является понимание объекта государственного надзора. Ключевой составляющей в осуществлении надзорной деятельности является законность, имеющая достаточно большое количество определений, и можно только согласиться с мнением В.А. Рыбакова, который утверждает, что должен быть продолжен поиск четкого, единообразного и определенного понятия законности <21>. Так, о законности можно говорить как о режиме обеспечения жизни, характеризуемого верховенством в ней закона, безусловным исполнением его требований гражданами и должностными лицами, наличием специальных механизмов, гарантирующих безопасность и защиту личности от произвола, беспрепятственное осуществление гражданских прав и свобод <22>. В нашем исследовании мы бы хотели понимать законность как соответствие деятельности поднадзорных субъектов действующему законодательству, исполнение ими действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов, учитывая тот факт, что законность можно понимать как принцип права, правовой режим и т.п. <23>.

<21> См.: Рыбаков В.А. Законность: к вопросу о понятии // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2013. N 2(35). С. 10.
<22> См.: Радько Н.В. Основные подходы к понятию законности и ее значение для построения демократического правового государства // Вестник Академии права и управления. 2011. N 23. С. 13.
<23> См.: Вопленко Н.Н. Понятие и основные черты законности // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2006. N 8. С. 33.

Осуществление государственного надзора обеспечивает, во-первых, верховенство закона, его главенствующую роль; во-вторых, реальность законности - достижение фактического выполнения норм законов; в-третьих, единство законности - единое ее понимание и применение всеми поднадзорными субъектами <24>. В свою очередь, государственный надзор также является одной из юридических гарантий обеспечения законности - закрепленных в действующем законодательстве способов и средств, непосредственно направленных на повсеместное ее обеспечение <25>.

<24> См.: Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. С. 263.
<25> См.: Черняк Б.А. О понятии, содержании и структуре законности в системе государственного управления // Конституция Российской Федерации и ее влияние на практику государственного строительства и развитие правовой системы страны: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 55-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 17 - 18 октября 2013 г.) / Под ред. Ю.Н. Старилова. Серия "Юбилеи, конференции, форумы". Вып. 9. Воронеж, 2014. С. 249.

Если объект осуществления государственного надзора представляет собой деятельность поднадзорных субъектов, выражающуюся в проверке соблюдения юридическими, физическими лицами принципов и требований законности, т.е. законность такой деятельности, то единого понимания того, чем является объект государственного контроля, какие элементы в него входят, в теории и законодательной практике на сегодняшний день не имеется. Именно указанное непонимание приводит к дублированию контрольных полномочий у государственных органов исполнительной власти, к необоснованному расширению предмета проводимых органами исполнительной власти проверок.

На наш взгляд, все элементы, входящие в объект государственного контроля, должны быть четко структурированы. В большей мере такой систематизации поспособствует определение единого, общего объекта осуществления государственного контроля, в рамках которого властными субъектами государственного контроля будет рассматриваться эффективность, целесообразность, результативность, своевременность деятельности подконтрольных субъектов в качестве составных элементов такого объекта. Такой единый объект государственного контроля можно охарактеризовать обобщающим понятием "качественность". Международная организация по стандартизации (ISO) понимает "качество как совокупность характеристик объекта, относящихся к его способности удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности" <26>. Можно дать следующее определение предлагаемого нами унифицированного объекта государственного контроля: качественность есть способная удовлетворять определенные человеческие потребности комплексная характеристика осуществляемой подконтрольными юридическими и физическими лицами деятельности, результатов такой деятельности, представляющая собой соответствие такой деятельности, результатов деятельности требованиям эффективности, результативности, целесообразности, своевременности. Таким образом, категория "качественность" обобщает и объединяет характеристики эффективности, целесообразности, результативности, своевременности, которые в научной литературе, посвященной контрольно-надзорной проблематике, не всегда включаются в объект контроля.

<26> Цит. по: Кривова Т.А. Качественность в управлении // Техника и технологии: пути инновационного развития: Материалы Международной научно-практической конференции. Курск, 2011. С. 83.

Исходя из вышесказанного, мы не можем согласиться с позициями некоторых авторов, например С.В. Пузырева, который, говоря о разграничении контрольной и надзорной деятельности, почему-то включает в содержание первой вмешательство в подконтрольную деятельность с целью оценки законности <27>, рассуждает о том, что к специфическим чертам контроля относится всестороннее изучение хозяйственной деятельности объекта с точки зрения не только целесообразности, но и законности <28>, или Ю.А. Андреевой, считающей, что контроль способствует соблюдению законности <29>. По нашему мнению, если рассматривать контроль и надзор как правовые формы деятельности, как реализуемую на практике единую контрольно-надзорную функцию государственной власти, в процессе осуществления контроля должна проверяться качественность деятельности подконтрольных субъектов, при государственном надзоре - только законность деятельности поднадзорных субъектов.

<27> См.: Пузырев С.В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 9.
<28> Там же. С. 11.
<29> См.: Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор" // Административное право и процесс. 2009. N 2.

Таким образом, разделение по объекту является, на наш взгляд, ключевым критерием разграничения контроля и надзора, позволяющим понять сущность и юридическое значение рассматриваемых институтов. Мы не умаляем ценность и важность иных отличительных признаков контроля и надзора, однако считаем, что система остальных критериев (например, различие по субъекту <30>, процедурам осуществления, используемым мерам государственного принуждения и т.д.) должна основываться на критерии объекта.

<30> См.: Зубарев С.М. О соотношении понятий "контроль" и "надзор" в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 10.

Третьим в истории законотворческого процесса России законопроектом, отданным на общественное обсуждение, является проект Федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации" (далее - законопроект). К сожалению, последняя редакция указанного проекта нормативного правового акта, размещенная в сети Интернет, не разграничивает контроль и надзор; в ст. 11, посвященной объектам государственного контроля и надзора, идет простое перечисление этих объектов, без разъяснения того, на что конкретно должны быть направлены государственный контроль и надзор. На наш взгляд, более точным будет закрепление в ч. 1 ст. 6 законопроекта объекта государственного контроля, а именно деятельности и действий граждан и организаций, результатов таких деятельности и действий по соответствию требованиям эффективности, целесообразности, результативности и своевременности, т.е. качественности; закрепление в ч. 2 ст. 6 законопроекта объекта государственного надзора, а именно деятельности и действий граждан и организаций по исполнению и соблюдению обязательных требований действующих нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

В итоге хотелось бы надеяться, что в скором времени будет выработан единый доктринальный подход к пониманию различий контроля и надзора, к системе их отличительных признаков, который будет выражаться в действующей законотворческой и правоприменительной практике.

Литература

  1. Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор" // Административное право и процесс. 2009. N 2.
  2. Баранов М.Л. Содержание государственного контроля как вида социального управления // Юридический мир. 2012. N 10.
  3. Венедиктов А.А. Современное содержание понятия "экономическая эффективность" применительно к оценке военно-социальной политики // Вооружение и экономика. 2008. N 3. С. 50 - 56.
  4. Вопленко Н.Н. Понятие и основные черты законности // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2006. N 8. С. 33 - 48.
  5. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров; Ред. Л.Л. Попов. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. 319 с.
  6. Демченко А.А. О сущности понятий "эффективность" и "результативность" в экономике / А.А. Демченко, А.И. Момот // Экономический вестник Донбасса. 2013. Т. 33. N 3.
  7. Жандарова И. Лучше меньше: Правительство сократит число контролеров // Российская газета - Бизнес. 2015. 8 сентября.
  8. Зубарев С.М. О соотношении понятий "контроль" и "надзор" в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 10.
  9. Канунникова Н.Г. Эволюция управления и современные подходы к определению его понятия. Социальное управление // Административное право и процесс. 2012. N 9.
  10. Костин А.А. Соотношение понятий "эффективность" и "результативность" на примере таможенной деятельности / А.А. Костин, Е.А. Посметухина // Российское предпринимательство. 2014. N 3(249). С. 75 - 88.
  11. Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Воронеж, 2011. 56 с.
  12. Пузырев С.В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
  13. Пуряев А.С. Сущность понятия "эффективность" и основные методы ее оценки / А.С. Пуряев, Г.Ф. Юсупова, А.М. Назмутдинов // Вестник Ижевского государственного технического университета. 2008. N 3. С. 83 - 87.
  14. Радько Н.В. Основные подходы к понятию законности и ее значение для построения демократического правового государства // Вестник Академии права и управления. 2011. N 23.
  15. Рейхерт Е.С. Социальное управление как особая разновидность управления // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия "Право". 2006. N 13(68). С. 338 - 342.
  16. Рыбаков В.А. Законность: к вопросу о понятии // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2013. N 2(35). С. 6 - 11.
  17. Рябков В.М. Теоретико-методологические основы понятия "эффективность социально-культурной деятельности" // Вестник Московского государственного университета культуры и искусств. 2008. N 3. С. 95 - 98.
  18. Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009.
  19. Философский энциклопедический словарь / Гл. редакция: Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панов. М.: Сов. энциклопедия, 1983. 840 с.
  20. Черняк Б.А. О понятии, содержании и структуре законности в системе государственного управления // Конституция Российской Федерации и ее влияние на практику государственного строительства и развитие правовой системы страны: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 55-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 17 - 18 октября 2013 г.) / Под ред. Ю.Н. Старилова. Серия "Юбилеи, конференции, форумы". Вып. 9. Воронеж, 2014.
  21. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. 213 с.