Мудрый Юрист

Институт безопасности в системе административного права

Калинина Лариса Евгеньевна, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук.

Теория административного права постепенно развивается с учетом изменений общественных отношений. Особенная часть административного права включает институт безопасности. Автор анализирует основные положения института безопасности, необходимость формирования понятийного аппарата, особенностей правоотношений. Административно-правовые нормы должны закреплять систему безопасности, состоящую, в зависимости от объектов, из разных уровней и, в зависимости от сферы общественных отношений, отраслевых и межотраслевых видов.

Ключевые слова: национальная безопасность, административное право, государственное управление, институт административного права, система административного права.

Security institute in the administrative law system

L.E. Kalinina

Kalinina Larisa E., Assistant Professor of the Administrative and Financial Law Department of the Kuban State University, Candidate of Legal Sciences.

The theory of administrative law gradually evolves as changes in social relations. The special part of administrative law includes safety Institute. The author analyzes the main provisions of the security Institute, the need for the formation of the conceptual apparatus, peculiarities of legal relations. Legal and administrative regulations should secure security system that consists of different levels and Ille, sectoral and inter-sectoral species.

Key words: national security, administrative law, public administration, Institute of administrative law, the system of administrative law.

Трансформация общественных отношений, происходящая на протяжении последних десятилетий в Российской Федерации, требует совершенствования и правовой системы. Переосмыслению подвергаются как сами социальные процессы, так и статус участников правоотношений. В теории современного права разрабатываются понятия, не свойственные советскому праву либо действующие в минимальном объеме.

Изменения, происходившие в гражданском законодательстве, можно назвать революционными, т.к. происходила формализация частной собственности, рыночной экономики и других несвойственных советским правоотношениям институтов. Логично было бы говорить о совершенствовании государственных институтов, направленных на изменение управляющей среды, т.е. о коренном изменении административного права. Однако существенный кризис в теории административного права связан в первую очередь с тем, что трансформация общественных отношений не была связана с изменением государственного управления в стране.

Можно согласиться с А.Н. Жеребцовым, определяющим следующие критерии построения системы административного права: а) цель административного права, сформированная государственной властью (Президентом РФ и Правительством РФ); б) административно-правовая политика, облекаемая в юридическую форму процессом государственного властвования, имеющим собственное содержание, выраженное в комплексе элементов (объекты, цели, задачи, функции, принципы, содержание, субъекты, формирующие и реализующие государственную политику, приоритеты и последствия ее реализации); в) научная теория, обосновывающая на научно-теоретическом уровне содержание и системы отрасли административного права; г) предмет административно-правового регулирования управленческих отношений; д) направление управленческого воздействия субъекта на объект управления в результате административно-публичной деятельности <1>. Слабыми местами критериев являются формирование целей права государственной властью (насколько оправданна политизация теории права. - Л.К.) и формулирование вектора воздействия в последнем критерии, который можно сформулировать как "прогрессивное развитие объекта управления в результате публично-управленческого воздействия управляющего субъекта".

<1> Жеребцов А.Н. Система современного административного права и критерии ее построения // Общество и право. 2013. N 2(44). С. 211 - 216.

Следует также сказать, что сам термин "государственное управление" в современных условиях получает другое смысловое наполнение, которое требует правовой формализации. Традиционный подход к государственному управлению как деятельности органов исполнительной власти <2> не позволяет выйти из нормативистского подхода в праве. Проблемой является акцент на действиях властных органов, т.е. отсутствие привязанности этих действий к общественным процессам, а главное, к изменениям общественных процессов. В связи с этим административное право меняется очень медленно в силу отсутствия изменений в самой управленческой среде, т.е. не меняются практические представления, методы, подходы. Современные авторы, пытаясь уйти от сложившихся трактовок, довольно часто используют термин "административно-правовое воздействие" для установления связанности органов государственного управления и общественной среды <3>. Однако внутреннее наполнение концепций слабо отрывается от установившихся представлений, акцентируясь на принуждении.

<2> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008. С. 63.
<3> Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. 53 с.

Кроме того, возможно, следует говорить не только о государственном управлении, но и о публичном управлении, элементами которого является общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, а также публичная ответственность органов государства. Данные институты могут формироваться в рамках именно административного права. Расширение предмета административного права позволит рассматривать особенную часть административного права с учетом разных субъектов управления и использования более широкого набора средств воздействия.

Для рассмотрения института безопасности в системе административного права удобно использовать традиционное деление на общую и особенную части, где сам институт входит в структуру особенной части. Затруднительным представляется рассмотрение института безопасности в системе административного права, состоящей из внутреннего и внешнего права <4>, т.к. часть института (например, государственная безопасность, деятельность Федеральной службы охраны) должна включаться во внутреннее право, а другая часть - экономическая безопасность, общественная безопасность и т.д. - во внешнее право.

<4> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. М., 2002. Т. 1.

Основой института безопасности является система безопасности, которую по объекту можно разделить на следующие уровни: международная, национальная (безопасность общества и безопасность государства) и личностная. В многоуровневую систему безопасности легко вписываются виды безопасности, по каким бы признакам мы ее ни делили. При этом каждый рассматриваемый вид безопасности будет реализовываться либо на всех уровнях безопасности, либо конкретно на одном уровне. С учетом многообразия общественных отношений, в которых должна обеспечиваться безопасность, можно выделить следующие виды безопасности:

Правовое регулирование безопасности должно определять максимально большое правовое поле для создания обстоятельств/условий, необходимых для общественного развития. Сам институт для характеристики правоотношений требует определения не только традиционно определяемых субъекта, объекта и содержания, но и формулирования категорий "интерес" и "цели". И, на наш взгляд, разработка данных категорий в особенной части приведет к тому, что базовые положения интереса и целей управления будут рассматриваться в общей части административного права.

В юридической науке можно найти достаточно сложные конструкции категории "безопасность". Так, А.И. Стахов, называя свое определение юридической фикцией, предлагает рассматривать "безопасность как самостоятельную сферу правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации, которая обусловлена создающими высокую вероятность причинения вреда данным интересам формально определенными физическими, химическими и биологическими проявлениями и действиями природной среды и техногенной системы (вредоносными природными и техногенными факторами окружающей среды), связанными с правонарушениями и юридическими казусами, а также с подлежащими официальной оценке со стороны государства (санкционируемыми и контролируемыми государством) действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию на законных основаниях и по назначению предметов, явлений и процессов - материальных носителей указанных вредоносных проявлений и действий, или иначе техногенных и природных источников опасности конституционным и иным законным интересам" <5>.

<5> См.: Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. 429 с.

Институциональное развитие безопасности требует формирования общетеоретических правовых концепций, позволяющих рассматривать ее в разрезе правоотношений. Формулирование понятия "безопасность" через признак "состояние" позволяет рассматривать ее как статическую категорию. Здесь следует учесть, что как бы статично ни было понятие "состояние", но характеристика дается обществу, находящемуся в постоянном движении и изменении. Попытка закрепить состояние общества на конкретном уровне в реальности приведет к стагнации и в дальнейшем к деградации. Поэтому термин "состояние общества" должен предполагать устойчивое развитие этого общества.

Применив общую теорию публичных правоотношений, предлагаемую Е.Б. Лупаревым, безопасность можно рассмотреть как правовое состояние, под которым понимаются "юридические факты, возникающие в результате реализации норм права вне правоотношений и в ряде случаев являющиеся обязательными предпосылками возникновения правоотношений" <6>. С точки зрения данного подхода безопасность представляет собой такую форму правового опосредования государственно-управленческой действительности, как правовое воздействие. Данная форма предполагает статическое, общерегламентационное, информационное влияние государства на управленческие общественные отношения в целях моделирования и установления общего правового режима и правового статуса субъектов, осуществляемое помимо и вне возникновения правоотношений. Однако правовое воздействие не предполагает правоотношений. Результатом активной деятельности государства и его органов является правовое регулирование, для которого требуется определить формы и методы действий и в том числе воздействий, необходимых для поддержания статичного состояния. В научной и практической литературе для характеристики правового регулирования безопасности сложилось понятие обеспечения безопасности. Так, Н.Н. Терехова дает следующее определение: "Под обеспечением национальной безопасности в Российской Федерации понимается целенаправленная деятельность государственных и общественных институтов, а также граждан по выявлению, предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства и противодействию им как обязательное и непременное условие защиты национальных интересов России" <7>. А.Н. Воронов, употребляя понятие "организация обеспечения общественной безопасности", понимает под термином государственно-управленческую деятельность <8>. Таким образом, правоотношения будут возникать при обеспечении безопасности.

<6> Лупарев Е.Б. Критика теории общих и материальных правоотношений в административном праве // Административное право и процесс. 2009. N 1. С. 2 - 4.
<7> Терехова Н.Н. Система обеспечения безопасности личности в общей структуре обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Вестник Удмуртского университета. 2012. N 2-1. С. 144 - 150.
<8> Воронов А.М. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005.

Рассматриваемое правоотношение будет иметь публичный характер, т.к. состояние безопасности является общесоциальной целью и его обеспечение является удовлетворением публичного интереса.

Следует различать объекты безопасности как статической категории и объекты обеспечения безопасности как правоотношения. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" объектами безопасности будут являться общество, государство и человек. Рассматривая безопасность как целостную систему, необходимо для каждого объекта определить общий правовой режим и правовой статус. С этой точки зрения ни законодатель, ни исследователи не разграничивают представленные объекты. Высказывается даже точка зрения о тождестве безопасности и государственной безопасности. Так, В.Д. Вишняков, анализируя нормы Конституции РФ о безопасности, говорит о государственной безопасности как приоритетной необходимости и рассмотрении под государством "государства-нации". По мнению автора, "понятие "национальная безопасность" затуманивает понятие "государственная безопасность". Создается впечатление, что с помощью прилагательных (экономическая, экологическая и др.) сознательно ставится цель растворить, исказить, опорочить само существительное "безопасность" и его родовой признак - "государственная" безопасность. Понятие "государственная" не уводит в сторону, а выражает сущность и специфику самого понятия "безопасность", а также организационных и правовых средств ее обеспечения, позволяет проводить грань между "государственной" и "негосударственной" безопасностью" <9>. Следует не согласиться, что в системе безопасности главенствующую роль играет именно государственная безопасность, означающая в совокупности и безопасность общества, и безопасность личности. Данная концепция не соответствует демократической ориентации государства.

<9> Вишнякова В.Г., Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Васильева Л.Н., Гравина А.А., Казанцев Н.М., Конюхова Т.В., Минина Е.Л., Трикоз Е.Н., Чертков А.Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 3 - 34.

Объектом же обеспечения безопасности будет являться совокупность действий субъектов правоотношений, на которые направлены их субъективные права и юридические обязанности. Собственно говоря, объектом в данном случае будут являться защитные мероприятия.

Субъектный состав правоотношений по обеспечению безопасности сложный и зависит от объекта безопасности. Наиболее разработанной частью института безопасности является государственная безопасность, где сформирована система государственных органов, определена их компетенция, в т.ч. комплекс прав и обязанностей. В меньшей степени разработаны безопасность общества и безопасность человека, где субъектный состав может быть разнообразным, включать как государственные органы, так и общественные организации различного статуса, коллективные образования, конкретного человека.

Характеристика института безопасности требует определения угрожающего воздействия. Необходимо определить, от чего субъекты обеспечения безопасности будут защищаться и защищать. Так, в литературе встречаются дефиниции "риск" и "угроза". Оба термина не имеют легального закрепления и находятся в стадии формирования. Во многих источниках делается вывод о тождественности дефиниций. С учетом того, что термин "риск" активно используется в гражданском праве (употребляется более чем в 50 статьях Гражданского кодекса РФ. - Л.К.) и связан с деятельностью лица, возможно разделение понятий по такому критерию. Так, под риском может рассматриваться действие или поведение самого объекта безопасности, а под угрозой - действия и события, от него не зависящие.

Существует необходимость разработки классификаций рисков и угроз, т.к. происходит их трансформация. Невосприимчивость системы права к изменениям оставляет в тени современные угрозы, такие, как недостоверная информация, недобросовестность субъектов экономической деятельности, объем производимого продовольствия. В какой-то степени они становятся объектом правового регулирования, но не в полной мере.

В результате можно сделать следующие выводы.

Во-первых, система административного права включает в себя институт безопасности, который требует отдельного рассмотрения в особенной части.

Во-вторых, система безопасности включает в себя следующие уровни: международная, национальная (общества и государства) и личностная безопасность, а также виды отраслевой и межотраслевой безопасности.

В-третьих, безопасность как правовая категория является правовым состоянием. Правоотношения возникают при обеспечении безопасности.

В-четвертых, риски и угрозы как опасные воздействия могут быть разделены по признаку зависимости от действий самого объекта безопасности: риск зависит от действий, угроза от этих действий не зависит.

Литература

  1. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008.
  2. Вишнякова В.Г. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ / В.Г. Вишнякова, Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов [и др.] // Журнал российского права. 2005. N 2.
  3. Воронов А.М. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005.
  4. Жеребцов А.Н. Система современного административного права и критерии ее построения // Общество и право. 2013. N 2(44).
  5. Лупарев Е.Б. Критика теории общих и материальных правоотношений в административном праве // Административное право и процесс. 2009. N 1. С. 2 - 4.
  6. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2013.
  7. Старилов Ю.Н. Административное право России: к вопросу о необходимости разработки новых концепций развития // Административное право и процесс. 2004. N 1. С. 2 - 5.
  8. Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007.
  9. Терехова Н.Н. Система обеспечения безопасности личности в общей структуре обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Вестник Удмуртского университета. 2012. N 2-1.