Мудрый Юрист

О допустимости рассмотрения публично-правовых и гражданско-правовых требований в рамках одного производства по КАС России

Остроумов Андрей Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

Статья посвящена вопросам соединения в одном заявлении требований частноправового и публично-правового характера для рассмотрения и разрешения судом в рамках одного производства по конкретному делу споров о праве гражданском и публично-правовых споров, анализу состояния правового регулирования отношений, связанных с соединением вышеназванных требований ввиду вступления в силу Кодекса административного судопроизводства РФ.

Ключевые слова: соединение требований (исков); спор о праве гражданском и публично-правовой спор в рамках одного производства; порядок рассмотрения дела при соединении требований; рассмотрение разнохарактерных требований в одном деле.

On possibility to decide on public law and civil law demands within a single proceedings under the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation

A.A. Ostroumov

Ostroumov Andrey Aleksandrovich, Candidate of Laws, Associate Professor of the Civil and Administrative Procedure Department of Kutafin Moscow State Law University (MSAL).

The article is dedicated to issues of combining demands based on private law and public law in a single complaint for a court to decide within a single proceedings regarding particular case on civil and public law disputes. The author analyses the state of legal regulation of relations related to combining the aforementioned demands under the newly adopted Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation.

Key words: combining demands (complaints); dispute on civil and public law within a single proceedings; procedure of deciding cases under the combined demands; deciding on diverse demands in one case.

Как показывает практика, среди рассматриваемых судами споров значительное их число возникает из тесно взаимосвязанных правоотношений как частноправового, так и публично-правового характера. Иногда нарушения гражданских прав обусловливаются теми или иными неправомерными решениями, действиями органов власти, совершаемыми в рамках административных правоотношений, или же, наоборот, отказ органа власти принять решение, совершить действие вызывается существующим конфликтом в той или иной сфере гражданских правоотношений. Кроме того, сам по себе конфликт может вытекать не из "чисто" гражданских или административных правоотношений, а из правоотношений смешанного материально-правового характера. Смешанная материально-правовая природа характерна, например, для споров, вытекающих из имущественных правоотношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, которые регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (ч. 3 ст. 3 ЗК РФ). Орган государственной власти в таких отношениях может, в зависимости от конкретных обстоятельств, или выступать от лица соответствующего публично-правового образования как стороны гражданского правоотношения, занимая равное положение относительно другой стороны, или же являться стороной административного правоотношения, в котором другая сторона занимает подчиненное положение. Известны случаи рассмотрения в одном деле, в частности, требований: к органу местного самоуправления, муниципальному учреждению о признании решения незаконным и возложении обязанности предоставить в аренду земельный участок <1>; о признании незаконным отказа органа местного самоуправления в предоставлении в собственность земельного участка, без проведения торгов, возложении обязанности предоставить указанный земельный участок в собственность без проведения торгов <2>; о признании незаконным распоряжения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность и обязании ответчика принять постановление о предоставлении в собственность истцам земельного участка, направлении в адрес истцов договора о предоставлении в собственность земельного участка <3>; о признании неправомерным отказа в предоставлении в собственность земельного участка и обязании заключить договор выкупа указанного земельного участка <4>.

<1> См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 10 декабря 2015 г. по делу N 33-18620/2015 // СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 8 декабря 2015 г. по делу N 33а-11939/2015 // СПС "КонсультантПлюс".
<3> См.: Апелляционное определение Кировского областного суда от 26 ноября 2015 г. по делу N 33-5083/2015 // СПС "КонсультантПлюс".
<4> См.: Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 3 декабря 2015 г. N Ф09-9008/15 по делу N А07-27801/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

В некоторых случаях требования, вытекающие из правоотношений различного материально-правового характера, вполне возможно рассмотреть отдельно одно от другого, в рамках самостоятельных производств по конкретным делам. Но есть требования настолько тесно, неразрывно связанные друг с другом, что их разделение следует признать невозможным, в связи с чем возникает необходимость допустить возможность их соединения в одном заявлении для рассмотрения в рамках одного производства.

В настоящее время вопрос о допустимости рассмотрения в рамках одного производства неразрывно связанных друг с другом требований гражданско-правового и публично-правового характера стал особенно актуальным в связи с вступлением в силу КАС РФ.

До вступления в силу КАС РФ соединение в одном заявлении требований гражданско-правового и публично-правового характера нормами ГПК РФ не исключалось. Судебной практике было известно немало примеров рассмотрения в рамках одного производства таких требований. Правовым основанием для этого служили и отдельные положения законодательства, и разъяснения высших судебных органов. Например, в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ была закреплена норма, согласно которой "в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 настоящего Кодекса. В случае если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление".

Данная норма признавала возможным рассмотрение, в частности, спора гражданско-правового характера и спора публично-правового характера в порядке искового производства в рамках одного дела. Это позволяло учесть все обстоятельства возникшего конфликта, способствовало правильному разрешению заявленных требований и позволяло окончательно, в рамках одного производства разрешить все притязания субъектов спорных материальных правоотношений.

В одном из апелляционных определений суда общей юрисдикции было прямо указано, что "в соответствии с ч. 3 ст. 247 ГПК РФ если имеет место спор о праве, то требования, вытекающие из публичных правоотношений, рассматриваются в исковом порядке" <5> (гражданин обратился в суд с иском к мэрии г. Ярославля, территориальной администрации Фрунзенского района мэрии г. Ярославля о признании незаконным действия (бездействия) должностных лиц об отказе в принятии документов для признания нуждающимся в предоставлении жилого помещения, просил признать его нуждающимся и предоставить жилое помещение).

<5> См.: Апелляционное определение Ярославского областного суда от 24 июня 2013 г. по делу N 33-3751/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

Возможность рассмотрения в рамках одного (искового) производства требований гражданско-правового характера и требований, вытекающих из административных правоотношений, в тех или иных пределах признавалась и в теории, и на практике.

Вопрос о критерии разграничения дел, возникающих из гражданских правоотношений, и дел, возникающих из административных правоотношений, обсуждался в работах советского периода, посвященных особенностям производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в судах общей юрисдикции. А.Т. Боннер предложил решать данный вопрос следующим образом: "...если предметом рассмотрения суда является исключительно проверка законности и обоснованности действий органа управления (точнее - административное отношение, не осложненное элементами иных правоотношений), дело должно быть отнесено к числу возникающих из административно-правовых отношений. И, наоборот, если такая проверка лишь предрешает, преюдицирует решение вопроса гражданского, жилищного, семейного и т.д. права, дело должно быть признано исковым..." <6>.

<6> Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966. С. 105.

Из абз. 3 п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" <7> следовало, что нормы гл. 24.1 ГПК РСФСР (позднее - подразд. III разд. II ГПК РФ) применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых и иных публичных отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требования военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении жалобы (позднее - заявления), поскольку в соответствии со ст. 239.7 ГПК РСФСР (позднее - 258 ГПК РФ) суд, признав жалобу обоснованной (позднее - заявление обоснованным), обязан вынести решение о восстановлении нарушенных прав в полном объеме. В тех же случаях, когда обжалуемые (оспариваемые) действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами не в порядке осуществления административно-властных полномочий, а в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства (абз. 4 п. 4 названного Постановления) <8>.

<7> Данное Постановление утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2014 г. N 8 "О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" // СПС "КонсультантПлюс".
<8> Содержание абзацев 3 и 4 названного Постановления почти без изменений воспроизведено в п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2014 г. N 8 "О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих".

Вывод о возможности соединения в одном заявлении требований публично-правового и гражданско-правового характера можно было сделать из содержания абз. 5 п. 4 названного Постановления, согласно которому "в порядке искового производства также должны разрешаться дела, хотя и вытекающие из административно-правовых отношений, но рассмотрение которых по существу требует решения спора о праве других лиц" <9>.

<9> Абзац 5 был исключен из п. 4 названного Постановления Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 6 февраля 2007 г. N 6 "Об изменении и дополнении некоторых постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам". Из новой редакции абз. 2 п. 4 названного Постановления следовало, что правоотношения, связанные с исполнением военнослужащими своих служебных обязанностей, являются публично-правовыми и согласно правовым позициям, высказанным Европейским судом по правам человека, споры, связанные с прохождением военной службы, не являются спорами о гражданских правах, в том числе при наличии требований материального характера.

Имелось разъяснение, согласно которому если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства <10>.

<10> Абзац 4 п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (исключен в связи с принятием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").

На практике встречались различные случаи соединения разнохарактерных требований. Так, признавалось возможным рассмотрение в рамках одного дела требований о признании действий судебного пристава-исполнителя незаконными, об освобождении имущества от ареста и о возвращении имущества <11>. В другом случае было указано, что поскольку требование о взыскании компенсации морального вреда являлось следствием требований о признании незаконным действия судебного пристава-исполнителя, то выделение в отдельное производство требования о взыскании компенсации морального вреда было признано необоснованным <12>.

<11> См.: Апелляционное определение Омского областного суда от 23 апреля 2014 г. по делу N 33-2623/2014 // СПС "КонсультантПлюс".
<12> См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 2 декабря 2013 г. по делу N 11-39408 // СПС "КонсультантПлюс".

Не исключается на практике и возможность соединения в одном исковом заявлении требования искового характера и требования, подлежащего рассмотрению по правилам особого производства. Так, по одному из дел суд апелляционной инстанции признал, что указание в одном исковом заявлении требований, подлежащих рассмотрению в порядке особого и искового производства, допустимо, если разрешение требования об установлении юридического факта является условием и основанием для разрешения требования о признании за лицом права, возникновение которого следует из такого юридического факта <13>.

<13> См.: Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 27 сентября 2013 г. по делу N 33-6585 // СПС "КонсультантПлюс".

При этом мы согласны с выводом о том, что "связанные между собой различные по характеру требования должны рассматриваться и разрешаться в порядке искового производства (по общим правилам) с учетом особенностей природы того требования, в отношении порядка рассмотрения которого процессуальным законом предусмотрены изъятия. Это не только будет способствовать выполнению задач гражданского судопроизводства, но и сэкономит время и силы суда, заявителя и других лиц, участвующих в деле" <14>.

<14> Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: общая характеристика и тенденции развития // Вестник гражданского процесса. 2012. N 2. С. 41 - 75.

АПК РФ 1995 г., в отличие от ГПК РСФСР 1964 г., исходил из того, что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства и не предусматривал специального, отличного от искового порядка их рассмотрения. В АПК РФ 2002 г. наряду с исковым было выделено отдельное производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. По этому поводу в литературе было отмечено, что отказ от искового производства по данной категории дел - значительный шаг назад, поскольку арбитражная практика свидетельствует, что рассмотрение дел, возникающих из административных правоотношений, в порядке искового производства до сих пор не создавало никаких неудобств ни для судей, ни для участников процесса <15>. Тем не менее ВАС РФ допускал возможность рассмотрения по правилам АПК 2002 г. в рамках одного дела требований частноправового и публично-правового характера. Например, в п. 6 Обзора практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами <16> было разъяснено, что, "поскольку установление незаконности нормативного правового акта в процессе о возмещении вреда в качестве условия удовлетворения соответствующего требования не могло бы привести к прекращению действия такого акта в отношении неопределенного круга лиц (статья 69 АПК РФ) и способствовало бы созданию правовой неопределенности в этом вопросе, требование о возмещении вреда может быть удовлетворено только в том случае, если соответствующий нормативный правовой акт признан недействующим судебным решением по другому делу либо если истцом требование о возмещении вреда соединено с требованием о признании нормативного правового акта недействующим и судом последнее признано подлежащим удовлетворению".

<15> См.: Приходько И., Пацация М. Каким быть новому Арбитражному процессуальному кодексу России (Процессуальные проблемы обеспечения доступности и эффективности правосудия в арбитражных судах) // Хозяйство и право. 2001. N 7. С. 69 - 70.
<16> См.: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145 // СПС "КонсультантПлюс".

В другом случае Пленум ВАС РФ признал требование о взыскании НДС подлежащим рассмотрению по правилам искового производства, допустил возможность его соединения в одном заявлении с требованием о признании незаконным бездействия налогового органа и рассмотрения обоих требований в порядке искового производства <17>.

<17> См.: пункт 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 18 декабря 2007 г. N 65 "О некоторых процессуальных вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами заявлений налогоплательщиков, связанных с защитой права на возмещение налога на добавленную стоимость по операциям, облагаемым названным налогом по ставке 0 процентов" // СПС "КонсультантПлюс".

До принятия КАС РФ соединение в одном исковом заявлении требования искового характера и требования, вытекающего из публичных правоотношений, вызывало вопрос о том, должны ли в рамках рассмотрения такого заявления в порядке искового производства учитываться предусмотренные ГПК в отношении требования публично-правового характера особенности рассмотрения дел, возникших из публичных правоотношений.

В настоящее время актуальным является вопрос о том, допустимо ли соединение в одном административном исковом заявлении административного искового требования, подлежащего рассмотрению по правилам КАС РФ, в порядке административного судопроизводства, и искового требования, подлежащего рассмотрению по правилам ГПК РФ, в порядке гражданского судопроизводства? Если допустимо, то по каким правилам должно рассматриваться исковое требование гражданско-правового характера?

Например, гражданин может быть заинтересован не только в том, чтобы суд вынес решение о признании незаконными решений, действий органа государственной власти, должностного лица, но и чтобы суд этим же решением взыскал в пользу гражданина причиненные убытки, возместил ему моральный вред, обязал орган заключить с гражданином договор купли-продажи, договор аренды земельного участка либо обязал совершить иное действие гражданско-правового характера.

Возможности соединения в одном административном исковом заявлении требований, подлежащих рассмотрению по правилам административного судопроизводства, предусмотренным КАС РФ, и требований, подлежащих рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства, предусмотренным ГПК РФ, КАС РФ не предусматривает. Из п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ следует, что судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского судопроизводства. Данное обстоятельство, выявленное после возбуждения административного дела, служит основанием для его прекращения (п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ).

С учетом буквального содержания п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ можно сделать вывод, что исковое требование гражданско-правового характера, подлежащее рассмотрению по правилам ГПК РФ, в порядке гражданского судопроизводства, не может быть принято и рассмотрено в рамках одного производства вместе с административным иском.

Однако, по нашему мнению, положение, содержащееся в п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, не должно препятствовать возможности рассмотрения в рамках одного дела требования, порядок производства по которому предусмотрен КАС РФ, и требования, порядок производства по которому урегулирован ГПК РФ.

В целях процессуальной экономии, обеспечения оперативности предоставления и эффективности судебной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций вопрос о допустимости рассмотрения и разрешения в рамках производства по одному делу двух требований, изложенных в административном исковом заявлении, одно из которых должно рассматриваться по правилам гражданского судопроизводства, предусмотренным ГПК РФ, а другое - по правилам административного судопроизводства, предусмотренным КАС РФ, допустимо решать, руководствуясь следующими подходами.

Если судья до возбуждения административного дела обнаруживает, что в одном административном исковом заявлении соединены не связанные между собою требования, одно из которых подлежит рассмотрению по правилам КАС РФ, а другое - по правилам ГПК РФ, каждое из которых может быть рассмотрено отдельно от другого, то он выносит два определения: определение об отказе в принятии административного искового заявления в части требования гражданско-правового характера и определение о принятии к рассмотрению административного искового заявления в части требования публично-правового характера.

Если без разрешения административного искового требования невозможно разрешить требование гражданско-правового характера, подведомственное судам общей юрисдикции, т.е. если удовлетворение требования публично-правового характера создает потенциальную возможность для удовлетворения требования искового характера о гражданско-правовых последствиях признания незаконными оспариваемых решений, действий (бездействия), то оба требования должны рассматриваться по правилам КАС РФ в порядке административного судопроизводства. При этом, рассматривая и разрешая требование гражданско-правового характера, суд может применять по аналогии нормы ГПК РФ, учитывая, что допускается применение судом по аналогии норм ГПК (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ), так же, как и норм КАС РФ (ч. 4 ст. 2 КАС РФ) <18>.

<18> Имеются случаи, когда суды общей юрисдикции могут при рассмотрении дел в порядке гражданского судопроизводства применять по аналогии нормы АПК РФ (см. п. 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс").

Если же в административном исковом заявлении наряду с требованием публично-правового характера содержится требование гражданско-правового характера об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, то в отношении такого гражданско-правового требования в любом случае должно быть вынесено определение об отказе в принятии административного искового заявления, что вытекает из ч. 5 ст. 1 КАС РФ.

Если административное исковое требование невозможно разрешить без предварительного рассмотрения и разрешения требования гражданско-правового характера, подведомственного судам общей юрисдикции, т.е. если удовлетворение требования гражданско-правового характера устраняет неопределенность в гражданско-правовой сфере и предрешает вопрос о законности решений, действий (бездействия), которые были допущены в условиях такой неопределенности, то оба требования должны подлежать рассмотрению по правилам ГПК РФ в порядке гражданского судопроизводства. При этом, рассматривая и разрешая требование публично-правового характера, суд может применять по аналогии нормы КАС РФ.

Таким образом, в последних двух случаях суд обязан будет принять оба требования к своему производству и разрешить их по существу одним решением, окончательно устранив тем самым неопределенность в материально-правовой сфере и обеспечив оперативность и полноту судебной защиты.

Возможен также вариант, при котором после принятия к производству административного искового заявления или искового заявления, содержащего требования административно-правового характера и гражданско-правового характера, судья выделит требование гражданско-правового или административно-правового характера в отдельное производство, а затем вынесет определение о приостановлении производства по тому из требований, результат рассмотрения которого зависит от разрешения другого требования.

На практике может возникнуть ситуация, когда из административного искового заявления, содержащего административное исковое требование, усматривается наличие спора о праве гражданском, разрешение которого устраняет спор в публично-правовой сфере, предрешает вопрос о законности решений, действий (бездействия), которые были приняты (совершены, допущены) в условиях неопределенности в гражданско-правовой сфере. Например, если при рассмотрении дела об оспаривании решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении гражданину земельного участка материалы дела дают основания полагать, что испрашиваемый земельный участок обременен правами другого лица. Представляется, что в этом случае суду надлежит принять административное исковое заявление к производству и в рамках подготовки дела к судебному разбирательству предложить административному истцу изменить предмет административного иска путем замены требования публично-правового характера на требование гражданско-правового характера с целью последующего рассмотрения дела в порядке гражданского судопроизводства. В случае отказа административного истца заменить требование публично-правового характера на требование гражданско-правового характера суд должен оставить административное исковое заявление без рассмотрения, применив по аналогии ч. 3 ст. 263 ГПК РФ, разъяснив в соответствующем определении право разрешить гражданско-правовой спор по правилам ГПК РФ в порядке гражданского судопроизводства.

Если в суд предъявлено исковое заявление, содержащее требование гражданско-правового характера, подведомственное судам общей юрисдикции, в основании которого лежит факт принятия незаконного решения, совершения незаконного действия (допущения незаконного бездействия) органом власти (организацией, наделенной публичными полномочиями, должностным лицом), например иск о возмещении вреда, причиненного незаконным решением, действием (бездействием), но при этом административный иск о признании такого решения, действия (бездействия) незаконным не предъявлялся, то дело должно рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства по правилам ГПК РФ.

Библиографический список

  1. Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966.
  2. Приходько И., Пацация М. Каким быть новому Арбитражному процессуальному кодексу России (Процессуальные проблемы обеспечения доступности и эффективности правосудия в арбитражных судах) // Хозяйство и право. 2001. N 7.
  3. Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: общая характеристика и тенденции развития // Вестник гражданского процесса. 2012. N 2.