Мудрый Юрист

Опасные новеллы института представительства по кодексу административного судопроизводства Российской Федерации

Казиханова Светлана Сергеевна, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

Статья посвящена анализу ряда норм о представительстве по Кодексу административного судопроизводства. Дается отрицательная оценка нормативного закрепления обязательного требования высшего юридического образования у представителя, положениям об обязательном представительстве и представительстве общественных объединений, не являющихся юридическими лицами. Делается вывод, что эти положения закона препятствуют реализации конституционного права на судебную защиту.

Ключевые слова: представительство в суде; требования к представителю; обязательное участие представителя; Кодекс административного судопроизводства.

Dangerous novels of the institute of representation in the Code of administrative proceedings of the Russian Federation

S.S. Kazikhanova

Kazikhanova Svetlana Sergeevna, Candidate of Laws, Lecturer of the Civil and Administrative Judicial Proceeding Department of Kutafin Moscow State Law University (MSAL).

The work is devoted to consideration of a number of rules of representation according to the Code of administrative proceedings. Given the negative evaluation of the normative fixing of mandatory requirements of legal education representative, the provisions for mandatory representation and the representation of public associations that are not legal persons. It is concluded that these provisions of the law hinder the realization of the constitutional right of court defense.

Key words: representation in the court; requirements to the representative; representation; mandatory participation of a representative; the Code of administrative proceedings.

Как известно, с 15 сентября 2015 г. дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются не по правилам ГПК РФ, а по правилам КАС РФ. Конечно, принятие отдельного нормативного правового акта, как неоднократно отмечалось в литературе, никоим образом не влияет на саму природу судопроизводства <1>, а сами дела, на наш взгляд, как бы их ни называл законодатель, по-прежнему остаются гражданскими делами <2>. А значит, вполне закономерно, что в процессуальном порядке их возбуждения, рассмотрения и разрешения по КАС РФ существенных отличий от ГПК РФ быть не должно. Однако само изложение норм права в КАС РФ и ГПК РФ несколько отличается, что вполне предсказуемо и неизбежно, в противном случае законодатель представил бы нам "двойника" ГПК РФ. Такие отличия были созданы зачастую безосновательно, искусственно, видимо, для того, чтобы со всей очевидностью подчеркнуть различие этих Кодексов. Справедливости ради стоит заметить, что они действительно в подавляющем большинстве своем носят несущественный характер. И как верно отмечается в литературе, практически ничего нового в сущность самого процесса по так называемым административным делам привнесено не было.

<1> Не секрет, что проект КАС РФ был негативно воспринят практически всеми представителями науки гражданского процессуального права. Все они сошлись во мнении, что какой-либо объективной потребности в принятии этого Кодекса нет, а дела, возникающие из публичных правоотношений, давно и успешно рассматривались по правилам ГПК РФ. В частности, аргументы и доводы об отсутствии необходимости принятия КАС известных ученых-процессуалистов приводятся в статье: Стрельцова Е.Г., Туманов Д.А. О проекте Кодекса административного судопроизводства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 12. С. 49 - 55. См. также: Громошина Н.А. Кодекс административного судопроизводства: оценка перспектив // Вестник гражданского процесса. 2013. N 3. С. 48 - 49; Она же. С принятием Кодекса административного судопроизводства вновь не следует торопиться // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 3. С. 9 - 11.
<2> В литературе поднимался вопрос о понятии гражданского дела, об изменении этого понятия с течением времени. Есть все основания согласиться с теми авторами, которые под гражданскими делами в широком смысле понимают в том числе и дела, возникающие из отношений власти и подчинения. См.: Туманов Д.А. Подведомственность гражданских дел // Гражданское процессуальное право России / Под ред. С.Ф. Афанасьева. М.: Юрайт, 2013. С. 220 - 221. См. также: Авдеенко Н.И. Развитие институтов судебной подведомственности и подсудности // Проблемы применения Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Калинин, 1974. С. 47.

Вместе с тем, увлекшись конструированием таких "отличающихся" норм, законодатель ввел-таки в КАС РФ некоторые положения, которые несущественными назвать нельзя, поскольку они напрямую связаны с возможностью беспрепятственной реализации гражданами права на судебную защиту, провозглашенного в ст. 46 Конституции РФ. Речь идет о ряде норм главы 5 КАС РФ о представительстве в суде, которые являются совершенно новыми в регулировании этого института и нуждаются в изучении и оценке.

Однако перед их непосредственным анализом обратимся к положениям о представительстве по ГПК РФ и АПК РФ, где также существуют определенные различия в нормативном закреплении представительства. Эти различия либо объективно обусловлены самим процессом и субъектным составом его участников (существование представительства по назначению суда на основании ст. 50 ГПК РФ в целях защиты прав граждан, которые не могут самостоятельно себя защитить, и отсутствие аналогичного вида в арбитражном процессе), либо не имеют под собой объективных оснований (как разный объем так называемых специальных полномочий договорных представителей, частично не совпадающий порядок оформления полномочий адвоката) <3>.

<3> О различиях в нормативном закреплении порядка оформления полномочий адвоката в гражданском и арбитражном процессе см.: Ивакин В.Н. Полномочия адвоката-представителя в гражданском и административном судопроизводстве. М.: Федеральная палата адвокатов Российской Федерации, 2008. С. 58.

Вместе с тем вопросы, касающиеся возможности выбора граждан и организаций участвовать в деле лично или через представителя, лиц, которые могут быть представителями, решаются в процессуальных кодексах одинаково.

В настоящее время и по ГПК РФ, и по АПК РФ представителем в суде может стать любое дееспособное лицо, полномочия которого оформлены надлежащим образом, за исключением лиц, указанных в законе (ст. 51 ГПК РФ, 60 АПК РФ), которые могут быть лишь законными представителями или представителями соответствующих органов. Нельзя не вспомнить существовавшее непродолжительное время в ч. 5 ст. 59 АПК РФ ограничение, связанное с возможностью представления интересов организаций в арбитражном суде только адвокатами или лицами, состоящими в штате этих организаций. Тогда Конституционный Суд РФ признал ч. 5 ст. 59 АПК РФ не соответствующей Конституции РФ, аргументировав это тем, что данное положение ставит в неравное положение организации и граждан, которые могут избрать любое дееспособное лицо в качестве представителя <4>.

<4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. N 15-П // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3282.

Такой подход к решению вопроса о том, кто может быть представителем в суде, является единственно верным, поскольку он в большей степени обеспечивает доступ к правосудию граждан и организаций. Иные варианты разрешения указанного вопроса в КАС РФ казались невозможными с учетом того, что даже АПК РФ, где участники - это по общему правилу субъекты предпринимательской деятельности, не предъявляет специальных требований к представителям. И закрепление в ч. 1 ст. 55 КАС РФ положения о том, что договорным представителем может быть только лицо, имеющее высшее юридическое образование (подобное положение существовало и в проекте КАС), стало неприятной неожиданностью для многих.

Когда обсуждался проект КАС РФ, представители науки гражданского процессуального права указывали на ошибочность, нецелесообразность этого "нововведения". Очевидно, что по существу оно является опасным для беспрепятственной реализации гражданами права на доступ к правосудию. Обратимся к критическим аргументам, которые приводились в литературе. Так, Е.Г. Стрельцова совершенно справедливо, приводя статистику по количеству удовлетворенных исков, обращала внимание на "практическую способность современного российского гражданского процесса эффективно защищать права и законные интересы граждан без дополнительной профессионализации" <5>. Также автор обоснованно указывала на те сложности, которые могут возникнуть у граждан, проживающих в отдаленной местности, а также зачастую не имеющих достаточных денежных средств на то, чтобы заключить договор с представителем-юристом.

<5> Стрельцова Е.Г., Туманов Д.А. Указ. соч. С. 54 - 55.

При этом существующая система бесплатной юридической помощи неспособна решить данную проблему. Бесплатная юридическая помощь в виде представления интересов в суде не носит массового характера. Она оказывается только определенным категориям граждан и по достаточно узкому перечню дел, из которых административные дела составляют незначительную часть (дела о принудительной госпитализации в психиатрический стационар, оспаривание ненормативных актов, связанных с регистрацией права граждан на единственное жилье) (ст. 20 Закона о бесплатной юридической помощи) <6>. Отметим также, что гражданин может не подпадать под те категории граждан, которые имеют право на бесплатную юридическую помощь (например, незначительное превышение доходов величины прожиточного минимума по субъекту РФ), при этом у него может не быть достаточных денежных средств для заключения договора с юристом ввиду высокой стоимости юридических услуг. К тому же оказание бесплатной юридической помощи не охватывает равномерно всю территорию нашей страны. И остается проблема ее доступности для жителей отдаленных районов.

<6> Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6725.

Какие же цели преследует введение так называемого профессионального представительства? Очевидно, обеспечить надлежащую защиту прав граждан в условиях состязательного процесса, где бремя доказывания возложено на стороны, а суд по собственной инициативе не собирает доказательства. И, конечно, исход дела в таких условиях нередко зависит от квалификации представителя, избранных им способов защиты <7>. Однако следует согласиться с Е.Г. Стрельцовой, что обязанность представителя иметь высшее юридическое образование не может снять с суда обязанности по выяснению действительных обстоятельств дела <8>. И тогда еще больше вопросов вызывает закрепление профессионального представительства именно в КАС РФ, ведь в него перешли все те нормы ГПК РФ, которые закрепляли активные полномочия суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений. Так, суд может истребовать доказательства по собственной инициативе (ст. 63 КАС РФ) по ряду дел (об оспаривании нормативных и ненормативных актов, о защите избирательных прав) суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 62 КАС РФ). И требование обязательного наличия у представителя по этим делам высшего юридического образования кажется еще более неоправданным и необоснованным.

<7> Вместе с тем полагаем, что уровень квалификации представителя, особенно в современных условиях, не всегда связан с наличием у него высшего юридического образования.
<8> См.: Стрельцова Е.Г., Туманов Д.А. Указ. соч.

В качестве дополнительного аргумента нецелесообразности предъявления данного требования к представителям в КАС РФ можно также привести то, что по аналогичным делам, возникающим из публичных правоотношений, но рассматриваемым в порядке, предусмотренном АПК РФ, представителем может быть любое дееспособное лицо. Следует отметить, что практически во всех статьях, где обсуждался проект КАС РФ, авторами поднимался вопрос о непоследовательности законодателя <9>. Ведь КАС РФ не посягает на сферу регулирования порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, рассматриваемых арбитражными судами по правилам АПК РФ. Что же получается? Если ненормативный акт (например, незаконный отказ Управления Росреестра по субъекту РФ в государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество, используемое в предпринимательской деятельности) обжалует индивидуальный предприниматель, то его представителем может быть любое дееспособное лицо независимо от наличия у него высшего юридического образования. Если же подобный ненормативный акт обжалует гражданин (которому также отказали в государственной регистрации права на нежилое помещение), то он должен приискать себе представителя-юриста. Хотя по сути и неправильной, но более логичной была бы обратная ситуация, поскольку у субъектов предпринимательской деятельности больше возможностей, в том числе и финансовых, для обращения к профессиональным представителям.

<9> См., например: Громошина Н.А. С принятием Кодекса административного судопроизводства вновь не следует торопиться // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 3. С. 9.

Введя дополнительное требование к лицу, которое может быть представителем, законодатель на этом не остановился и пошел дальше, закрепив так называемое обязательное участие представителя по делам, указанным в КАС РФ. Подобного не существует в ГПК РФ и АПК РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 54 КАС РФ граждане могут вести дела в суде лично, если Кодексом не предусмотрено обязательное участие представителя. А в соответствии с ч. ч. 2 и 3 этой же статьи в случаях, когда настоящим Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе, законные представители граждан, не обладающих процессуальной дееспособностью, обязаны поручить ведение административного дела в суде избранному ими представителю. В КАС РФ регламентируется единственный случай обязательного представительства - по делам об оспаривании нормативных правовых актов в судах субъектов РФ и Верховном Суде РФ (ч. 9 ст. 208 КАС РФ).

Норма об обязательном участии представителя по этим делам вызывает ряд вопросов. В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, полагающие, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. При этом либо нормативный правовой акт должен быть применен в отношении этих лиц, либо они должны быть субъектами правоотношений, регулируемых этим актом. Однако в ч. 9 этой же статьи говорится о том, что вести это дело в суде гражданин может только через представителя. Если в административном исковом заявлении он не укажет на наличие у него высшего юридического образования и не приложит копии подтверждающих это документов, суд оставит исковое заявление без движения (ч. 3 ст. 209 и ч. 3 ст. 210 КАС РФ).

Получается, если нормативный правовой акт нарушает права гражданина (в том числе имеющего статус индивидуального предпринимателя), он не сможет реализовать свое право на предъявление административного иска до тех пор, пока не получит высшее юридическое образование или не заключит договор с представителем-юристом. Следовательно, данное положение КАС РФ об обязательном участии профессионального представителя создает препятствия на пути реализации права на судебную защиту гражданином, не являющимся юристом и не имеющим денежных средств на оплату услуг представителя. Очевидно, по этим делам в преимущественном положении находятся граждане, имеющие высшее юридическое образование. При этом у граждан, не являющихся юристами, сохраняется беспрепятственная возможность обратиться с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в Суд по интеллектуальным правам.

Также следует подчеркнуть, что норма об обязательном участии представителей распространяется только на те дела, где административным истцом является гражданин. Если же в этом качестве выступает организация, то дело в соответствии с общим правилом ч. 5 ст. 54 КАС РФ может вести единоличный орган управления этой организации или уполномоченные ею лица либо представители. Как не вспомнить в этом случае вышеупомянутое постановление Конституционного Суда РФ, где неконституционным было признано положение АПК РФ, ставящее в неравное положение в арбитражном процессе граждан и организации, сужающее круг представителей последних до адвокатов и штатных юристов. Ведь по делам об оспаривании нормативных правовых актов в неравное положение в одном процессе также ставятся граждане и организации. Но, как нам кажется, нормы КАС РФ являются более опасными. Речь идет о том, что одни имеют больше возможностей защитить свои права в суде. Организации могут действовать в процессе через лицо, не имеющее высшего юридического образования, т.е. беспрепятственно выступать истцами в случае нарушения их прав. А граждане, не являющиеся юристами, напротив, не могут.

При этом интерес вызывает вопрос о том, чем же руководствовался законодатель, устанавливая подобное правило. Возможно, сложностью этих дел и объективной необходимостью прибегнуть к помощи профессионального представителя. Но ведь если у гражданина возникнут проблемы с составлением административного иска, связанные с отсутствием юридических познаний, он и так обратится к юристу. А в самом процессе с учетом того, что бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности лежит на государственном органе, суд не связан доводами административного иска и может истребовать доказательства по собственной инициативе, роль представителя административного истца не так уж и значима. Можно также предположить, что подобное ограничение для граждан вызвано желанием сократить количество необоснованных заявлений граждан об оспаривании нормативных правовых актов. Вместе с тем то количество дел, которое ежегодно рассматривается судами общей юрисдикции, не так уж и велико, чтобы говорить о загруженности судов этими делами <10>. Существование нормы об обязательном участии представителя по делам об оспаривании нормативных правовых актов лишь препятствует доступу к правосудию граждан, ставит их в неравные условия по сравнению с административными истцами-организациями.

<10> Так, за период с 2014 по 2015 гг. судами общей юрисдикции было рассмотрено чуть больше двух тысяч дел об оспаривании нормативных правовых актов // http://sudact.ru/ (интернет-ресурс "Судебные и нормативные акты РФ").

Еще одно не менее опасное положение, мешающее реализации права каждого на судебную защиту, закреплено в ч. 7 ст. 54 КАС РФ. Согласно данной норме от имени общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами <11>, имеет право выступать в суде уполномоченный на это участник таких объединения или организации, имеющий высшее юридическое образование, или представитель, которому участники объединения или организации доверили ведение административного дела в суде. Этим положением по существу установлено, что, если в составе общественного объединения нет участника, имеющего высшее юридическое образование, или он не уполномочен учредительными документами действовать от имени этого объединения, оно вообще не может самостоятельно осуществлять свои процессуальные права и обязанности. Участника, имеющего высшее юридическое образование, в составе общественного объединения может и не быть, так как ни ГК РФ, ни ст. 19 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" не предъявляют подобного требования к учредителям, членам и участникам общественных объединений. Тогда общественное объединение сможет участвовать в процессе по административным делам только через представителя.

<11> Вопрос о том, может ли быть субъектом права объединение, не являющееся юридическим лицом, в советской правовой науке оставался дискуссионным. В теории права долгое время господствовал взгляд, согласно которому круг субъектов права - организаций - ограничивался юридическими лицами. Однако уже тогда многие авторы отмечали, что в некоторых отраслях права, в частности в трудовом, административном, субъектами могут выступать коллективы, не обладающие правами юридических лиц. А следовательно, они могут быть и участниками процесса. См.: Шакарян М.С. Понятие субъектов советского гражданского процессуального права и правоотношения и их классификация // Избранные труды. СПб.: Издательский дом Р. Асланова "Юридический центр", 2014. С. 540 - 554.

Признавая возможность этих объединений стать стороной в процессе (т.е. наличие у них административной процессуальной правоспособности), законодатель по существу лишает их административной процессуальной дееспособности в случаях отсутствия в их составе уполномоченного члена-юриста. Представляется, что ч. 7 ст. 54 КАС РФ противоречит п. 4 ч. 2 ст. 5 КАС, где указано, что общественным объединениям и религиозным организациям, не являющимся юридическими лицами, принадлежит административная процессуальная дееспособность.

И, наконец, данным положением, уже традиционно для КАС РФ, нарушается принцип равенства участников процесса.

В целом представляется, что те ранее не известные гражданскому процессуальному законодательству положения о представительстве в суде, которые были привнесены КАС РФ, являются практически необоснованными, нецелесообразными, а по существу препятствующими реализации конституционного права каждого на судебную защиту. И, очевидно, они ни в коем случае не должны найти закрепление в едином Гражданском процессуальном кодексе.

Библиографический список

  1. Авдеенко Н.И. Развитие институтов судебной подведомственности и подсудности // Проблемы применения Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Калинин, 1974.
  2. Громошина Н.А. Кодекс административного судопроизводства: оценка перспектив // Вестник гражданского процесса. 2013. N 3.
  3. Громошина Н.А. С принятием Кодекса административного судопроизводства вновь не следует торопиться // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 3.
  4. Ивакин В.Н. Полномочия адвоката-представителя в гражданском и административном судопроизводстве. М.: Федеральная палата адвокатов Российской Федерации, 2008. С. 58.
  5. Стрельцова Е.Г., Туманов Д.А. О проекте Кодекса административного судопроизводства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 12.
  6. Туманов Д.А. Подведомственность гражданских дел // Гражданское процессуальное право России / Под ред. С.Ф. Афанасьева. М.: Юрайт, 2013.
  7. Шакарян М.С. Понятие субъектов советского гражданского процессуального права и правоотношения и их классификация // Избранные труды. СПб.: Издательский дом Р. Асланова "Юридический центр", 2014.