Мудрый Юрист

К вопросу об административной процессуальной дееспособности

Ионова Дина Юрьевна, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

Возможность самостоятельной защиты своих прав в суде по административным делам связана с категорией административной процессуальной дееспособности. В статье рассматриваются вопросы понятия административной процессуальной дееспособности, объема процессуальной дееспособности граждан, ограниченных в дееспособности, и несовершеннолетних граждан.

Ключевые слова: право на судебную защиту, административное судопроизводство, право лично обращаться в суд.

To the question of administrative procedural capacity

D.Yu. Ionova

Ionova Dina Yurievna, Candidate of Laws, Lecturer of the Civil and Administrative Procedure Department of the Moscow Law State University (MSAL).

The possibility of personal appeal to the court on administrative affairs is connected with the category of administrative procedural capacity. In article the questions of concept of administrative procedural capacity, volume of procedural capacity of the citizens limited in capacity and minor citizens are considered.

Key words: right to judicial defense; administrative procedure; administrative procedural capacity; right for a personal appeal to the court.

В настоящее время широко обсуждаются положения вступившего недавно в силу Кодекса административного судопроизводства <1>. В ст. 5 КАС речь идет сразу о трех категориях: административной процессуальной правоспособности, административной процессуальной дееспособности и административной процессуальной правосубъектности. В данной статье представляется интересным рассмотреть положения КАС, касающиеся административной процессуальной дееспособности граждан, провести их сравнение с правилами ГПК, посвященными гражданской процессуальной дееспособности. При этом особое внимание в статье будет уделено вопросам правового регулирования административной процессуальной дееспособности несовершеннолетних и граждан, ограниченных в дееспособности. К сожалению, объем настоящей статьи не позволяет коснуться вопросов административной процессуальной дееспособности организаций и применения категории административной процессуальной дееспособности к органам государственной власти, местного самоуправления и их должностным лицам.

<1> Далее - КАС или Кодекс.
  1. По своему содержанию определения понятий процессуальной дееспособности в ГПК и КАС совпадают. В соответствии с ч. 2 ст. 5 КАС административная процессуальная дееспособность - это "способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве". Автор настоящей статьи исходит из положений о том, что процессуальная дееспособность (как по ГПК, так и КАС) заключается в личном или через добровольно избранного представителя осуществлении процессуальной правоспособности и относится к лицам, участвующим в процессе для защиты своих прав (согласно ст. 37 КАС это стороны и заинтересованные лица). Если под гражданской и административной процессуальной правоспособностью понимается способность участия в процессе для защиты своих прав, то гражданскую и административную процессуальную дееспособность необходимо рассматривать как способность самостоятельно или через добровольно избранного представителя осуществлять защиту своих прав в суде: возбудить дело, участвовать в судебном разбирательстве, распоряжаться своими материальными и процессуальными правами. Не случайно профессор М.А. Гурвич писал, что процессуальная дееспособность "есть способность совершать процессуальные действия, к числу которых относится и важнейшее из них - предъявление иска. Только процессуально дееспособное лицо способно лично осуществить свое право на предъявление иска непосредственно или через выбранного им представителя" <2>.
<2> Гурвич М.А. Право на иск. Избранные труды. Т. 1. Краснодар: Сов. Кубань, 2006. С. 113.
  1. Согласно п. 1 ч. 2 ст. 5 КАС административная процессуальная дееспособность принадлежит гражданам, достигшим возраста 18 лет и не признанным недееспособными. Необходимо заметить, что законодатель в КАС, в отличие от ГПК (ч. 2 ст. 37), не устанавливает правила о том, что несовершеннолетний может лично осуществлять свои процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности со времени вступления в брак или эмансипации. Хотя на основании анализа нескольких норм гражданского законодательства (ст. ст. 21, 27 ГК) можно сделать вывод о том, что со времени вступления в брак или эмансипации наступают те же правовые последствия, что и при достижении гражданином 18 лет, т.е. такие граждане вправе самостоятельно вступать в административные правоотношения и соответственно должны иметь право лично защищать свои права в суде по спорам, возникающим из таких правоотношений. Поскольку институт административной процессуальной дееспособности является самостоятельным институтом гражданского процессуального права, в котором и следует искать ответ на вопрос, обладает ли гражданин процессуальной дееспособностью, необходимо внести изменения в КАС и установить правило, аналогичное ч. 2 ст. 37 ГПК о том, что несовершеннолетние с момента вступления в брак или объявления их полностью дееспособными (эмансипации) вправе лично осуществлять свои процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности.
  2. В ч. 2 ст. 5 КАС установлено, что административная процессуальная дееспособность принадлежит гражданам, достигшим возраста 18 лет и не признанным судом недееспособными, а также несовершеннолетним в возрасте от 16 до 18 лет и гражданам, ограниченным в дееспособности, - по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно. Однако следует отметить, что объем административной процессуальной дееспособности указанных групп субъектов явно неодинаков, так как во втором случае в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 5 КАС суд вправе привлечь к участию в рассмотрении дела законных представителей этих граждан (вне зависимости от наличия согласия такого гражданина). Также следует отметить, что несовершеннолетние, а также граждане, ограниченные в дееспособности, не вправе в соответствии с положениями ГК без согласия законных представителей поручить ведение дела представителю. Поэтому представляется более удачным решение вопроса в ГПК, в котором более четко проведена градация процессуальной дееспособности и в ч. 1 ст. 37 устанавливается правило о том, кому принадлежит гражданская процессуальная дееспособность в полном объеме, а именно гражданам, достигшим возраста 18 лет, и организациям. В свою очередь, гражданам, ограниченным в дееспособности, и несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет посвящены отдельные части ст. 37 ГПК.
  3. Общее положение, касающееся административной процессуальной дееспособности несовершеннолетних, содержится в ч. 3 ст. 5 КАС и заключается в том, что права, свободы и законные интересы граждан, которые не достигли возраста 18 лет и не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, защищают в судебном процессе их законные представители, однако в случае необходимости суд может привлечь этих граждан к участию в рассмотрении административного дела. При анализе указанного положения можно выявить существенную разницу с правилами, установленными в ст. 37 ГПК. Во-первых, ГПК устанавливает различные правила в зависимости от возраста несовершеннолетнего: если гражданин не достиг 14 лет, то суд вправе привлечь такого несовершеннолетнего к личному участию в деле (ч. 5 ст. 37 ГПК), если же несовершеннолетний достиг 14-летнего возраста, то для суда установлена обязанность привлечь самого несовершеннолетнего к личному участию в деле (ч. 5 ст. 37 ГПК). Однако в ч. 3 ст. 5 КАС содержится единое, без возрастной градации правило, касающееся административной процессуальной дееспособности несовершеннолетних, и установлено положение о том, что суд только в случае необходимости привлекает самих несовершеннолетних в возрасте до 18 лет к личному участию в деле. Возникает вопрос, в каких случаях суд может счесть необходимым привлечение несовершеннолетних к личному участию в деле. Вероятно, речь идет о случаях, когда суд придет к выводу о необходимости выяснения позиции несовершеннолетнего по делу. Однако может возникнуть ситуация, когда суд не увидел необходимости в привлечении несовершеннолетнего, достигшего 14 лет, к личному участию в деле, однако сам такой несовершеннолетний просит допустить его для личного участия в судебном заседании. По нашему мнению, суд не вправе отказать несовершеннолетнему, достигшему 14 лет, в допуске к личному участию в деле, если сам несовершеннолетний об этом ходатайствует <3>. Иной подход прямо противоречил бы ч. 2 ст. 12 Конвенции о правах ребенка, согласно которой ребенку, в частности, предоставляется возможность быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства, затрагивающего интересы ребенка, либо непосредственно, либо через представителя или соответствующий орган, в порядке, предусмотренном процессуальными нормами национального законодательства.
<3> Представляется, что несовершеннолетние, участвуя в деле наряду с законными представителями, вправе самостоятельно, без согласия законных представителей давать объяснения в устной и письменной форме и приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам; задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле; представлять доказательства и участвовать в их исследовании; ходатайствовать об истребовании доказательств и о вызове свидетеля; знакомиться с материалами дела, участвовать в судебных прениях.
  1. Согласно п. 2 ч. 2 ст. 5 КАС несовершеннолетние граждане в возрасте от 16 до 18 лет вправе лично защищать свои права в суде по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно. В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан.

В КАС законодатель предоставляет право лично обращаться в суд несовершеннолетним по указанным категориям дел лишь по достижении 16 лет, тогда как в ГПК такое право предоставлено несовершеннолетним, достигшим 14 лет. Чем вызвано такое отличие в законодательном регулировании? В законе можно найти случаи, когда несовершеннолетний самостоятельно вступает в административные правоотношения с 14 лет. Речь идет об обязательном получении паспорта гражданина РФ в 14 лет <4>, соответственно, может возникнуть необходимость обжалования действий (бездействия) уполномоченных органов. Далее, в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <5>, в ст. 8, указывается на право несовершеннолетних, находящихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обжаловать решения, принятые работниками органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в суд. В ч. 2 ст. 56 СК говорится о том, что при нарушении прав и законных интересов ребенка, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, ребенок вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста 14 лет - в суд. При этом у несовершеннолетнего может возникнуть необходимость обжаловать в суд именно действия (бездействие) органов опеки и попечительства. На основании приведенных примеров представляется правильным и гарантирующим доступность судебной защиты предоставление несовершеннолетним права лично обращаться в суд в случаях самостоятельного участия в материальных правоотношениях с 14 лет. Несомненно, законодатель не может не учитывать, что самостоятельная деятельность по защите своих прав и интересов в суде является очень сложной: необходимо предъявить иск в суд, участвовать в процессе доказывания, заявлять ходатайства, давать объяснения по делу и совершать другие процессуальные действия. Для такой деятельности необходим соответствующий уровень психического и интеллектуального развития. Поэтому в законе совершенно обоснованно суду предоставлено право в случае необходимости привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей несовершеннолетнего.

<4> См.: пункт 1 Постановления Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3444.
<5> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.
  1. В КАС вслед за ГПК остается нерешенным вопрос о том, как следует поступить суду в случае самостоятельного обращения в суд несовершеннолетнего по делам, по которым процессуальное законодательство не предоставляет права личного обращения в суд. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 129 КАС административное исковое заявление подлежит возвращению, если оно подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью. В п. 3 ч. 1 ст. 135 ГПК содержится несколько иное основание возвращения, а именно подача искового заявления недееспособным лицом. Следует отметить, что несовершеннолетние в соответствии с КАС, в отличие от граждан, признанных недееспособными, обладают частичной дееспособностью, объем которой различается в зависимости от возраста несовершеннолетнего гражданина. К сожалению, в судебной практике (применения соответствующих положений ГПК) сложилась позиция о том, что если исковое заявление подается несовершеннолетним, достигшим 14 лет, по делу, по которому законом ему не предоставлено право самостоятельного обращения в суд, то такое заявление подлежит возвращению <6>. Конституционный Суд РФ не усмотрел нарушения п. 3 ч. 1 ст. 135 ГПК как исключающего из круга субъектов, имеющих право на обращение в суд, граждан, не обладающих полной дееспособностью, прав несовершеннолетних, предусмотренных ст. ст. 19 (ч. 1 и 2), 45 (ч. 1), 46 (ч. 1) и 47 Конституции РФ. Конституционный Суд указал, что оспариваемое заявительницей (в КС РФ обращалась Л.П. Руденко, действующая в интересах своей несовершеннолетней дочери О.Ю. Руденко) положение п. 3 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ не исключает для несовершеннолетних граждан возможности осуществления конституционного права на судебную защиту в порядке, установленном действующим законодательством, и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права несовершеннолетней О.Ю. Руденко. Однако обоснованно ли такое решение вопроса Верховным Судом РФ и Конституционным Судом РФ? На наш взгляд, в таком случае возникает угроза того, что даже в действительности нарушенные права и законные интересы такого лица так и останутся без судебной защиты. Более правильными представляются принятие судом заявления и решение вопроса о привлечении законных представителей или представителя уполномоченного органа для защиты прав несовершеннолетнего.
<6> Например, Верховный Суд РФ в Определении от 9 апреля 2008 г. N 26-Г08-2 указал, что, поскольку федеральное законодательство не предусматривает возможности оспаривания нормативного правового акта лицом, не обладающим процессуальной дееспособностью в полном объеме, судья правильно возвратил заявление на основании п. 3 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ.

Весьма сложным представляется вопрос об объеме административной процессуальной дееспособности граждан, ограниченных в дееспособности. Обратим внимание лишь на некоторые моменты. В отношении этой категории граждан установлены такие же правила об их административной процессуальной дееспособности, как и для несовершеннолетних в возрасте от 16 до 18 лет.

В ГК в настоящее время установлены два основания ограничения гражданской дееспособности. Первое основание - пристрастие к азартным играм, злоупотребление спиртными напитками или наркотическими средствами, которое ставит семью такого гражданина в тяжелое материальное положение. Согласно второму основанию возможно ограничение дееспособности гражданина в связи с психическим расстройством, однако лишь тогда, когда он может понимать значение своих действий или руководить ими не иначе как при помощи другого лица (ч. 2 ст. 30 ГК) <7>.

<7> Если ограничение дееспособности гражданина по второму основанию имеет своей целью защиту прав самого гражданина, который вследствие наличия у него психического расстройства может понимать значение своих действий или руководить ими не иначе как при помощи другого лица, то при ограничении дееспособности вследствие пристрастия к азартным играм, злоупотребления спиртными или наркотическими средствами законодатель преследует в первую очередь цель защиты прав и интересов семьи такого гражданина и только затем охрану прав самого гражданина.

Если обратиться к материальному праву, то следует сказать, что согласно ГК ограничение дееспособности гражданина по обоим основаниям состоит в том, что он обязан получать согласие попечителя на совершение сделок (за исключением мелких бытовых). Однако такой гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам и за причиненный им вред. Важно обратить внимание, что в законе мы не найдем четкого ответа на вопрос, влечет ли ограничение в дееспособности на основании ст. 30 ГК ограничение самостоятельного участия в административных правоотношениях и в чем такое ограничение должно проявляться.

При решении вопроса об объеме административной процессуальной дееспособности граждан, ограниченных в дееспособности, следует исходить из следующих положений. В Рекомендации Комитета Министров Совета Европы R (99) 4 сформулированы общие и процедурные принципы правовой защиты недееспособных взрослых, которыми предлагается руководствоваться государствам - членам Совета Европы в соответствующем законодательном регулировании. Следует особо обратить внимание на принцип гибкости правового реагирования, предполагающий использование таких правовых инструментов, которые обеспечивали бы наиболее полный учет степени недееспособности лица в конкретной правовой ситуации для защиты его личных и имущественных интересов; принцип соразмерности меры защиты степени дееспособности лица, который основан на учете конкретных обстоятельств и нужд данного лица и допускает вмешательство в его права и свободы в минимальной степени, необходимой для достижения цели такого вмешательства. Исходя из таких Рекомендаций Совета Европы, а также оснований и последствий ограничения дееспособности в материальном праве вне зависимости от категории административных дел следует сделать вывод о том, что граждане, ограниченные в дееспособности по любому из двух оснований, должны иметь право лично защищать свои права и законные интересы. Для граждан, ограниченных в дееспособности по ч. 1 ст. 30 ГК, привлечение законного представителя обязательно по административным делам, затрагивающим имущественные права такого гражданина для оказания помощи ограниченно дееспособному гражданину в защите его прав и законных интересов, а также для одобрения совершенных таким гражданином распорядительных действий (например, по делам о взыскании обязательных платежей и санкций). По иным административным делам, не связанным с защитой имущественных прав граждан, ограниченных в дееспособности по ч. 1 ст. 30 ГК, законный представитель может быть привлечен судом к участию в деле для оказания помощи ограниченно дееспособному гражданину по усмотрению суда или по ходатайству самого гражданина. В случае если лицо ограничено в дееспособности вследствие наличия у него психического расстройства, то, по нашему мнению, по всем делам следует привлекать законного представителя для оказания помощи такому лицу в защите своих прав и законных интересов, однако лишение таких граждан права самостоятельно обращаться в суд явно не соответствует целям ограничения дееспособности и не может привести к обеспечению надлежащей защиты их прав и законных интересов.

Библиографический список

  1. Гурвич М.А. Право на иск (1949) // Избранные труды. Том 1. Краснодар, 2006.
  2. Ионова Д.Ю. Гражданская процессуальная дееспособность: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
  3. Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М.: ВЮЗИ, 1970.