Мудрый Юрист

К вопросу о правоспособности публично-правовых образований в административном судопроизводстве

Алехина Светлана Алексеевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

Настоящая статья посвящена анализу некоторых статей Кодекса административного судопроизводства РФ, посвященных сторонам, а также затрагивается проблема признания административной процессуальной правоспособности за публично-правовыми образованиями.

Ключевые слова: административное судопроизводство; административная процессуальная правоспособность; публично-правовое образование.

On the issue of legal capacity of public authorities in administrative proceedings

S.A. Alekhina

Alekhina Svetlana Alekseevna, Candidate of Laws, Associate Professor of the Civil and Administrative Proceedings Department of Kutafin Moscow State Law University (MSAL).

The present article is devoted to analysis of certain articles of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation devoted to the parties as well as address the issue of recognition of the administrative standing for state.

Key words: administrative proceedings; administrative procedure legal capacity; public authorities.

В настоящее время в Российской Федерации продолжается реформирование судебной системы. Федеральным законом от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ принят Кодекс административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ), вступивший в действие с 15 сентября 2015 г. Предметом правового регулирования КАС РФ является порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений.

Несмотря на то что данный нормативный правовой акт введен в действие относительно недавно и практика его применения только начинает складываться, тем не менее содержание многих его положений вызывает вопросы. В настоящей статье рассмотрим нормы КАС РФ, посвященные лицам, участвующим в деле, и прежде всего сторонам, и в этом ключе затронем проблему возможности участия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (далее - публично-правовых образований) в административном процессе.

Согласно ч. 1 ст. 5 КАС РФ способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами, органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, общественными объединениями, религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими, а также общественными объединениями, религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими, а также общественными объединениями и религиозными организациями, не являющимися юридическими лицами, если они согласно КАС РФ и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.

Для сравнения: в ГПК РФ также имеется статья, посвященная гражданской процессуальной правоспособности (ст. 36 ГПК РФ), однако сформулирована она гораздо лаконичнее: гражданская процессуальная правоспособность признается в равной мере за всеми гражданами и организациями, обладающими согласно законодательству Российской Федерации правом на судебную защиту <1>.

<1> Автор настоящей статьи полагает, что так называемое административное судопроизводство (административный процесс), в порядке которого рассматриваются дела, возникающие из публично-правовых отношений, следует включать в гражданское судопроизводство, поскольку в процессе их рассмотрения возникают процессуальные отношения между судом и участниками процесса. Возникновение этих правоотношений основано на воле заинтересованных лиц, что является проявлением принципа диспозитивности, являющегося основополагающим и наиболее специфическим принципом гражданского процесса. Появление нового Кодекса (КАС РФ) еще не означает, что возник новый предмет правового регулирования. Административный процесс представляет собой не что иное, как производство по делам из публично-правовых отношений, которые до принятия и введения в действие КАС РФ рассматривались по правилам ГПК РФ. Административные дела являются разновидностью гражданских дел. Арбитражный процесс также представляет собой составляющую гражданского процесса по тем же самым причинам. Кстати говоря, дела из публичных правоотношений, подведомственные арбитражным судам, рассматриваются по правилам АПК. Эти дела по своей природе абсолютно идентичны делам, рассматриваемым в настоящее время по правилам КАС РФ. Это дополнительно подтверждает искусственность такого явления, как административный процесс, и ненужность принятия КАС РФ. В связи с изложенным автор при рассмотрении теоретических вопросов считает возможным и правильным обращаться к доктрине гражданского процесса.

Таким образом, представляется, что в ГПК проводится следующая мысль: любой субъект материального права в том случае, если он считает, что его права и законные интересы нарушены, должен иметь способность быть стороной в гражданском процессе (истцом или ответчиком) для их защиты. Поскольку субъектов материального права достаточно много и они довольно разнообразны, постольку нет необходимости их всех перечислять в норме права. К тому же это вряд ли возможно сделать исчерпывающим образом, так как не исключено установление каких-либо новых субъектов материального права. Поэтому законодатель сформулировал в общем виде правило о гражданской процессуальной правоспособности.

По сути точно такая же формулировка, как в ГПК, имеется в АПК (ст. 43), но с некоторым уточнением: процессуальная правоспособность признается за теми субъектами, которые обратились за защитой своего права.

Тем самым законодатель дал понять, что такое качество, как процессуальная правоспособность, свойственно не всем лицам, участвующим в деле, а только тем из них, у которых имеется личный интерес к исходу дела. Безусловно, самый непосредственный личный интерес к исходу дела имеется у сторон, истца и ответчика.

Несмотря на то что в статьях о правоспособности в ГПК и АПК нигде прямо не сказано, что процессуальная правоспособность признается за публично-правовыми образованиями, тем не менее, толкуя эти нормы так, как это было изложено выше, в принципе можно прийти к выводу о том, что, если нормы материального права признают публично-правовые образования в качестве субъектов права, значит, в этом случае, если они считают, что их права нарушены, они могут и должны быть стороной в процессе. Однако применительно к КАС РФ законодатель решил четко перечислить субъектов, за которыми признается административная процессуальная правоспособность (т.е. напрашивается вывод, что не упомянутые в статье субъекты этой правоспособностью не обладают), и в числе прочего он признал наличие административной процессуальной правоспособности за органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, если они согласно федеральному закону обладают правом на судебную защиту своих (выделено мной. - С.А.) прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.

В соответствии с ч. 2 ст. 38 КАС РФ под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившееся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.

Прежде всего следует отметить крайнюю неудачность изложенной выше формулировки ч. 2 ст. 38 КАС РФ. К сожалению, законодатель не стремится дать определение истца, а идет, что называется, по пути перечисления всех возможных случаев. На самом деле в доктрине гражданского процесса уже давно имеется простое и лаконичное определение истца, под которым следует понимать то лицо, в защиту права или охраняемого интереса которого возбуждено гражданское дело. Этим определением охватываются случаи, когда, во-первых, потенциальный истец самостоятельно обращается с иском в суд; во-вторых, когда в его интересах обращаются другие субъекты (например, прокурор); в-третьих, когда в его интересах обращаются органы или должностные лица, на которых возложены контрольные или иные публичные функции. Но, несмотря на то что в доктрине гражданского процесса все уже давным-давно придумано, законодатель решил "по-новому" сформулировать определение истца и добавить к нему слово "административный".

Для того чтобы оценить правильность этой формулировки определения истца, мы будем все-таки исходить из классического определения истца, понимая под ним, повторимся, того субъекта, в защиту права или охраняемого законом интереса которого возбуждено гражданское дело.

Из приведенного выше определения истца, данного в ч. 2 ст. 38 КАС РФ, нас интересует третья его часть, согласно которой административным истцом является прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившееся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций. Вопрос заключается в следующем: если в пределах своей компетенции в суд обращается орган, наделенный властными полномочиями и выполняющий публичные функции, чье право или охраняемый законом интерес он защищает - свое или публично-правового образования?

Надо сказать, что вопрос о том, следует ли признавать юридическую личность публично-правовых образований и каково назначение их органов, поднимался в юридической литературе достаточно давно.

Так, например, уже в римском праве анализировалась личность государства. В частности, профессор Барон пишет, что государство в римском праве рассматривалось в качестве одного из видов юридического лица. В качестве хозяйственной личности оно называется fiscus, aerarium. Во времена Республики существовало последнее название - aerarium. В дальнейшем оба этих слова использовались для обозначения государственного имущества. "Управление государственным имуществом происходило по различным ведомствам в особых отделениях (stations fisci), и притом так, что каждое отделение ведет свои счеты вполне независимо от другого, поэтому требование против одной statio не может быть компенсировано долгом в пользу другой; но эти отделения вовсе не представляют самостоятельных юридических лиц, поэтому они не могут заключать друг с другом договоры или предъявлять иски друг против друга" <2>.

<2> Барон Ю. Система римского гражданского права. Книга 1. М., 1898. С. 72 - 73.

Таким образом, уже в римском праве личность государства признавалась. Напротив, соответствующие органы самостоятельными субъектами права не являются.

Очень точно отношения государства и его органов были проанализированы Г. Еллинеком: "Орган как таковой не является по отношению к государству лицом. Не существует здесь поэтому двух лиц - личности государства и личности органа, которые находились бы друг к другу в каком бы то ни было правовом отношении: государство и орган образуют, напротив, единое целое. Государство может существовать только через посредство своих органов; если мыслить его без последних, то остается не государство как носитель своих органов, а юридическое ничто. Этим отношение органа отличается от всякого рода представительства. Представленный и представитель суть и всегда остаются двумя лицами, союз и орган - всегда составляют одно лицо" <3>. И далее: "Орган представляет государство, но только в пределах определенной компетенции. Возможно столкновение компетенции разных органов, спор между ними о пределах компетенции. Этот спор может быть веден в форме судебного процесса, и государство может формально признать за своими органами роль стороны в процессе. Но вследствие этого органы никогда еще не делаются лицами. Главы государств, палаты, правительственные установления никогда не суть юридические лица, каковым является единственно только государство; все правовые пререкания между ними суть только споры о компетенции в среде представителей одного и того же субъекта права. Это всегда споры об объективном, а не субъективном праве" <4>.

<3> Еллинек Г. Право современного государства. СПб., 1908. С. 413.
<4> Там же.

И еще одна цитата: "Если компетенция органов каким бы то ни было образом конструируется как индивидуальное право, то с переменой лиц неизбежно прерывается также взаимная связь государственных отношений. Если монарх как индивид имеет индивидуальное право на государственную власть, то тотчас же возникают связанные с патримониальным государственным порядком вопросы, могут ли его вообще обязывать правительственные акты его предшественников. Законы, санкционированные предшественником, сделанные этим последним назначения прочны только при том условии, чтобы не физическое лицо, а монарх как орган являлся носителем короны" <5>.

<5> Там же. С. 415.

Едва ли к сказанному что-то еще можно добавить. Можно лишь выделить основную мысль, суть которой заключается в том, что публичные органы самостоятельными субъектами права не являются, они не наделяются индивидуальными правами, они представляют государство в пределах определенной компетенции. Государственные и муниципальные органы, образуя разветвленную систему, опутывают публично-правовое образование, вступают от его имени и в его интересах в разнообразные отношения. Собственно публично-правовое образование может вступать в разнообразные правоотношения только посредством уполномоченных органов, которые оно и создает с этой единственной целью и наделяет их соответствующей компетенцией. Таким образом, каждый орган является выразителем интересов публично-правового образования в той или иной сфере (экономической, политической, налоговой, таможенной, образовательной и др.). Сущность и назначение этих органов в том и заключаются, чтобы выражать и представлять интересы государства в отношениях с гражданами, организациями, другими публично-правовыми образованиями. В этой связи субъектом права следует признавать само публично-правовое образование, чья правоспособность реализуется посредством уполномоченных органов.

Справедливости ради надо сказать, что признание публично-правовых образований, а не его органов в качестве стороны в процессе для отечественной доктрины гражданского процесса является довольно нетипичным. В большей мере проблемы юридической личности публично-правовых образований рассматривались в доктрине государственного права, а также в цивилистической доктрине <6>. Тем не менее определенные наработки в этом направлении в науке гражданского процесса на момент принятия КАС РФ уже имелись. Так, в частности, Н.В. Ченцов в своей докторской диссертации писал, что носителем государственного интереса в гражданском судопроизводстве является государство, выразителем - прокурор или орган государственного управления, действующие в целях получения блага государства. Государство обладает процессуальной правоспособностью и дееспособностью. Процессуальная правоспособность заключается в возможности обладания правом на защиту своих интересов в суде, реализуемой действиями прокурора или органа государственного управления, которые наделяются соответствующей компетенцией. Дееспособность государства проявляется в действиях прокурора и органов государственного управления и имеет теоретическое обоснование в концепции представительства, суть которой в том, что субъект, действуя в интересах государства, представляет его интересы. Представителями государства могут быть прокурор или орган государственного управления <7>.

<6> См., например: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М.: Юридическая литература, 1981; Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.
<7> См.: Ченцов Н.В. Защита государственных интересов в гражданском судопроизводстве (теоретические проблемы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1990. С. 10 - 11.

Постепенно в науке вырабатывался подход, в соответствии с которым при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, привлечение к участию в процессе наряду с уже участвующим в споре органом еще одного органа той же системы не рассматривалось в качестве изменения состава лиц, участвующих в деле. Факты, установленные судебным постановлением по конкретному делу с участием государственного (муниципального) органа, должны иметь преюдициальное значение для всех остальных органов данной системы (как для вышестоящих, так и для нижестоящих), привлекаемых в процесс по другому делу. Так, в частности, Е.Г. Малых писал, что решение суда по ранее рассмотренному делу имеет преюдициальное значение (в смысле запрета оспаривания установленных решением обстоятельств) для государственного органа, не привлеченного к участию в ранее рассмотренном деле, при соблюдении следующих условий: 1) рассматриваемое дело и ранее рассмотренное дело возникли в связи с осуществлением соответствующими органами государственно-властных полномочий; 2) участвовавший в ранее рассмотренном деле государственный орган и участвующий при рассмотрении данного дела государственный орган наделены компетенцией по осуществлению государственного управления (контроля, надзора) одними и теми же правоотношениями (в частности, если такие органы образуют единую систему органов) <8>.

<8> См.: Малых Е.Г. Проблемы преюдиции в гражданском и арбитражном процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 16.

Такой подход вполне согласуется с тем положением, что в делах, возникающих из публично-правовых отношений, стороной является публично-правовое образование, а не конкретный орган или их система, в которую он входит (например, система налоговых органов).

В практике судов можно встретить дела, которые учитывали не конкретную юридическую личность органа управления, а то, что этот орган является частью системы органов, наделенных определенной компетенцией и выражающих интересы публично-правовых образований.

Так, общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным решения Инспекции ФНС России N 2 по г. Москве об отказе в привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Решением Арбитражного суда г. Москвы, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, требование общества удовлетворено.

В кассационной жалобе в числе прочего инспекция ссылалась на то, что решением арбитражного суда первой инстанции были нарушены права третьего лица - Инспекции N 4 по г. Москве.

Данный довод был отклонен со ссылкой на то, что принятые по данному делу судебные акты не возлагают каких-либо обязанностей на ИФНС России N 4 по г. Москве. Кроме того, в соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506, ИФНС России N 2 по г. Москве и ИФНС России N 4 являются территориальными органами Федеральной налоговой службы и, таким образом, составляют единую централизованную систему налоговых органов <9>.

<9> См.: Постановление ФАС Московского округа от 18 февраля 2013 г. по делу N А40-50848/12-91-285 // СПС "КонсультантПлюс".

В другом деле открытое акционерное общество междугородной и международной связи обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением к Инспекции ФНС по Нижегородскому району г. Нижнего Новгорода (далее - Инспекция) и Межрегиональной инспекции ФНС по крупнейшим налогоплательщикам N 7, г. Москва (далее - Межрегиональная инспекция), об обязании уплатить проценты в определенном размере на сумму излишне взысканных налога, пени, штрафа.

Решением суда, оставленным в силе судом апелляционной инстанции, это требование было удовлетворено. Суд обязал Межрегиональную инспекцию произвести возврат процентов, начисленных на излишне взысканные налог, пени и штраф.

Межрегиональная инспекция не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в суд кассационной инстанции. В ней она сослалась на то, что у суда отсутствовали основания для взыскания с Межрегиональной инспекции процентов. Это связано с тем, что проценты начислены инспекцией ФНС по Нижегородскому району г. Нижнего Новгорода в связи с деятельностью юридического лица, впоследствии присоединившегося к акционерному обществу. Это юридическое лицо снялось с учета и встало на учет в Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам N 7 г. Москвы, однако проценты не были выплачены, следовательно, эти проценты должна выплачивать Инспекция, начислившая их.

Суд кассационной инстанции оставил в силе принятые постановления, указав, что после перехода общества на налоговый учет в Межрегиональную инспекцию осуществляемые налоговыми органами обязанности перед налогоплательщиком, в том числе по возврату процентов, не исполненные Инспекцией по прежнему месту налогового учета, не прекратились и не изменились. Право общества на взыскание с налогового органа процентов, начисленных на излишне взысканные налог, пени и штраф, судами установлено и материалами дела подтверждено. Учитывая, что система налоговых органов является централизованной и единой, вывод судов о том, что перевод общества из одного налогового органа на учет в другой налоговый орган, не имеет правового значения для взыскания процентов, является правильным <10>.

<10> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16 апреля 2012 г. по делу N А43-10602/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

Еще пример. Открытое акционерное общество обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Инспекции МНС РФ о возврате из бюджета необоснованно взысканной пени.

Решением суда первой инстанции обществу в удовлетворении заявленного требования отказано.

В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

Не согласившись с принятым решением, общество обратилось в суд кассационной инстанции и просило отменить данный судебный акт, направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на то, что суд первой инстанции необоснованно сослался на преюдициальное значение для рассматриваемого спора решения Арбитражного суда Кировской области от 19 декабря 2002 г. по делу N А28-7017/2002-301/21.

В ходе рассмотрения кассационной жалобы было установлено, что Управление Министерства РФ по налогам и сборам провело повторную выездную налоговую проверку Общества по вопросу правильности исчисления и уплаты НДС за период с 1 января 1999 г. по 1 июля 2000 г., в ходе которой установило необоснованное возмещение из бюджета НДС в определенной сумме. Указанные суммы были взысканы на основании решения Управления путем выставления инкассовых поручений в порядке ст. 46 НК РФ. Общество обжаловало это решение в суд, в удовлетворении требования было отказано. Решением суда была установлена законность взыскания.

Соответственно, отказывая в удовлетворении требований, Арбитражный суд Кировской области руководствовался ч. 2 ст. 69 АПК РФ и исходил из того, что законность доначисления налогоплательщику искомой суммы пени уже установлена вступившим в силу решением арбитражного суда, поэтому данные обстоятельства повторному доказыванию не подлежат.

Довод Общества о том, что суд необоснованно сослался на решение по другому делу Арбитражного суда Кировской области от 19 декабря 2002 г. по делу N А28-7017/2002-301/21, поскольку в качестве стороны по названному делу выступало Управление Министерства РФ по налогам и сборам, а не Инспекция, был отклонен судом кассационной инстанции, так как в силу ч. 1 ст. 30 НК РФ налоговыми органами в Российской Федерации являются Министерство РФ по налогам и сборам и его подразделения в Российской Федерации <11>.

<11> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11 июня 2004 г. по делу N А28-9775/2003-463/18 // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, в судебной практике можно найти примеры, когда суды исходили не из буквального признания органа в качестве истца или ответчика или третьего лица, а из его принадлежности к системе органов, выражающих интересы публично-правового образования.

Затронув вопрос о субъективных пределах преюдиции, стоит проанализировать соответствующую статью КАС РФ.

Согласно ч. 2 ст. 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

При ее толковании возникает вопрос: кто такие лица, в отношении которых установлены определенные обстоятельства? Равносильно ли это лицам, участвующим в деле? Если равносильно, то почему бы так прямо и не написать в статье? Еще сложнее обстоит дело с пониманием того, кто такие лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства. Например, по одному делу участвовал орган управления в качестве стороны и в деле были установлены некие обстоятельства. В другом деле в качестве стороны участвует не этот, а вышестоящий орган, но входящий в одну и ту же систему органов, осуществляющих одинаковые полномочия. Можно ли сказать, что этот вышестоящий орган относится к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства, и, соответственно, эти обстоятельства будут являться преюдициальными? К сожалению, содержание этой статьи настолько неясно, что можно поставить только вопросы на обсуждение. Думается, что содержание ее должно быть изменено или Пленум Верховного Суда РФ должен высказаться о ее толковании.

Возвращаясь к норме об административной процессуальной правоспособности, следует обратить внимание, что она признается за теми субъектами, которые по федеральному закону обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере. Применительно к государственным и муниципальным органам возникает вопрос: какое свое право они могут защищать, если они создаются для защиты и выражения интересов публично-правовых образований?

Публичные органы не могут быть стороной в процессе, подобно тому, как сторонами в процессе могут выступать граждане и организации. Поэтому, наверное, не случайно законодатель отнес споры о компетенции к ведению Конституционного Суда РФ, а не судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Согласно ч. 3 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

По мнению Е.С. Смагиной, необходимость наделения публично-правовых образований процессуальной правоспособностью обусловлена созданием для граждан и организаций дополнительных гарантий реализации права на судебную защиту при определении административного ответчика <12>: "Трудности с установлением надлежащего ответчика в настоящее время связаны со сложностью и периодическими изменениями системы и структуры государственных органов и органов местного самоуправления, установлением их полномочий" <13>. С ее точки зрения, наделение публично-правовых образований административной процессуальной правоспособностью и обеспечение возможности предъявления исков непосредственно к ним создали бы дополнительную гарантию для защиты "слабой" стороны в административном судопроизводстве, не обладающей необходимыми знаниями структуры и полномочий компетентных органов <14>.

<12> Смагина Е.С. Участие государственных органов и органов местного самоуправления в административном судопроизводстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 12. С. 51.
<13> Там же.
<14> См.: Там же. С. 52.

Как нам представляется, упростить поиск надлежащего ответчика (тем более, что если мы признаем ответчиком именно публично-правовое образование, то, соответственно, уполномоченные органы таковыми не являются), это, безусловно, очень важно, но это, на наш взгляд, не главное. А главное - это разобраться в том, чье субъективное право или охраняемый законом интерес является предметом защиты. В зависимости от этого следует решать вопрос о том, кого надлежит признавать стороной. Признание стороной в административном процессе публично-правового образования только потому, что так проще, нам представляется неверным.

Правда, в дальнейшем Е.С. Смагина добавляет, что "наделение административной процессуальной правоспособностью исключительно органов публично-правовых образований не способствует и надлежащей защите самих публично-правовых образований. Указанные субъекты, являясь носителями прав в материальной сфере, могут обладать возможностью защиты этих прав в суде..." <15>. Правовой статус органа публично-правового вторичен по отношению к самому публично-правовому образованию, которое наделяет его орган соответствующими полномочиями в целях реализации публичного интереса. Законность актов, действий государственных и муниципальных органов входит в сферу публичных интересов, публично-правовые образования сами заинтересованы в установлении фактов злоупотреблений со стороны их органов в ходе административного судопроизводства <16>.

<15> Там же. С. 52.
<16> См.: Там же. С. 53.

Как нам представляется, причина заключается не в том, что статус органа вторичен по отношению к самому публично-правовому образованию, а в том, чье субъективное право является предметом защиты. Если проводить аналогию, статус любого представителя вторичен по отношению к уполномочившему его лицу, однако, как нам кажется, не по этой причине стороной в процессе является лицо, уполномочившее этого представителя, а не сам представитель.

Согласно ч. 3 ст. 38 КАС РФ под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

Это определение нам также представляется неудачным. В частности, во второй его части сказано, что ответчиком является лицо, в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд. Например, налоговый орган, осуществив проверку налогоплательщика, обнаружил недоимку и предъявил требование о ее взыскании. Возникает простой вопрос: а разве первая половина определения, согласно которому ответчиком является лицо, к которому предъявлено требование по спору, не охватывает этот случай?

Часть 5 ст. 38 КАС РФ указывает, что административными ответчиками могут быть в том числе органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

Ясно, что при применении этой статьи возникают те же самые вопросы и проблемы, о которых говорилось выше применительно к истцу.

С сожалением стоит признать, что принятие новых нормативных правовых актов происходит без учета теоретических наработок, а также проблем, выявленных правоприменительной практикой. Не происходит качественной подготовки законодательства, прежде чем оно будет принято, не говоря уже о том, что целесообразность принятия такого нормативного правового акта, как КАС РФ, вызывает большие сомнения. Выражаясь более определенно, представляется, что в его принятии не было никакой необходимости. Хочется надеяться, что в будущем негативная тенденция, связанная с недоработкой законодательства, будет преодолена. Принятие нормативного правового акта и последующее внесение в него бесчисленного количества изменений не способствуют ясности в его понимании и в правоприменении.

Библиографический список

  1. Барон Ю. Система римского гражданского права. Книга 1. М., 1898.
  2. Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М.: Юридическая литература, 1981.
  3. Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.
  4. Еллинек Г. Право современного государства. СПб., 1908.
  5. Малых Е.Г. Проблемы преюдиции в гражданском и арбитражном процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
  6. Смагина Е.С. Участие государственных органов и органов местного самоуправления в административном судопроизводстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 12.
  7. Ченцов Н.В. Защита государственных интересов в гражданском судопроизводстве (теоретические проблемы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1990.