Особенности бюджетного кредитования субъектов Российской Федерации

Рукавишникова Ирина Валерьевна, профессор Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), доктор юридических наук.

В статье рассмотрены особенности региональных бюджетных отношений субъектов Российской Федерации, в том числе их участие в кредитных договорах. Проанализированы публично-правовые особенности договора бюджетного кредитования, а также обязательные условия, выполнение которых необходимо для заключения договора о бюджетном кредитовании, и особые способы обеспечения исполнения долговых обязательств субъектами РФ. Автором рассмотрены отличительные особенности финансовых договоров, в сравнении с гражданско-правовыми конструкциями, а также особенности использования договорно-правовых способов регулирования финансовых отношений в РФ.

Ключевые слова: Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, субъект РФ, бюджетные отношения, бюджетный кредит, договор бюджетного кредита, кредитные обязательства, кредитные ресурсы, срок исковой давности, заем бюджетных денежных средств.

Features of Budget Crediting of Subjects of the Russian Federation

I.V. Rukavishnikova

Rukavishnikova Irina V., Professor of the Rostov State University of Economics (RINH), Doctor of Law.

Article is devoted to consideration of features of the regional budgetary relations of territorial subjects of the Russian Federation, including their participation in the loan agreements. Public features of the contract of the budgetary crediting, and also compulsory conditions that must be fulfilled for the conclusion of the contract on the budgetary crediting, and special ways of ensuring execution of debt obligations by territorial subjects of the Russian Federation are analyzed. The author has considered the distinctive features of financial contracts, in comparison with civil law structures, as well as the features of use of contractual and legal ways of regulation of the financial relations in the Russian Federation.

Key words: Budgetary code of the Russian Federation, Civil code of the Russian Federation, territorial subject of the Russian Federation, budgetary relations, budgetary credit, contract of the budgetary credit, credit obligations, credit resources, term of limitation period, loan of the budgetary money.

Приметой современных региональных бюджетных отношений все чаще становится участие субъектов Российской Федерации в кредитных договорах. Посредством кредитных ресурсов регионам удается компенсировать бюджетный дефицит, ликвидировать временные кассовые разрывы, а также рефинансировать принятые ранее кредитные обязательства.

Статистика последних лет демонстрирует неуклонный рост количества заключаемых субъектами РФ кредитных договоров, а также суммы общей закредитованности. На графике представлена динамика привлечения кредитных ресурсов субъектами Российской Федерации начиная с 2011 года (см. рисунок).

Политика привлечения кредитных ресурсов отражает общую, вполне актуальную тенденцию сокращения бюджетных доходов в результате системного снижения или замедления развития основных экономических показателей территорий, обвального снижения цен на энергоносители, увеличения расходов на программу импортозамещения и преодоление негативных последствий санкционной внешней политики. В сложившихся условиях субъекты Российской Федерации формируют дорожные карты по оптимизации бюджетных расходов и повышению эффективности управления публичными финансами. Принципиальным моментом является сохранение всех принятых ранее бюджетных обязательств и в первую очередь реализация мероприятий по достижению социально-экономических показателей, определенных Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596 - 606 <1>.

Основным направлением оптимизации бюджетных расходов субъектов Российской Федерации является их сокращение. В числе наиболее распространенных практик: сокращение бюджетных расходов, связанных с содержанием и обеспечением деятельности государственных органов (Республика Коми, Кабардино-Балкарская Республика, Ростовская, Тульская, Брянская области); проведение мероприятий по укрупнению городских и сельских поселений, что позволяет сократить ассигнования, направляемые на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов (Еврейская автономная область); инвентаризация социальных выплат и льгот, предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан с учетом принципов адресности и нуждаемости (Тульская, Ростовская, Вологодская, Пензенская области, Чувашская Республика и др.).

Рисунок

Повышение удельного веса кредитных денег в структуре бюджетов регионов является тревожной тенденцией и создает основу для формирования новой экономической политики, учитывающей долгосрочную перспективу выхода из экономического кризиса. В качестве мер стабилизации и снижения кредиторской задолженности субъектов РФ применяются механизмы ограничения количественных показателей привлекаемых ресурсов, реструктуризация долга, программы оптимизации бюджетных расходов и т.д.

Действующее финансовое законодательство предусматривает возможность для субъектов Российской Федерации заключать кредитные договоры с кредитными организациями, а также становиться заемщиком в рамках бюджетного кредитования.

Так, в соответствии со ст. 23 БК РФ кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации, а также бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации относятся к источникам внутреннего финансирования дефицитов всех видов бюджетов.

Вступление субъектов РФ в долговые отношения номинально имеет вид договорной конструкции, предусмотренной Гражданским кодексом РФ. Содержательно же это совершенно особый договор, отражающий специфику его финансово-правового, публичного значения.

Ограничения принципа свободы заключения договоров для субъектов финансовых правоотношений связаны прежде всего с необходимостью охраны определенных публично-правовых интересов, в частности, баланса государственных доходов и расходов, а также своевременностью поступления обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы.

Можно выделить некоторые публично-правовые особенности договора бюджетного кредитования.

1. Наименование "бюджетный кредит" используется в Бюджетном кодексе РФ без учета требований Гражданского кодекса РФ. "Кредитными" гражданское законодательство называет договоры, одной из сторон по которым выступает банк или иная кредитная организация. Если принимать во внимание тот факт, что участниками договора бюджетного кредита являются публично-правовые образования (муниципалитеты, субъекты РФ, Российская Федерация), с точки зрения действующего гражданского законодательства договор бюджетного кредита должен именоваться "договором бюджетного займа". Предоставление бюджетного кредита оформляется соглашением между Министерством финансов Российской Федерации и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ.
2. Договор бюджетного кредита не является самодостаточным юридическим основанием к выделению бюджетных средств субъекту-заемщику, поскольку требует легитимации решения о привлечении (выделении) заемных бюджетных средств. Решения займодавца и заемщика оформляются актами, утверждающими соответствующие бюджеты, на очередной финансовый год. Законы субъектов РФ о бюджете должны содержать количественные показатели привлекаемых (выделяемых) бюджетных кредитов и являются элементом сложного юридического факта, создающего динамику бюджетно-кредитных отношений.
3. Обязательными условиями заключения договора о бюджетном кредитовании является принятие субъектом РФ следующих обязательств <2>:

• утверждение высшим органом исполнительной власти субъекта РФ региональной долговой политики на очередной финансовый год и плановый период. В Рекомендациях Минфина России от 18.12.2015 по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики <3> отмечается, что четкое формулирование целей, задач и инструментов долговой политики должно найти отражение в стратегическом документе регионального уровня, который должен регулярно утверждаться и актуализироваться с учетом ориентиров, заложенных в Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации, а также быть публично доступен;

• соблюдение установленных Правительством Российской Федерации нормативов формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
• поэтапное снижение дефицита бюджета субъекта РФ к 1 января 2017 года до 10% суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета объема безвозмездных поступлений за 2016 год;
• поэтапное сокращение доли общего объема долговых обязательств субъекта РФ по собственным государственным ценным бумагам и кредитам, полученным от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, к 1 января 2017 года до уровня не более 70% суммы доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений за 2016 год, к 1 января 2018 года - до уровня не более 60% суммы доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений за 2017 год и к 1 января 2019 года - до уровня не более 50% суммы доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений за 2018 год;
• согласование с Министерством финансов Российской Федерации (до внесения в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации) предполагаемых изменений в закон о бюджете субъекта РФ в случае, если указанные изменения приводят к изменению дефицита регионального бюджета.

4. Важнейшими условиями предоставления бюджетного кредита являются недопущение принятия и исполнения расходных обязательств, не отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ <4>, а также отсутствие у заемщика просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием). Следует обратить внимание на то, что препятствием к получению бюджетных кредитов является наличие просроченной задолженности не только по долговым обязательствам, но и по иным денежным обязательствам, возникшим в результате допустимых гражданско-правовых сделок или в результате прямого предписания законодательства. В современных условиях возрастания доли бюджетной закредитованности приведенное положение является серьезным мотивировочным фактором корректного исполнения субъектами РФ принятых бюджетных обязательств.

В качестве сдерживающего механизма необдуманной финансовой политики региона должно рассматриваться и количественное ограничение просроченной долговой нагрузки. Так, если просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации, то по решению Верховного Суда Российской Федерации в указанном субъекте РФ может быть введена временная финансовая администрация.

5. Финансово-правовые отношения в области бюджетного кредитования предусматривают особые способы обеспечения исполнения долговых обязательств субъектами РФ.

В качестве исключения из общего правила бюджетного кредитования <5> субъекты РФ получают государственные заемные ресурсы без какого-либо обеспечения. Однако вполне действенной гарантией возврата денежных средств в федеральный бюджет является возможность Российской Федерации "недофинансирования" бюджетов субъектов РФ за счет уменьшения сумм межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Приказом Минфина РФ от 26.12.2007 N 152н "Об утверждении Порядка удержания средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет", при нарушении сроков возврата и/или использовании не по целевому назначению средств, предоставленных должникам из федерального бюджета на возвратной основе, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам суммы средств, подлежащие возврату (перечислению, взысканию) в федеральный бюджет, удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты должников. При этом указанные меры принуждения применяются в отношении должников вне зависимости от наличия либо отсутствия соответствующих положений в заключенном с должником договоре (соглашении).

Действующее бюджетное законодательство предусматривает возможность обращения взыскания на удержанные денежные средства. При этом методика проведения такого рода операций регулируется ведомственными правовыми актами. К примеру, Порядок обращения взыскания задолженности по бюджетному кредиту на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ утвержден Приказом Минфина России от 26.07.2013 N 73н. Данный документ подробно регламентирует этапы и правовые условия осуществления взыскания сумм бюджетной задолженности, штрафов и пеней. Указанный акт фактически формирует специфическую финансово-правовую процедуру взыскания задолженности субъектов РФ по бюджетным кредитам.

Так, в срок не позднее второго рабочего дня, следующего за днем нарушения субъектом РФ срока возврата кредита и уплаты процентов по нему, руководитель территориального органа Федерального казначейства издает приказ о взыскании с должника кредитной задолженности. В тот же день копия приказа направляется уполномоченному органу субъекта Российской Федерации. Не позднее рабочего дня, следующего за днем издания приказа, территориальный орган Федерального казначейства осуществляет взыскание в доход федерального бюджета кредитной задолженности за счет доходов от уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

6. По требованиям Российской Федерации, возникающим в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, Бюджетный кодекс РФ предусматривает специальные сроки исковой давности, равные пяти годам. Установление более продолжительных сроков давности призвано защитить финансовые интересы государства и общества, поскольку дает возможность более широкого маневра как при выборе средств стимулирования заемщиков к выполнению обязательств, так и при использовании более благоприятного в финансовом смысле временного периода для погашения бюджетных кредитов <6>. При этом следует отметить, что возможность установления более длительных, чем 3-летний, сроков давности предусмотрена ГК РФ.

7. Бюджетный кодекс РФ устанавливает ограничения по сумме привлекаемых субъектами РФ кредитов. В соответствии с положениями ст. 107 БК РФ предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов регионального бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. В данном контексте речь идет в целом об объеме государственного долга, в составе которого учитываются средства, привлеченные в рамках бюджетного кредитования.

При этом если в бюджетах субъектов РФ доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, предельный объем долга не должен превышать 50% утвержденного общего годового объема доходов регионального бюджета, без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Также следует учитывать, что в рамках антикризисных мер бюджетного регулирования до 1 января 2018 года допускается превышение указанных ограничений на сумму государственного долга субъекта РФ по бюджетным кредитам, выданным в установленном законом порядке.

8. Некоторые особенности правового регулирования установлены в случае привлечения субъектом РФ бюджетных кредитов для пополнения остатков средств на счетах. Данные кредитные договоры заключаются на срок, не превышающий 50 дней, при условии возврата кредита не позднее 25 ноября текущего финансового года. БК РФ содержит ограничения по размеру указанных кредитов. Так, в соответствии со ст. 93.6 БК РФ размер кредита не должен превышать одной двенадцатой утвержденного законом о бюджете на соответствующий финансовый год объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение.

Кроме того, участие в отношениях по краткосрочному бюджетному кредитованию для субъектов РФ влечет некоторые ограничения в осуществлении самостоятельной финансовой деятельности. При наличии обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъект РФ не вправе осуществлять размещение бюджетных средств на банковских депозитах.

Исследование договорных отношений, возникающих между субъектами РФ и Российской Федерацией по поводу займа бюджетных денежных средств, позволяет сделать вывод о наличии особой разновидности финансовых правоотношений договорного типа <7>.

Договорно-правовой способ регулирования финансовых отношений используется в тех случаях, когда применение императивного предписания не представляется возможным или является нецелесообразным. В частности, при необходимости урегулирования отношений, возникающих в сфере межбюджетного взаимодействия. Учитывая конституционные принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, предусматривающие самостоятельность регионов в осуществлении бюджетной политики, Бюджетный кодекс РФ закрепляет право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств.

Принципиальными особенностями финансовых договоров, отличающих их от гражданско-правовых конструкций, являются следующие. Во-первых, указанные договоры заключаются в рамках осуществления финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, то есть предмет этих договоров соответствует предмету финансового права. Во-вторых, финансовые договоры направлены на одну из трех основных целей - собирание, распределение или использование денежных средств государства и (или) органов местного самоуправления. В-третьих, основания и условия заключения финансовых договоров, как правило, определены законодательно.

Заключая бюджетно-кредитные договоры, субъекты РФ выражают волеизъявление при решении вопроса о целесообразности участия в данных отношениях. В дальнейшем степень свободы заемщиков значительно сужается. Правовое пространство, в рамках которого они могут построить договорные отношения, как правило, нормативно ограничено. Это означает, что стороны вправе вступить в договорные отношения, только если такая возможность предусмотрена в законе или ином нормативном акте, при этом круг оснований возникновения бюджетно-кредитных договоров четко определен и не может быть изменен иначе как путем прямого нормативного установления. Ограничение свободы в заключении договора для субъектов финансовых правоотношений сводится к тому, что они не вправе по своему усмотрению изменять характер своих взаимоотношений, базирующихся на началах императивности и юридического неравенства.

Порядок заключения бюджетно-кредитного договора между Российской Федерацией и ее субъектами заимствует элементы гражданско-правовой процедуры. Так, субъект РФ, имеющий намерение привлечь денежные средства в рамках бюджетного кредитования, направляет заявку в Министерство финансов Российской Федерации на выделение бюджетного кредита. В свою очередь, уполномоченный государственный орган рассматривает полученное заявление-оферту и в установленный срок дает письменный ответ, который оформляется в виде решения о предоставлении кредита или отказе заключать договор.

Поскольку предмет договоров бюджетного кредитования напрямую затрагивает фискальные интересы государства, а следовательно, всего общества, императивные ограничения, установленные для участников договорных отношений, призваны обеспечить защиту государственных интересов от недобросовестных действий субъектов, получивших определенную свободу в осуществлении своих прав.

Важным моментом в идентификации финансово-правовых договоров является определенная трансформация позиции законодателя от постулирования идеи об особенностях использования гражданско-правовых конструкций в публичных правоотношениях до фактического признания самостоятельного вида финансовых договоров, субсидиарно урегулированных нормами гражданского законодательства.

Так, действующая редакция статьи 93.2 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете, с учетом положений, установленных настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

В отличие от приведенных положений, ст. 145 проекта БК РФ <8> предлагает к правоотношениям сторон, вытекающим из договора (соглашения) о предоставлении бюджетного кредита, применять гражданское законодательство Российской Федерации в части, не противоречащей законодательству, регулирующему бюджетные правоотношения.

При этом нужно принимать во внимание то, что данная позиция выражена пока только в тексте проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации. Однако в случае принятия указанного положения в окончательной редакции нового БК РФ в финансовом праве будет закреплен принципиально иной подход к договорно-правовому регулированию публичных отношений, что, безусловно, придаст дополнительный импульс научным исследованиям в этой области.

Литература

1. Постановление Правительства РФ от 27.12.2014 N 1567 "Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2015 год". URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 31.12.2014).
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 N 20-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. N 6.
3. Проект федерального закона "Бюджетный кодекс Российской Федерации" (подготовлен Министерством финансов РФ 23.05.2015).
4. Рукавишникова И.В. Договорно-правовой способ регулирования финансовых отношений // Хозяйство и право. 2005. N 12.
5. Рукавишникова И.В. Метод финансового права. 3-е изд. М.: НОРМА, 2011.
6. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru.
7. URL: www.regulation.gov.ru.