Мудрый Юрист

Некоторые вопросы правового регулирования финансового контроля в России

Лаптева Виктория Федоровна, ассистент кафедры финансового и административного права Ростовского государственного университета (РИНХ).

В статье рассматриваются проблемы правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации. Автор указывает на то, что до сих пор не снят вопрос о создании единого правового акта, регулирующего финансовый контроль в России.

Ключевые слова: финансовый контроль, муниципальный финансовый контроль, акты в области финансового контроля, Лимская декларация, Бюджетный кодекс РФ, контрольно-счетные органы.

Some Issues of Legal Regulation of Financial Control in Russia

V.F. Lapteva

Lapteva Viktoria F., Assistant of the Department of Financial and Administrative Law of the Rostov State University (RINH).

In article problems of legal regulation of financial control in the Russian Federation are considered. The author points out that the question of creation of the unit legal act regulating financial control in Russia is still not removed.

Key words: financial control, the municipal financial control, acts in the field of financial control, the Lima Declaration, the Budget Code of the Russian Federation, control and accounting bodies.

Как форма реализации контрольной функции финансов финансовый контроль необходим в любом обществе, основанном на товарно-денежных отношениях.

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в 1977 г., указывается на то, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансами <1>.

<1> Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. N 1. С. 56 - 65.

История существования финансового контроля насчитывает почти четыре века, на протяжении которых финансовый контроль претерпел различные организационные изменения. Эти изменения в большей степени зависели от экономической и политической ситуаций.

Необходимость реформирования финансового контроля признается не только в нашем государстве, но и во всем мире.

Так, например, летом 2010 г. в США был подписан законопроект о реформировании финансового контроля. Данный законопроект завершил формирование законодательства по финансовому реформированию, длившемуся почти два года.

Основная цель законопроекта - избежание повторения финансового кризиса 2008 года. Именно поэтому в большей степени подписанный законопроект направлен на защиту потребителей, разрешение проблемы системных рисков финансовой системы и т.д. Однако подписание законопроекта о реформировании финансового контроля не преодолело разногласия относительно эффективности закона для предотвращения кризисов <2>.

<2> Официальный сайт РИА НОВОСТИ. URL: http://www.ria.ru.

Что же касается деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации на международном уровне, то неоднократно указывалось на постоянно растущие международные экономические связи Счетной палаты, прежде всего со странами СНГ.

Счетной палатой Российской Федерации заключено множество меморандумов и соглашений о сотрудничестве с высшими органами финансового контроля зарубежных стран в рамках двустороннего международного сотрудничества.

Если же обратиться непосредственно к российскому законодательству о государственном финансовом контроле, то существенные изменения оно претерпело в 2013 году. Концептуальные изменения коснулись как внешнего, так и внутреннего государственного и муниципального финансового контроля. Началом изменений послужило подписание 4 августа 2013 г. Закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <3>, принятого Государственной думой 2 июля и одобренного Советом Федерации 10 июля 2013 г.

<3> Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2013. N 31. Ст. 4191.

Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ внес ряд изменений в БК РФ в части, касающейся государственного (муниципального) финансового контроля, а именно: ввел понятия внешнего и внутреннего, предварительного и последующего государственного (муниципального) финансового контроля; четко определил перечень объектов государственного (муниципального) финансового контроля и, наконец, дал определения методов осуществления финансового контроля, а также установил формы документов, подготовленных по результатам контрольных мероприятий, проведенных с применением того или иного метода <4>.

<4> Лаптева В.Ф. Муниципальный финансовый контроль: проблемные аспекты // Юридический вестник. 2014. N 4. С. 14 - 17.

Однако сейчас в Российской Федерации действует более двухсот актов федерального и регионального уровней, а также актов органов местного самоуправления, регулирующих отношения в области финансового контроля. То есть здесь можно говорить об универсальности финансового контроля, поскольку финансовая деятельность присуща всем субъектам права <5>.

<5> Конюхова Т.В., Гармаева М.А., Горева А.В. Правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации // Право и экономика. 2006. N 4. С. 45 - 50.

В субъектах Российской Федерации приняты многочисленные акты, регулирующие отношения в области финансового контроля, в том числе и специальные, которые по своему содержанию и объему достаточно специфичны. Но, несмотря на данный факт, такие акты можно сформировать в однородные группы.

Наряду с региональными органами власти органы местного самоуправления принимают многочисленные нормативные акты о финансовом контроле в пределах своей компетенции. Причем вышеуказанные акты разнообразны не только по их наименованию, но и по содержанию.

Несмотря на многочисленность принимаемых нормативных актов на различных уровнях власти, в Российской Федерации все же отсутствует единый базовый документ о финансовом контроле. "В России должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативных правовых актов российского федерального финансового законодательства и законодательства субъектов РФ, объединенная общими принципами и осуществляющая в полном объеме правовое регулирование финансового контроля, включая правовое регулирование как государственного, так и муниципального контроля, что может быть достигнуто с помощью принятия федерального закона о финансовом контроле" <6>.

<6> Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 48 - 58.

Таким образом, вопрос о федеральном законе о государственном финансовом контроле не снят до сих пор с повестки дня. Для решения данного вопроса делались попытки разработать концепцию федерального закона. В 2002 году в рамках VI Петербургского экономического форума состоялось заседание круглого стола "Организация системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты".

В рамках работы экспертного совета разработан проект федерального закона "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации", который был призван стать фундаментом для создания целостной правовой базы, регулирующей полномочия, ответственность и инструменты субъектов государственного финансового контроля, как в плоскости внешнего и внутреннего контроля, так и по вертикали власти <7>. Согласно разработанной концепции данного проекта была предпринята попытка дать определение финансового контроля, очертить его основные задачи, а также общие положения по разграничению функций финансового контроля и надзора.

<7> Иванов С.П. Повышенная эффективность парламентского финансового контроля // Парламентское обозрение. Совет Федерации: компетентно о главном. 2009. N 1.

Цель федерального законопроекта - устранение правовой неопределенности правового регулирования и совершенствование правовых норм в области финансового контроля в связи с проведением целого ряда реформ, а именно законопроект должен:

  1. законодательно закрепить определение понятий "финансовый контроль", "надзор", "ревизии", "проверки" и др.;
  2. определить принципы, виды и формы финансового контроля;
  3. выстроить по иерархии органы финансового контроля;
  4. унифицировать основания и меры ответственности должностных лиц уполномоченных органов финансового контроля <8>.
<8> Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 16 - 27.

В законопроекте закрепляются не только методы осуществления государственного финансового контроля, его формы (предварительный, текущий, последующий), законодательное определение ревизии (комплексная проверка), проверки (тематическая и иные), обследования, экспертизы, но и сроки их проведения, порядок взаимодействия федеральных органов финансового контроля с органами субъектов РФ и с органами местного самоуправления, а также создание Координационного совета при Президенте РФ, возглавляемого председателем Счетной палаты РФ <9>.

<9> Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Там же. С. 48 - 58.

Однако некоторые ученые указывают на то, что текст проекта носит общий характер и его следовало бы дополнить. Так, Т.В. Конюхова отмечает, что в данный законопроект также следует внести следующие положения:

  1. расширить наименование законопроекта указанием на муниципальный финансовый контроль;
  2. распространить на муниципальные образования применение общих положений о финансовом контроле;
  3. урегулировать пределы полномочий федеральных органов и полномочий субъектов РФ при осуществлении общего контроля над органами местного самоуправления и не ограничивать права местного самоуправления в нарушение ст. 133 Конституции РФ;
  4. разграничить понятия контроля и надзора;
  5. предусмотреть другие положения методологического характера, имеющие важное значение для единообразного понимания положений в области регулирования отношений в сфере финансового контроля, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления, в частности, удлинить сроки возможного проведения повторных проверок <10>.
<10> Там же. С. 48 - 58.

Также предлагается во избежание инфляционных рисков ужесточить банковский и финансовый контроль с целью предотвращения образования финансовых пузырей <11>.

<11> Глазьев С.Ю. Хватит кормить Америку! // Молодая гвардия. 2015. N 1. С. 3 - 9.

Исходя из вышеперечисленного следует вывод о том, что достаточно давно назрела необходимость принятия единого нормативного акта в сфере государственного финансового контроля. Данная проблема не раз поднималась учеными-правоведами.

В эффективной системе государственного финансового контроля заинтересованы все субъекты финансового контроля Российской Федерации, поскольку соблюдение финансовой дисциплины будет способствовать экономической безопасности государства.

Принятие федерального закона "О финансовом контроле в Российской Федерации" дополнит, а также усовершенствует существующее правовое регулирование отношений в области финансового контроля. Кроме того, принятие такого нормативного акта будет способствовать лучшей организации проведения финансового контроля как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях государственной власти.

Литература

  1. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. N 1. С. 56 - 65.
  2. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2013. N 31. Ст. 4191.
  3. Глазьев С.Ю. Хватит кормить Америку! // Молодая гвардия. 2015. N 1. С. 3 - 9.
  4. Иванов С.П. Повышенная эффективность парламентского финансового контроля // Парламентское обозрение. Совет Федерации: компетентно о главном. 2009. N 1.
  5. Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 16 - 27.
  6. Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 48 - 58.
  7. Конюхова Т.В., Гармаева М.А., Горева А.В. Правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации // Право и экономика. 2006. N 4. С. 45 - 50.
  8. Лаптева В.Ф. Муниципальный финансовый контроль: проблемные аспекты // Юридический вестник. 2014. N 4. С. 14 - 17.
  9. Официальный сайт РИА НОВОСТИ. URL: http://www.ria.ru.