Мудрый Юрист

Рынок жилищно-коммунальных услуг: некоторые правовые проблемы создания конкурентной среды

Г.Ф. Ручкина - декан юридического факультета, заведующий кафедрой "Предпринимательское и корпоративное право" федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" (Финуниверситет, Financial University), профессор, доктор юридических наук (г. Москва).

Е.Л. Венгеровский - преподаватель кафедры "Предпринимательское и корпоративное право" федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" (Финуниверситет, Financial University) (г. Москва).

В статье рассмотрены особенности функционирования конкурентных механизмов на рынке жилищно-коммунальных услуг, выявлены правовые проблемы, препятствующие созданию добросовестной конкуренции как фактора повышения качества жилищно-коммунальных услуг. Предложены пути совершенствования российского законодательства с целью обеспечения качества жилищно-коммунальных услуг.

Ключевые слова: рынок жилищно-коммунальных услуг, ЖКУ, качество жилищно-коммунальных услуг, конкурентная среда в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Some legal issues of competitive relationship in the market of housing and utilities services

G.F. Ruchkina, E.L. Vengerovskii

The article deals with the peculiarities of competitive mechanisms in the market for housing and communal services, revealed the legal challenges to the creation of fair competition as a factor in improving the quality of housing and communal services. The ways of improvement of the Russian legislation in order to ensure the quality of housing and communal services.

Key words: market housing and communal services, housing services, quality of housing and communal services, the competitive environment in the sphere of housing and communal services.

В настоящее время в России проблема повышения качества жилищно-коммунальных услуг является актуальной, поскольку качество оказываемых услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее также - ЖКХ) влияет на состояние здоровья граждан, уровень социального благополучия, а также на стабильность функционирования сферы ЖКХ. Официальная статистика показывает, что в России довольно низкий процент обеспеченности населения качественными жилищно-коммунальными услугами (при составлении статистической информации за основу были взяты показатели одновременной обеспеченности населения услугами водоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, а также показатели благоустроенности жилищного фонда). Наиболее низкий уровень благоустройства жилищного фонда отмечается в Республике Алтай, в которой только 13,0 процента жилищного фонда комплексно благоустроено; в Республике Калмыкии - 25,1 процента; в Республике Тыве - 31,3; в Республике Дагестан - 32,1; в Республике Бурятии - 32,5; в Сахалинской области - 34,1; в Чеченской Республике - 34,9; в Алтайском крае - 35,6; в Курганской области - 38,1; в Псковской области - 43,2; в Забайкальском крае и Кировской области - по 42,5 процента; в Карачаево-Черкесской Республике - 43,6; в Новгородской области - 43,8; в Костромской области - 44,6; в Республике Саха (Якутия) - 44,8; в Кемеровской области - 47,7; в Тверской области - 48,4; в Республике Мордовии - 49,2; в Республике Башкортостан - 49,5; в Амурской области - 49,9; в Республике Хакасии - 50,2; в Чувашской Республике - 50,6 процента [1].

Совершенствование существующего законодательства должно быть направлено в первую очередь на развитие конкурентной среды в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что, несомненно, будет способствовать появлению высококвалифицированных управляющих организаций и, как следствие, повышению качества услуг, оказываемых в сфере жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.

В 2014 году была принята государственная программа Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" [2]. В этом документе содержится подпрограмма 2 "Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ граждан России", рассчитанная до 2020 года. Конечный результат реализации указанной программы - "повышение удовлетворенности населения Российской Федерации уровнем жилищно-коммунального обслуживания (по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения, более 50 процентов россиян считают низким качество оказываемых коммунальных услуг [3] - Прим. авт.); снижение объема потребления холодной и горячей воды населением и финансируемыми из бюджета организациями".

Важным аспектом, который не отражен в перечне ожидаемых результатов программы, как представляется, является повышение конкурентоспособности организаций, оказывающих услуги в сфере ЖКХ. Конкуренция способствует использованию более эффективных форм и методов организации предоставления услуг, рациональному распределению ресурсов, вложению инвестиций и т.д. и, как следствие, повышению качества оказываемых услуг.

Жилищно-коммунальные услуги и их составляющие

Прежде чем перейти к анализу правовых проблем конкурентных отношений на рынке услуг ЖКХ, необходимо определить составляющие понятия "жилищно-коммунальные услуги". Ранее, в Государственном стандарте Российской Федерации "Услуги жилищно-коммунальные. Термины и определения" ГОСТ Р 51929-2002 [4], под жилищно-коммунальными услугами понимались услуги исполнителя по поддержанию и восстановлению надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения, вывозу бытовых отходов и подаче потребителям электрической энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды. Этот стандарт утратил силу с 1 июля 2015 года в связи с введением в действие национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 51929-2014 "Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Термины и определения", утвержденного Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 543-ст "Об утверждении национального стандарта" [5] <1>. В указанном стандарте отсутствует понятие "жилищно-коммунальные услуги", однако даны определения услуг по содержанию общего имущества многоквартирного дома, диспетчерскому обслуживанию, управлению многоквартирным домом и аварийно-ремонтному обслуживанию. По нашему мнению, это приведет к появлению проблемы при определении перечня жилищно-коммунальных услуг.

<1> Документ опубликован не был.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" под коммунальными услугами понимается "осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений)".

На наш взгляд, понятие "коммунальные услуги" является более узким, нежели понятие "жилищно-коммунальные услуги", включающее не только деятельность по подаче коммунальных ресурсов. Следовательно, необходимо разграничить указанные понятия.

В связи с этим предлагаем внести изменение в пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации [6], дополнив его абзацем 5 следующего содержания: "Жилищно-коммунальные услуги - это оказываемые исполнителем коммунальные услуги, сопутствующие следующим видам деятельности:

<2> Понятие комфортных условий проживания закреплено в указанном национальном стандарте, вступившем в силу с 1 июля 2015 года.

Состояние конкурентных отношений на рынке жилищно-коммунальных услуг

Важнейшей проблемой, препятствующей повышению качества услуг ЖКХ, является практически отсутствие конкуренции в рассматриваемой области.

В настоящее время состояние ЖКХ во всех без исключения регионах России характеризуется низким качеством оказываемых услуг, в том числе вследствие значительного ослабления контроля за обоснованностью тарифов, устанавливаемых государственными монополиями в сфере ЖКХ. При переходе отрасли к частным монополиям, которые по-прежнему остаются технологическими или естественными в силу специфики рассматриваемой сферы, такой контроль как со стороны государства, так и конечных потребителей жилищно-коммунальных услуг затруднен в еще большей степени.

Все это свидетельствует о необходимости совершенствования действующих механизмов регулирования жилищно-коммунального сектора, изменения номенклатуры субъектов рыночной экономики с включением в их состав государственных компаний. При этом следует учитывать, что ЖКХ в целом (как отрасль) не может быть приватизирована и передана частному бизнесу в полном объеме в силу ее технологической и экономической специфики и социальной значимости для населения. Однако без развития отношений реальной конкуренции усилится тенденция к деградации отрасли, а значит, к ухудшению качества услуг ЖКХ. При этом конкуренция может развиваться при оказании одних видов жилищно-коммунальных услуг и полностью отсутствовать при производстве других (естественные монополии).

Развитие конкурентных правоотношений на рынке услуг ЖКХ, несомненно, будет способствовать усилению влияния на качество предоставляемых услуг потребителям, снижению административно-правовых барьеров для новых организаций в ЖКХ, ограничению тарифного роста. Однако, осознавая специфику отрасли ЖКХ, ее важнейшее стратегическое значение, нельзя не учесть, что снижение роли государства в регулировании таких отношений может привести к снижению ответственности организаций за своевременность и качество предоставляемых услуг, "сговору" между управляющими организациями и чиновниками и тарифному росту в рамках монополизации рынка жилищно-коммунальных услуг.

Сопоставление слабых и сильных сторон конкуренции в сфере ЖКХ позволяет сформировать следующий правовой механизм, который позволил бы привести отрасль к поступательному развитию и в конечном итоге способствовать повышению качества оказываемых услуг:

  1. учет специфики видов деятельности, входящих в сферу ЖКХ, с целью выявления возможности "встраивания" конкурентных механизмов;
  2. регламентация полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления в сфере внедрения экономически обоснованных нормативов на социально значимые коммунальные услуги;
  3. рыночные механизмы ценообразования в сфере ЖКХ.

Рынок жилищно-коммунальных услуг и его секторы

Как уже было отмечено, в целях повышения качества услуг ЖКХ необходимо развитие добросовестной конкуренции на этом рынке. Экспертами предлагается рассматривать конкурентную среду на рынке ЖКХ не в целом, а по важнейшим секторам, которые можно обозначить исходя из социальных, экономических и технологических факторов. Выделяют три сектора ЖКХ:

  1. сектор, представляющий собой естественную монополию (ресурсоснабжение, обработка и удаление сточных вод);
  2. сектор, охватывающий различные способы управления ЖКХ;
  3. сектор, где наиболее активно развиваются конкурентные отношения (сфера подрядных работ по капитальному и текущему ремонтам жилищного фонда, обслуживанию инженерных коммуникаций, благоустройству и уборке территорий, вывозу твердых бытовых отходов и т.д.).

Каждый из этих секторов может быть детально сегментирован по определенным критериям, позволяющим более точно учесть специфику конкретного сегмента ЖКХ с точки зрения возможности "встраивания" эффективных конкурентных механизмов.

Так, в секторе ресурсообеспечения, который находится под контролем естественных монополий технологического типа, рынок может быть сегментирован по видам услуг, что позволяет выделить следующие сегменты отраслевых рынков:

Названные отраслевые рынки ЖКХ объективно являются частью более общего рынка товаров и услуг, предоставляемых естественными монополиями как населению, так и предприятиям не только в России, но и за рубежом, поэтому в ближайшей перспективе создание полноценной конкурентной среды с множеством хозяйствующих субъектов на указанных сегментах ЖКХ достаточно проблематично.

В сложившейся ситуации органы власти и потребители могут вести речь о выборе между государственными и частными естественными монополиями либо о выделении отдельных сфер деятельности, которые могут быть переданы альтернативным организациям на условиях, например, субподряда. Более предпочтительным, на наш взгляд, является сохранение на этом сегменте ЖКХ государственных естественных монополий при усилении влияния на их деятельность институциональных факторов, определяющих нормативные правила их поведения на рынке жилищно-коммунальных услуг с учетом интересов конечных потребителей.

Предлагаемый вариант реформирования целевых сегментов ЖКХ не исключает выделение отдельных специализированных видов и сфер деятельности, которые могут быть переданы малым и средним субъектам предпринимательской деятельности, что в перспективе позволит сформировать конкурентную среду и привести в действие конкурентные механизмы и на этом сегменте.

В секторе управления объектами недвижимости к оценке возможностей развития конкуренции должен быть применен иной подход, который будет способствовать преодолению административной монополии. Наиболее распространенным вариантом преодоления административной монополии в этом секторе ЖКХ, реализуемым в российской действительности последних лет, является демократизация системы управления посредством передачи определенных функций новым субъектам управления: управляющим организациям, товариществам собственников жилья (далее - ТСЖ), их профессиональным организациям (СРО), советам общественного самоуправления и т.п. При этом предполагается постепенное преодоление доминирования муниципальной собственности на объекты недвижимости и переход к смешанной системе хозяйствования. Однако в условиях увеличения субъектов управления в рассматриваемом секторе ЖКХ (в основном ТСЖ и управляющие организации) в системе управления жилищным фондом необходимы не только создание предпосылок для развития конкурентных отношений за выбор конечного потребителя, но и организация жесткого контроля за прозрачностью формирования основных показателей их деятельности, направлений расходования полученных от населения денежных средств для оплаты коммунальных услуг, своевременностью их перечисления ресурсоснабжающим организациям. Также необходимы перечень реально оказываемых услуг, их стоимости, контроль своевременности и полноты раскрытия указанной информации. Все это в конечном счете, безусловно, повлияет на качество жилищно-коммунальных услуг.

Третий сектор ЖКХ - рынок подрядных работ - обладает наибольшим конкурентным потенциалом. На этом рынке присутствуют множество подрядчиков, в качестве которых выступают организации разных форм собственности: специализированные ремонтные предприятия, юридические лица, коммерческие предприятия и т.д. Причем во всех регионах России муниципалитеты, как правило, используют следующие конкурентные механизмы:

Развитие названных механизмов в первую очередь направлено на повышение качества услуг ЖКХ.

Общей особенностью перечисленных конкурентных механизмов является их тесная связь с административной монополией: они не только созданы по инициативе муниципалитетов, но и функционируют под их контролем. Во всех регионах России органы местного самоуправления принимают решения, например, какие конкурсы и в каком формате нужны на том или ином отраслевом рынке жилищно-коммунальных услуг. Общеизвестны и многочисленные нарушения при проведении различных конкурсов по распределению муниципальных и городских заказов. Такая практика имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Положительная сторона рассматриваемого конкурентного механизма проявилась в расширении численности поставщиков (производителей) жилищно-коммунальных услуг, что способствовало:

К отрицательной стороне можно отнести отсутствие связи между фактом проведения конкурса и выбором конечного потребителя - жителей конкретного района (округа). В этом случае интересы жителей представляет посредник, то есть органы местного самоуправления, что зачастую приводит к следующему:

Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

  1. поскольку названные механизмы действуют в рамках и под контролем административной монополии, их нельзя абсолютизировать. При таких условиях необходимо помнить о том, что целью всех механизмов поддержания конкурентных правоотношений в сфере ЖКХ является повышение качества оказываемых услуг;
  2. необходимо выработать систему мер для преодоления отрицательных сторон конкурсного отбора поставщиков услуг ЖКХ при сохранении сильных сторон этого механизма;
  3. усиление положительных сторон каждого конкурентного механизма и минимизация их отрицательных аспектов возможны лишь при условии их оптимального сочетания с учетом специфики конкретного сегмента ЖКХ и задач конкретного этапа реформы отрасли.

Повышению качества оказываемых услуг и решению проблемы монополизации отрасли ЖКХ, по мнению авторов, будет способствовать принятие "дорожной карты" по повышению уровня добросовестной конкуренции в сфере ЖКХ. Структура этого документа представлена в таблице.

Структура "дорожной карты"

Раздел "дорожной карты"

Описание

Состояние сферы ЖКХ в части монополизации отрасли

Описание уровня монополизации ЖКХ и основные проблемы в сфере конкурентной политики (указаны ранее)

Основные цели и задачи

Снижение уровня монополизации сферы ЖКХ

Повышение качества оказываемых услуг ЖКХ и т.д.

Мероприятия

Разработка трехуровневой концепции сферы ЖКХ с точки зрения диверсификации подотраслей области

В соотношении с концепцией - регламентация полномочий органов субъектов и органов местного самоуправления в части снижения уровня монополизации ЖКХ

Регламентация дополнительных полномочий в сфере управления ЖКХ

Закрепление вопросов "сдержанного ценообразования"

Индикаторы эффективности реализации "дорожной карты"

Помимо общеэкономических показателей, должны быть разработаны индикаторы, предполагающие оценку роста количества предприятий в сфере ЖКХ в соответствии с трехуровневой концепцией отрасли

Этот нормативный акт должен быть принят на уровне распоряжения Правительства Российской Федерации. Подобные нормативные акты действуют в таких странах, как Германия, Бельгия, США, Канада и другие страны.

Литература и информационные источники

  1. Отчет о благоустройстве жилья за 2013 - 2014 годы [официальный сайт Федеральной службы государственной статистики]. URL: www.gks.ru.
  2. Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации": Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 323 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, N 18 (часть III), ст. 2169.
  3. Всероссийский центр изучения общественного мнения [официальный сайт]. URL: http://wciom.ru/ [URLindex. 114889] (дата обращения: 2 июня 2015 года).
  4. Государственный стандарт Российской Федерации "Услуги жилищно-коммунальные. Термины и определения" ГОСТ Р 51929-2002. М.: ИПК "Издательство стандартов", 2002.
  5. Об утверждении национального стандарта: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 543-ст. Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
  6. О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года N 354 // Российская газета. 2011. N 116.
  7. Ручкина Г.Ф. Некоторые особенности осуществления антимонопольного государственного контроля за соблюдением законодательства в сфере управления многоквартирными домами // Финансовое право и управление. 2015. N 2.