Мудрый Юрист

Решение конституционного суда Российской Федерации как источник бюджетного права

Голубев Андрей Васильевич, практикующий юрист, кандидат юридических наук.

В статье дается характеристика воздействия решений Конституционного Суда Российской Федерации на нормы бюджетного права.

Ключевые слова: финансовое право, регулирование бюджетов, источники права, решения суда.

Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation as a Source of Budget Law

A.V. Golubev

Golubev Andrey V., Practicing Lawyer, Candidate of Legal Sciences In the article the characteristic of the action of the resolutions of the constitutional law court of the Russian Federation on the rules of budgetary law is given.

Key words: financial law, rules of budgetary, the sources of law, resolution of the law court.

В целях выявления возможности отнесения решений Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ) к источникам бюджетного права в результате анализа нормативных положений Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о КС РФ) <1>, правовых позиций, выраженных в постановлениях КС РФ, автором выявляется характер воздействия таких решений на нормы, регулирующие бюджетные отношения.

<1> СЗ РФ. 1994. 25 июля. N 13. Ст. 1447.

Актуальность исследования обусловлена необходимостью устранения неопределенности, которая вызвана: с одной стороны, отсутствием в БК РФ предписаний, относящих решения КС РФ к правовым актам, регулирующим бюджетные отношения; с другой стороны, предусмотренной Законом общеобязательностью названных судебных решений.

Исходя из предписаний ст. 71 ФКЗ о КС РФ суд принимает решения в виде постановлений, заключений, определений и решений по организации деятельности. При этом: постановлением именуется итоговое решение по существу любого из вопросов, перечисленных в пунктах 1, 2, 3, 3.1, 3.2, 4 и 5.1 части первой ст. 3 этого Федерального конституционного закона; заключением именуется итоговое решение по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; определениями именуются все иные решения КС РФ, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства. В заседаниях КС РФ принимаются также решения по вопросам организации его деятельности.

В соответствии с положениями ФКЗ о КС РФ: решения КС РФ являются общеобязательными (ст. 6); решение КС окончательно и не подлежит обжалованию (ст. 79, ч. 3); решение КС РФ действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами (ст. 79, ч. 2); решения КС РФ подлежат опубликованию в официальных изданиях (ст. 78); неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом (ст. 81). Эти обстоятельства позволяют предполагать возможность придания нормативного значения содержанию решений, выносимых КС РФ, и возможность включения таких решений в состав источников права.

Вместе с тем юридические последствия выносимых КС РФ постановлений, заключений, определений, решений по вопросам организации деятельности КС РФ, в части их влияния на нормативное регулирование, являются различными.

Так, Закон не содержит указаний на возможное воздействие на правовые нормы определений КС РФ, а также решений по вопросам организации деятельности КС РФ. Представляется, что такие решения КС РФ могут порождать права и обязанности соответственно в рамках конституционного судопроизводства по конкретному делу или в рамках вопросов деятельности КС РФ. Практика вынесения КС РФ решений в виде заключений в настоящее время отсутствует.

Наиболее разработанными являются положения Закона, определяющие воздействие на правовые нормы постановлений КС РФ. Законом предусматривается возможность вынесения КС РФ следующих постановлений: о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции РФ (ст. 87, ч. 1, п. 1; ст. 100, ч. 1, п. 1; ст. 104) или не соответствующими Конституции РФ (ст. 87, ч. 1, п. 2: ст. 100, ч. 1, п. 2; ст. 104); о признании не вступившего в силу международного договора Российской Федерации либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ (ст. 91, ч. 1, п. 1) или не соответствующими Конституции РФ (ст. 91, ч. 1, п. 2); подтверждающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции (ст. 95, ч. 1, п. 1) или отрицающее такое полномочие (ст. 95, ч. 1, п. 2); о признании положений нормативного правового акта аналогичными нормам, ранее признанным неконституционными и поэтому также не соответствующими Конституции РФ либо о констатации факта, что примененная в конкретном деле норма ранее признана неконституционной (ст. 100, ч. 1, п. 3; ст. 104); о возможности исполнения в целом или в части в соответствии с Конституцией РФ решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека (ст. 104.4, ч. 1, п. 1) или о невозможности исполнения этого решения (ст. 104.4, ч. 1, п. 2) о толковании Конституции РФ (исх. из ст. 3 ч. 1, п. 4; ст. 71, ч. 1). Возможность вынесения КС РФ иных постановлений Законом не предусмотрена.

В соответствии с предписаниями ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, ст. ст. 79, 87 ФКЗ о КС РФ воздействие на систему права постановлений КС РФ, в которых выражены правовые позиции о несоответствии рассмотренного акта Конституции РФ, проявляется в устранении из системы права неконституционной нормы. Постановления КС РФ о признании нормы неконституционной не приводят к возникновению новой нормы; в дальнейшем общественные отношения продолжают регулироваться нормами, сохраняющими юридическую силу. Вместе с тем устранение из определенного правового института неконституционной нормы приводит к изменению порождаемого таким правовым институтом правового режима. Представляется, что постановления КС РФ, отрицающие полномочие соответствующего органа государственной власти издать нормативный правовой акт (ст. 95, ч. 2), по своему воздействию на систему права являются тождественными постановлениям КС РФ о несоответствии рассмотренного акта Конституции РФ.

Постановления КС РФ о несоответствии Конституции РФ не вступившего в силу международного договора не приводят к исключению из правовых институтов неконституционной нормы и не вызывают изменений существовавшего до этого правового режима. В связи с этим основания для отнесения к правовым нормам выводов КС РФ о неконституционности не вступившего в силу международного договора отсутствуют.

Исходя из предписаний ст. 104.4 ФКЗ о КС РФ, а также правовых позиций КС РФ, выраженных в Постановлении от 14 июля 2015 г. N 21-П <2>, постановления о невозможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека не оказывают непосредственного воздействия на правовые нормы, так как Закон не содержит указаний на распространение возникающего в таких случаях запрета на иные решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, основанные на аналогичном противоречащем Конституции РФ истолковании им положений международного договора Российской Федерации. Закон также не содержит указаний о возможности устранения из системы российского права положений международного договора Российской Федерации в их неконституционном истолковании межгосударственным органом по защите прав и свобод человека.

<2> СЗ РФ. 2015. 27 июля. N 30. Ст. 4658.

В связи с этим в отношении выраженных в постановлении КС РФ правовых позиций о несоответствии рассмотренного акта Конституции РФ, об отрицании полномочия органа государственной власти издать нормативный правовой акт представляется возможным согласиться с мнением специалистов, относящих такие правовые позиции к правовым нормам, а постановления КС РФ, в которых эти позиции выражены, - к источникам права. В силу ч. 1 ст. 106 ФКЗ о КС РФ такой же вывод будет справедливым и в отношении данного КС РФ общеобязательного толкования Конституции РФ <3>. Вопросы классификации таких источников права и выраженных в них правовых норм предстоит разрешить специалистам в области теории права.

<3> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 97; Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия. М.: Юстицинформ, 2005. С. 63 - 76; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М.: Норма, 2008. С. 134; Романов М.Л. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник административного права: Автореф. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011.

В Законе отсутствуют указания о непосредственном воздействии на систему права постановлений КС РФ о соответствии Конституции РФ рассмотренного акта. Вместе с тем КС РФ выработаны правовые позиции, согласно которым воздействие на правовые нормы оказывают постановления о признании нормы соответствующей Конституции РФ в выявленном КС РФ конституционно-правовом смысле.

В соответствии с ч. 2 ст. 74 ФКЗ о КС РФ суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС РФ от 25 января 2001 г. N 1-П, разрешая дело и устанавливая соответствие Конституции РФ оспариваемого акта, в том числе по содержанию норм, обеспечивает выявление конституционного смысла действующего права. В таком случае данное им истолкование, как это вытекает из части второй статьи 74 ФКЗ о КС РФ во взаимосвязи с его статьями 3, 6, 36, 79, 85, 86, 87, 96 и 100, является общеобязательным, в том числе для судов <4>. В своем Постановлении от 28 февраля 2012 г. N 4-П констатируется, что КС РФ признает норму конституционной или неконституционной и тем самым выявляет ее конституционный или неконституционный смысл, что находит отражение в формулировке резолютивной части решения... <5>. Из этой правовой позиции следует, что выявленный КС РФ конституционный или неконституционный смысл нормы является ничем иным, как содержащимся в резолютивной части постановления КС РФ выводом о том, соответствует или не соответствует рассмотренная норма Конституции РФ. С учетом этого предусмотренные ч. 5 ст. 79 ФКЗ о КС РФ позиции КС РФ о соответствии или о несоответствии Конституции РФ смысла нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемого им правоприменительной практикой, может быть выражена только в постановлениях, предусмотренных ст. ст. 100, 104 ФКЗ о КС РФ, принципиальное значение которых заключается в итоговом выводе о признании конституционности или неконституционности рассмотренного акта. При этом юридическое значение выводов КС РФ о соответствии или о несоответствии Конституции РФ смысла нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемого им правоприменительной практикой, может проявляться только в том случае, если такой вывод выражен в постановлении КС РФ о признании самого рассмотренного акта (нормы) соответствующим Конституции РФ.

<4> СЗ РФ. 2001. 12 февр. N 7. Ст. 700.
<5> СЗ РФ. 2012. 12 марта. N 11. Ст. 1365.

Какое же в таком случае влияние на правовые нормы может оказывать выявленный КС РФ конституционно-правовой смысл нормы, признанной КС РФ соответствующей Конституции РФ.

Представляется, что ответ на этот вопрос дает правовая позиция КС РФ, выраженная в Постановлении от 28 февраля 2012 г. N 4-П, согласно которой если суд общей юрисдикции, арбитражный суд, применив норму в конкретном деле, дал ей истолкование, не соответствующее Конституции РФ, т.е. придал ей неконституционный смысл, в результате чего были нарушены конституционные права гражданина, КС РФ, проявляя разумную сдержанность, предопределяемую его конституционными правомочиями и местом в системе разделения властей, вправе, как это следует из ст. ст. 10, 118 и 125 Конституции РФ и ст. ст. 3, 36, 74, 75, 86, 96, 97 и 100 ФКЗ о КС РФ, - не удаляя саму оспариваемую заявителем норму из правовой системы, поскольку это может существенно повлиять на ее функционирование в целом и создать трудности в правоприменении в частности, обусловленные возникновением в таком случае пробела в правовом регулировании, - устранить неопределенность в интерпретации данной нормы с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации, признав ее не противоречащей Конституции РФ в выявленном в результате конституционного судопроизводства конституционно-правовом смысле и, следовательно, определив конституционные условия ее действия и применения, за пределами которых норма утрачивает свою конституционность <6>.

<6> Там же.

Однако в Постановлении КС РФ от 21 января 2010 г. N 1-П выражена правовая позиция о том, что "общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы (формальной определенности закона), обусловленный природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права, непосредственно вытекает из закрепленных Конституцией Российской Федерации принципа юридического равенства (части 1 и 2 статьи 19) и принципа верховенства Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов (часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статья 15). Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит, к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями" <7>. Исходя из такой правовой позиции норма, имеющая неопределенное содержание, позволяющее толковать эту норму в смысле, противоречащем Конституции РФ, должна была бы быть признана КС РФ не соответствующей Конституции РФ. Это подтверждается правовой позицией КС РФ, выраженной в Постановлении от 7 ноября 2012 г. N 24-П, согласно которой применительно к случаям, когда та или иная норма была признана в постановлении КС РФ не противоречащей Конституции РФ при условии ее истолкования и применения исключительно в выявленном конституционно-правовом смысле, но продолжает - вопреки требованиям ст. ст. 10, 15 (ч. 1), 118 (ч. 2) и 125 (ч. 6) Конституции РФ - использоваться в правоприменительной практике в интерпретации, расходящейся с ее конституционно-правовым смыслом. Это означает, что КС РФ вправе признать такую норму с учетом придаваемого ей официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой нормативного содержания, не соответствующей Конституции РФ <8>. Получается, что в отношении одной и той же нормы в зависимости от внешних по отношению к конституционному судопроизводству обстоятельств КС РФ может быть вынесено постановление как о признании рассмотренной нормы соответствующей Конституции РФ в выявленном конституционно-правовом смысле, так и о признании той же нормы не соответствующей Конституции РФ, после чего ранее выявленный конституционно-правовой смысл нормы утрачивает юридический смысл в связи с устранением неконституционной нормы из системы права. Представляется, что при таких обстоятельствах выявленный КС РФ конституционно-правовой смысл носит временный ситуационный характер и в качестве правила поведения не отвечает требованиям формальной определенности, ясности и недвусмысленности.

<7> СЗ РФ. 2010. 8 февр. N 6. Ст. 699.
<8> СЗ РФ. 2012. 19 нояб. N 47. Ст. 6551.

В связи с этим нормативное значение выявленного конституционно-правового смысла нормы может выражаться не в дополнении системы права новым правилом поведения, а в устранении из системы права нормативного содержания этой нормы, выходящего за пределы выявленных КС РФ конституционных условий ее действия и применения. Такой вывод подтверждается правовыми позициями, выраженными в Постановлении КС РФ от 21 декабря 2011 г. N 30-П, воспроизведенной в ряде других постановлений о том, что юридической силой решения КС РФ, в котором выявляется конституционно-правовой смысл нормы, обусловливается невозможность применения данной нормы (а значит, прекращение действия) в любом другом истолковании, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным КС РФ <9>. Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 8 ноября 2012 г. N 25-П, правило о том, что неконституционная норма утрачивает силу, в полной мере распространяется и на решения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых подтверждается конституционность нормы именно в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации, и тем самым исключается любое иное, т.е. неконституционное ее истолкование, а следовательно, и применение; такая норма в неконституционной интерпретации, по сути, утрачивает силу. При этом вступление итогового решения КС РФ в силу означает, что с этого момента данному решению придается юридическая сила, превышающая юридическую силу нормативных правовых актов, являвшихся предметом проверки, в результате которой было принято данное решение" <10>. При таком подходе постановления КС РФ о выявлении конституционно-правового смысла нормы и о последующем ее признании неконституционной обретают логическую связь, так как содержание сомнительной нормы устраняется из системы права сначала частично, а потом полностью.

<9> СЗ РФ. 2012. 9 янв. N 2. Ст. 398.
<10> СЗ РФ. 2012. 26 нояб. N 48. Ст. 6743.

Закон не содержит предписаний, характеризующих воздействие на систему права иных (кроме рассмотренных выше) правовых позиций, выраженных в постановлении КС РФ, в том числе в мотивировочной части постановления. Это нисколько не ограничивает возможности использования таких правовых позиций при осуществлении конституционного правосудия, в том числе в случаях, предусмотренных ст. 47.1 ФКЗ о КС РФ, а также нисколько не снижает их доктринальной ценности.

С учетом полученных выводов рассмотрим примеры воздействия постановлений КС РФ на нормы бюджетного права.

В Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П выражены правовые позиции КС РФ по толкованию ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации в части раскрытия содержания понятий системы и структуры федеральных органов исполнительной власти <11>. Нормативное значение раскрытия содержания этих конституционных понятий в сфере бюджетных отношений обусловлено тем, что система и структура федеральных органов исполнительной власти определяет перечень органов, которые могут наделяться бюджетными полномочиями по составлению проекта федерального бюджета и его последующему исполнению.

<11> СЗ РФ. 1999. 8 февр. N 6. Ст. 866.

В ряде постановлений КС РФ выражены правовые позиции о несоответствии Конституции РФ отдельных правовых норм, участвующих в регулировании бюджетных отношений, в том числе:

<12> СЗ РФ. 2004. 5 июля. N 27. Ст. 2803.<13> СЗ РФ. 2009. 6 июля. N 27. Ст. 3383.<14> СЗ РФ. 1998. 27 июля. N 30. Ст. 3801.<15> СЗ РФ. 2004. N 19 (ч. II). 10 мая. Ст. 1923 (с учетом поправки, опубликованной в СЗ РФ. 2004. 19 июля. N 29).<16> СЗ РФ. 2005. 25 июля. N 30 (ч. II). Ст. 3199.<17> СЗ РФ. 2007. 2 апр. N 14. Ст. 1742.<18> СЗ РФ. 2003. 17 нояб. N 46 (ч. II). Ст. 4509.

В постановлениях КС РФ также выражены правовые позиции о соответствии отдельных правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, Конституции РФ в выявленном КС РФ конституционно-правовом смысле, в том числе:

<19> СЗ РФ. 2010. 15 марта. N 11. Ст. 1256.<20> СЗ РФ. 2011. 15 августа. N 33. Ст. 4948.

Приведенные примеры демонстрируют воздействие постановлений КС РФ на правовые нормы, действие которых распространяется одновременно в отношении всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также на нормы, регулирующие отношения отдельно в сфере федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований. Это свидетельствует о возможности отнесения таких постановлений КС РФ к источникам бюджетного права, а соответствующие правовые позиции, выраженные в резолютивных частях таких постановлений, - к бюджетным правовым нормам.

Литература

  1. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия. М.: Юстицинформ, 2005. С. 63 - 76.
  2. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М.: Норма, 2008. С. 134.
  3. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 97.
  4. Романов М.Л. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник административного права: Автореф. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011.