Мудрый Юрист

Виды, формы и методы государственного финансового контроля в бюджетной сфере

Ильин Александр Юрьевич, заместитель заведующего кафедрой финансового и налогового права юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Царева Ольга Евгеньевна, доцент кафедры финансовое и налоговое право юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Андреев Сергей Андреевич, старший преподаватель кафедры финансового и налогового права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

В статье рассматривается сущностный подход к финансовому контролю в бюджетной сфере, особенности контроля в финансово-бюджетной сфере, а также критерии отбора объектов контроля, влияющие на повышение эффективности и результативности соблюдения финансовой дисциплины при расходовании бюджетных средств.

Ключевые слова: финансовый контроль, бюджетная сфера, государство и муниципальные образования, правовые принципы, проверка, ревизия, риск-ориентированный подход.

Types, Forms and Methods of State Financial Control in the Budget Field

A.Y. Ilyin, O.E. Tsareva, S.A. Andreev

Ilyin Alexander Yu., Deputy Head of the Department of Financial and Tax Law of the Law Faculty of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Tsareva Olga E., Assistant Professor of the Department of Financial and Tax Law, of the Law Faculty of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Andreev Sergey A., Senior Lecturer of the Department of Financial and Tax Law of the Financial University, under the Government of the Russian Federation.

The article considers the approach of essence to financial control in the budget area, features of the control in the financial budget area, and also criteria for selection of the control objects, influencing increase in efficiency and performance of observing financial discipline, while spending budget funds.

Key words: financial control, budget area, state and municipal formations, legal principles, verification, revision, risk-oriented approach.

Одной из главных составляющих системы государственного управления, в том числе управления государственными и негосударственными финансами, является финансовый контроль.

В настоящее время происходит системный переход от осуществления общего финансового контроля к контролю в отдельных сферах финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В настоящее время большое внимание уделяется финансовому контролю в бюджетной сфере. Контроль в этой сфере направлен на повышение эффективности и результативности соблюдения финансовой дисциплины при расходовании бюджетных средств.

Сущность финансового контроля в бюджетной сфере выражается в соблюдении установленного правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности публичных органов власти, предприятий, учреждений и организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности в части расходования денежных средств.

Эффективность контроля в финансово-бюджетной сфере во многом зависит от правильного выбора его видов, форм и методов. Оптимальные их сочетания, которые позволяют с наименьшими усилиями достигать наилучших результатов при осуществлении контрольных мероприятий, как правило, находят свое закрепление в соответствующих методиках. Некоторые из них облекаются в форму ведомственных нормативных правовых актов, административных регламентов (указаний) <1>, методических рекомендаций. В своей совокупности они и составляют методическую основу финансового контроля в бюджетной сфере. В этой связи следует отметить, что успех контрольной деятельности в бюджетной сфере во многом зависит от качества методик, рекомендуемых для использования должностными лицами органов государственного финансового контроля.

<1> См., например: Приказ Минфина России от 20 марта 2014 г. N 18н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере".

Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет следующие виды государственного финансового контроля в бюджетной сфере:

Внешний государственный финансовый контроль в бюджетной сфере осуществляется соответственно Счетной палатой Российской Федерации <2>, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований <3>.

<2> См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (в ред. от 4 ноября 2014 г.) // СЗ РФ. 2013. 8 апр. N 14. Ст. 1649.
<3> См.: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (в ред. от 4 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2011. 14 февр. N 7. Ст. 903.

Внутренний государственный финансовый контроль в бюджетной сфере осуществляется Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Цель предварительного контроля - предупреждение и пресечение бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Последующий контроль направлен на установление законности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, достоверности учета и отчетности.

Традиционным видом контроля в финансово-бюджетной сфере до недавнего времени считался последующий контроль. Но в связи с принятием в последнее время новых законодательных актов, в которых введена новая компетенция органов финансового контроля, на практике используется назначение мероприятий по предварительному контролю. При этом существует особенность отнесения контрольных мероприятий к предварительному и последующему контролю.

В первую очередь это касается организации контроля в сфере закупок. В этой связи под предварительным контролем в таких случаях понимается осуществление контрольных мероприятий при планировании закупок субъектами контроля в целях предупреждения и пресечения нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При назначении контрольных мероприятий по предварительному контролю сроки его проведения определяются исходя из необходимости его осуществления в период с даты опубликования плана-графика закупок и до даты размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения федеральных нужд либо в установленных Законом о контрактной системе случаях до направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя). В случаях заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), если размещение извещения об осуществлении таких закупок не предусмотрено ч. 2 ст. 93 Закона о контрактной системе, предварительный контроль осуществляется в период с момента опубликования плана-графика закупок и до момента заключения контракта.

Основные усилия при этом направляются на проверку правильности обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график.

В этих целях необходимо проверять:

При организации контроля по проверке соблюдения требований законодательства при осуществлении закупок для государственных (муниципальных) нужд под понятием "последующий контроль" понимается осуществление контрольных мероприятий после заключения государственного контракта, целью которых является установление законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, а также достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с Законом о контрактной системе, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Основные усилия в ходе последующего контроля направляются на проверку следующих вопросов:

Вид и форма контрольного мероприятия выбираются, исходя из:

Основной формой финансового контроля в бюджетной сфере являются проверка и ревизия.

Категории проверок - камеральная и выездная.

Камеральная проверка проводится по месту нахождения органа финансового контроля. В рамках контроля в финансово-бюджетной сфере, в соответствии с действующим законодательством, она включает в себя исследование информации, документов и материалов, представленных по запросам органов финансового контроля, а также информации, документов и материалов, полученных в ходе встречных проверок и (или) обследований, и иных документов и информации об объекте контроля <4>.

<4> См.: Приказ Минфина России от 20 марта 2014 г. N 18н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере".

Более эффективной формой финансового контроля в бюджетной сфере является выездная проверка, которая позволяет получить сведения о фактическом финансово-хозяйственном состоянии объекта контроля. Контрольное мероприятие проводится по месту нахождения объекта контроля, в ходе его проведения в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов <5>.

<5> См.: ст. 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 26 декабря 2014 г.) // Российская газета. 2014. 3 дек. N 275.

Необходимо также при выборе формы контрольного мероприятия учитывать, что в соответствии с действующим нормативным регулированием ревизия и обследование возможны к проведению только в рамках проверки исполнения полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений.

Ревизия всегда проводится в режиме выездного мероприятия, т.е. по месту нахождения объекта контроля.

В зависимости от выбранной формы контрольного мероприятия устанавливается срок контрольного мероприятия. Так, для ревизии и выездной проверки он составляет 40 либо 30 дней, в зависимости от должностного лица, назначающего мероприятие (руководитель контрольного органа или руководитель территориального органа соответственно). Ревизия и проверка могут быть продлены лицом, их назначившим. В этом случае максимальная продолжительность может составить 60 рабочих дней.

Для обследований срок их проведения зависит от того, в каком порядке они назначаются. В случае если обследование назначается как самостоятельное мероприятие, длительность его составляет, как и у выездной проверки, 40 (30) рабочих дней и с учетом продления - 60 рабочих дней. В том случае, если обследование назначается в рамках проводимых камеральных и выездных проверок (ревизий), срок их проведения составляет не более 20 рабочих дней.

Встречные проверки могут назначаться и проводиться в выездном и камеральном режиме. Однако их срок в любом случае не может превышать 20 рабочих дней.

Камеральная проверка проводится в течение 30 рабочих дней.

При исчислении сроков контрольных мероприятий важным условием является момент их начала. Так, для выездной проверки (ревизии), либо обследования, моментом начала течения срока является момент предъявления должностным лицам объекта проверки документов о назначении мероприятия. В то время как при исчислении сроков камеральной проверки началом мероприятия является день получения от объекта контроля информации, документов и материалов, представленных по запросу органа финансового контроля в бюджетной сфере.

Кроме того, важными элементами любого контрольного мероприятия являются процедуры приостановления и продления.

Возможность продления контрольного мероприятия действующими нормативными правовыми актами предусмотрена исключительно для выездных мероприятий, т.е. для обследований и выездных проверок (ревизий). Основаниями для продления срока являются:

а) проведение выездной проверки (ревизии) объекта контроля, имеющего большое количество территориальных органов и (или) обособленных структурных подразделений;

б) получение в ходе проведения выездной проверки (ревизии) информации от правоохранительных, контролирующих органов либо из иных источников, свидетельствующей о наличии у объекта контроля нарушений законодательства и требующей дополнительного изучения;

в) наличие форс-мажорных обстоятельств (затопление, наводнение, пожар и т.п.) на территории, где проводится выездная проверка (ревизия);

г) большой объем проверяемых и анализируемых документов <6>.

<6> См.: Приказ Минфина России от 20 марта 2014 г. N 18н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере".

Возможность приостановления мероприятий реализуется только в ходе реализации ревизий, выездных и камеральных проверок. Вместе с тем объем оснований и длительность для такой процедуры зависит от формы проводимого мероприятия. Для камеральных проверок такими случаями являются:

Так, для ревизий и выездных проверок приостановление может быть осуществлено:

а) на период проведения встречной проверки и (или) обследования;

б) при отсутствии или неудовлетворительном состоянии бухгалтерского (бюджетного) учета у объекта контроля на период восстановления объектом контроля документов, необходимых для проведения выездной проверки (ревизии), в сроки, установленные руководителем (заместителем руководителя) службы (территориального управления), а также приведения в надлежащее состояние документов учета и отчетности объектом контроля;

в) на период организации и проведения экспертиз;

г) на период исполнения запросов в компетентные государственные органы, в том числе органы государств - членов Таможенного союза или иностранных государств;

д) в случае непредставления объектом контроля документов и информации или представления неполного комплекта истребуемых документов и информации и (или) при воспрепятствовании проведению контрольному мероприятию или уклонении от контрольного мероприятия;

е) при необходимости обследования имущества и (или) исследования документов, находящихся не по месту нахождения объекта контроля;

ж) при наличии обстоятельств, которые делают невозможным дальнейшее проведение проверки (ревизии) по причинам, не зависящим от проверочной (ревизионной) группы, включая наступление обстоятельств непреодолимой силы.

Особо следует сказать об использовании такого метода получения доказательств как экспертиза. Необходимо учитывать, что отсутствие в структуре органов государственного финансового контроля экспертных подразделений влечет за собой необходимость привлечения независимых экспертов (экспертных организаций) на конкурсной (конкурентной) основе с учетом требований Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Зависимость формы и метода контрольного мероприятия в бюджетной сфере от статуса объекта контроля обусловлена также особенностями нормативного регулирования контроля тем или иным законодательным актом (БК РФ, Федеральный закон N 44-ФЗ, Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон N 185-ФЗ) и содержащимися в нем требованиями к осуществлению контроля.

При этом следует сказать, что особенности осуществления этих контрольных мероприятий различными органами финансового контроля, поименованными в БК РФ, определяются соответствующими полномочиями данных органов, изложенными в законах и положениях об этих органах.

Перечисленные выше виды и формы контроля используются в деятельности практически всех контрольных органов. Вместе с тем каждый из этих органов на основе своей практики вносит свои особенности в используемые им формы и методы.

Порядок их проведения устанавливается Административным регламентом, утвержденным Приказом Минфина России от 20 марта 2014 г. N 18н <7>, регулирующим содержание всех процедур контроля, начиная с этапа подготовки к изданию приказа на проведение контрольного мероприятия, до стадии применения предусмотренных законодательством мер принуждения.

<7> См.: Приказ Минфина России от 20 марта 2014 г. N 18н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере".

Процедуры проведения контрольных мероприятий, вне зависимости от выбранной органом финансового контроля формы их осуществления, включает ряд обязательных этапов:

а) подготовка и назначение контрольного мероприятия;

б) проведение контрольного мероприятия и оформление его результатов;

в) реализация результатов проведения контрольного мероприятия <8>.

<8> Там же.

Контрольные мероприятия органов финансового контроля могут носить плановый и внеплановый характер.

Основанием для начала этапа подготовки и назначения планового контрольного мероприятия является так называемый план контрольных мероприятий органа финансового контроля, утвержденный руководителем органа и согласованный, соответственно, Министром финансов или руководителем органа финансового контроля.

Следует обратить внимание, что критерии отбора объектов контроля для включения в план контрольных мероприятий основываются на риск-ориентированных подходах оценки вероятности совершения бюджетных нарушений. При принятии решения о включении какого-либо объекта в план учитываются следующие критерии:

<9> Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (вместе с Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере).

Исходя из особенностей государственного финансового контроля в сфере закупок при использовании риск-ориентированного подхода к выбору объектов контроля предлагается дополнительно руководствоваться следующими показателями:

а) значительная стоимость закупки, осуществляемой в рамках реализации крупных инфраструктурных (инвестиционных) проектов, превышающая заранее установленную величину (в качестве ориентира, например, для случаев нового строительства или приобретения законченных строительством объектов недвижимости можно использовать сумму государственного контракта, содержащуюся в ст. 5 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <10> - 1 млрд. рублей, или крупные государственные контракты на выполнение НИОКР стоимостью более 100 млн. рублей. Для закупок работ по ремонту помещений ориентиром может служить факт превышения среднерегионального уровня затрат на 1 кв. метр ремонтируемой площади, сведения по которым можно получить в органах государственной статистики либо в других государственных органах с необходимым пересчетом с использованием индексов-дефляторов на инвестиции в основной капитал (строительство) с целью приведения цен на дату проведения проверки;

<10> Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".

б) поступление информации о предъявлении в судебном порядке подрядчику (поставщику, исполнителю) неустоек за несвоевременное и ненадлежащее исполнение обязательств, об одностороннем расторжении контрактов с ним за последние три года;

в) наличие служебной информации, в том числе полученной в ходе проведения должностными лицами службы мониторинга открытых источников или контрольных мероприятий, о грубом нарушении поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств по контракту;

г) учет сведений, содержащихся в реестре типовой проектной документации, сформированном в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 сентября 2011 г. N 791 "О формировании реестра типовой проектной документации и внесении изменений в некоторые Постановления Правительства Российской Федерации" при выявлении заказов на разработку проектной документации, имея в виду, что при этом должно осуществляться индивидуальное проектирование объектов капитального строительства, с учетом наличия объектов-аналогов в указанном реестре;

д) включение в план-график закупок, объект которых не соответствует функциям и полномочиям государственного заказчика, целям государственных программ.

По итогам анализа всех показателей предлагается установить риск-рейтинг объекта проверки, определяющий величину рисков нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также законодательство о контрактной системе в сфере закупок.

Кроме того, органам финансового контроля в бюджетной сфере при отборе объектов контроля и формировании плана контрольных мероприятий учитываются следующие моменты:

В целях реализации требований по риск-ориентированному выбору объектов контроля органом финансового контроля введен порядок предпроверочного анализа деятельности подконтрольных субъектов.

Его актуальность обусловлена также рядом объективных причин, в числе которых:

<11> См.: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

На основе анализа практики организации и проведения контрольных мероприятий данные процедуры должны включать в себя ряд последовательных взаимосвязанных действий, направленных на изучение объекта контроля и формирования вопросов для включения в программу контрольного мероприятия.

На первом этапе осуществляется сбор информации о выбранном объекте контроля (включенном в план контрольных мероприятий Росфиннадзора, либо предложенном для внепланового контроля) с использованием открытых источников, включая интернет-ресурсы, СМИ, собственные архивы, а также сведений, полученных от правоохранительных органов и прокуратуры. В перечень необходимой информации, помимо ведомственной принадлежности, структуры объекта контроля и объема финансирования, следует включать в том числе сведения о перечне целевых программ и проектов, в которых участвует объект контроля, перечень заключенных государственных контрактов и, как следствие, перечень подрядных организаций, жалобы на деятельность объекта контроля, результаты контрольных мероприятий других органов и т.п. Используются различные интернет-ресурсы государственных органов, предоставляемых в режиме онлайн:

При отборе объектов контроля для проверок в сфере закупок источниками информации могут являться открытые источники информации, такие как официальные сайты Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет: www.zakupki.gov.ru, Министерства экономического развития Российской Федерации: www.economy.gov.ru, на котором размещаются сведения о Федеральных адресных инвестиционных программах, Федерального казначейства: www.roskazna.ru с реестрами государственных контрактов и банковских гарантий. Помимо упомянутой открытой информации используются сведения, получаемые от Министерства финансов Российской Федерации, других органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, местных администраций, главных администраторов средств федерального бюджета, от правоохранительных органов, иных органов, уполномоченных на осуществление контроля (ФАС России, Ростехнадзор и другие). Учитываются также результаты ранее проведенных контрольных мероприятий, содержащие информацию о неоднократном нарушении объектом контроля бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе. Принимается во внимание информация, поступившая от общественных объединений и объединений юридических лиц, в соответствии со ст. 102 Закона о контрактной системе <12>.

<12> Статья 102 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

На втором этапе осуществляются:

На третьем этапе необходимы уточнение и детализация ряда полученных на предыдущем этапе данных:

На четвертом этапе формируется перечень вопросов для включения в приказ о назначении контрольного мероприятия и его программу:

По результатам предпроверочного анализа деятельности объекта контроля издается приказ органа финансового контроля о назначении контрольного мероприятия.

Приказ о назначении контрольного мероприятия должен содержать:

Контрольные мероприятия могут носить и внеплановый характер. В этом случае решение о назначении проверки (ревизии, обследования) принимается при поступлении обращений должностных лиц государственных органов, в число которых входят: Президент РФ, Администрация Президента РФ, Правительство РФ, Аппарат Правительства РФ, Министр финансов, должностные лица Следственного комитета РФ, правоохранительных органов, депутатов Федерального собрания РФ. Кроме того, внеплановое мероприятие может быть назначено по обращениям любого государственного органа, а также граждан и организаций.

При осуществлении государственного финансового контроля в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд орган финансового контроля направляет предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. При этом в рамках осуществления контроля соблюдения требований к обоснованию и обоснованности закупок, а также соблюдения правил нормирования в сфере закупок указанные предписания выдаются до начала закупки. Эти нарушения подлежат устранению в срок, установленный в предписании.

Например, при осуществлении полномочий по контролю за использованием региональными операторами средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора, орган финансового контроля направляет региональному оператору представления и (или) предписания об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Должностные лица, принимающие участие в контрольных мероприятиях, осуществляют контроль за исполнением объектами контроля представлений и предписаний. В случае неисполнения представления и (или) предписания орган финансового контроля применяет к лицу, не исполнившему такое представление и (или) предписание, меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В случае неисполнения предписания о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, орган финансового контроля направляет в суд исковое заявление о возмещении объектом контроля, должностными лицами которого допущено указанное нарушение, ущерба, причиненного Российской Федерации, и защищает в суде интересы Российской Федерации по этому иску.

В свою очередь, орган финансового контроля при осуществлении контрольных мероприятий должен соблюдать принципы законности, объективности, целесообразности, соразмерности наказания совершенному нарушению.

В связи с этим процессуальная деятельность органа финансового контроля в бюджетной сфере должна строиться на подтверждении фактов нарушения финансового законодательства достаточными, объективными, полученными надлежащим образом доказательствами.

При составлении материалов по результатам финансового контроля в бюджетной сфере должна быть обеспечена объективность, обоснованность, системность, четкость, доступность и лаконичность (без ущерба для содержания) изложения.

Материалы контрольного мероприятия должны включать надлежащим образом оформленные приложения, на которые даются ссылки по результатам проверочных мероприятий (копии документов, письменные пояснения должностных или иных лиц объекта контроля, фото-, аудио- и видеоматериалы).

В документах, составляемых по результатам контрольных мероприятий, не допускаются:

Поэтому основой соблюдения вышеназванных принципов должна являться: четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности, определения ее границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей.