Мудрый Юрист

Процесс реформирования института администраторов федеральных судов на современном этапе: концептуальные подходы *

<*> Статья подготовлена на материалах из правовой базы "КонсультантПлюс".

Бабкин Анатолий Иванович, заместитель главного редактора Издательской группы "Юрист", профессор кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, судья Высшего Арбитражного Суда РФ в отставке.

Process of Reforming the Institute of Administrators of Federal Courts at the Modern Stage: Conceptual Approaches

A.I. Babkin

Babkin Anatoliy I., Deputy Editor-in-Chief of "Yurist" Publishing Group, Professor of the Department of Financial Law of the Russian State University of Justice, Resigned Judge of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation.

Выступая перед федеральными судьями на семинаре-совещании 16 февраля 2016 г., Президент РФ В.В. Путин подчеркнул, что "реформа должна прежде всего способствовать повышению качества и доступности правосудия. Она была предпринята как раз ради решения именно этих задач - для эффективной защиты прав, достоинства, собственности граждан нашей страны, для того, чтобы росло их доверие к суду и к судьям" <1>.

<1> Президент Российской Федерации В.В. Путин на семинаре-совещании судей Российской Федерации 16.02.2016.

На семинаре-совещании было обращено особое внимание на роль судей в этом процессе. Между тем судебная деятельность чаще всего ассоциируется не только с конкретным судьей. Для граждан суд - это единый орган, осуществляющий правосудие. Поэтому уровень доверия к суду, судьям во многом зависит также от того, как выполняются требования закона государственными гражданскими служащими - работниками аппарата этого суда.

Одной из ключевых является должность администратора суда. Как справедливо отмечено комментаторами Федерального закона от 08.01.1998 N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", введение института администраторов судов в целом является одной из существенных, значимых и положительных новелл в национальном законодательстве. "Администратор суда фактически выступает в роли некоего связующего звена в части осуществления организационной деятельности между судом и Судебным департаментом". На введение этого института в России во многом повлиял зарубежный опыт. Так, в судебной системе США в 1960-е годы успешно состоялась передача выполняемых судьями не свойственных им административно-хозяйственных функций, не имеющих непосредственного отношения к сфере осуществления правосудия, администраторам вследствие все возрастающей на судей количественной нагрузки по рассмотрению дел. Одним из доводов введения администраторов явилось признание факта, что судебная власть должна иметь реальные возможности и полномочия к самостоятельному обеспечению деятельности через своих специальных сотрудников" <2>.

<2> Комментарий к статье 17 Федерального закона от 08.01.1998 N 7-ФЗ "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (Миронов А.А.) (под редакцией Шкуновой Е.В.).

В России первые администраторы судов были введены в 1999 г. в штаты Ставропольского краевого суда, Архангельского, Астраханского, Ивановского и Ульяновского областных судов как пилотный проект. На протяжении ряда лет ученые и практики в области правового регулирования организации деятельности судов сходятся в одном - администратор суда должен занимать достойное место в иерархической лестнице должностей государственных служащих. Разногласия возникают по вопросам функционального наполнения, подчиненности и характера взаимодействия. Проблема эффективной реализации широких возможностей института администраторов федеральных судов сторонниками различных позиций обсуждалась давно.

Одни видят в нем только хозяйственника, другие - организатора (руководителя), обеспечивающего необходимые условия для эффективной деятельности суда в целом и каждого конкретного судьи данного суда.

Показательным является мнение И.В. Михеевой, опубликованное в специализированном журнале "Администратор суда" в 2007 г.: "Несмотря на широкую трактовку полномочий администратора суда, практика пока идет по пути сужения его полномочий до хозяйственной деятельности. Широкий спектр обязанностей в соответствии с Регламентом посвящен не управлению юридическими службами суда, а лишь обеспечению их бесперебойной работы.

В связи с этим, возможно, стоит все полномочия по организационной деятельности администратора разделить на две группы: те, что непосредственно связаны с руководством аппаратом суда, - собственно внутриорганизационное администрирование, либо возложив их на руководителя службой делопроизводства и кадров, либо оставив за председателем суда, и те, что не связаны, - внешнюю организационную деятельность и собственно хозяйственную, "закрепив" их за администратором, а должность администратора суда вывести из-под контроля Судебного департамента и передать ее в соответствующий суд. Место администратора в структуре суда будет более понятным, например заместитель председателя по административно-хозяйственной работе или по общим вопросам.

Возможен и другой вариант. Это поэтапная передача всех организационных функций от председателя суда к администратору (как и предполагалось концепцией создания института администратора): сначала хозяйственные и внешние организационные, а затем и функции по руководству аппаратом суда. Здесь рациональным было бы перевести весь аппарат суда в ведение Судебного департамента (не только администратора).

В обоих случаях противоречие в порядке назначения и подконтрольности администратора и аппарата суда будет преодолено" <3>.

<3> Михеева И.В. Администратор суда: к проблеме становления и развития // Администратор суда. 2007. N 1.

Таким образом, не случайно эти вопросы, возможно, ввиду противоречивых подходов неоднократно рассматривались Советом судей Российской Федерации <4>, обсуждались на VIII Всероссийском съезде судей <5>, в результате чего Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации была разработана Концепция реформирования института администраторов федеральных судов общей юрисдикции, которая в декабре 2013 г. одобрена Советом судей Российской Федерации <6>.

<4> Постановление Президиума Совета судей Российской Федерации от 29.11.2010 N 250 "О ходе совершенствования деятельности администраторов федеральных судов общей юрисдикции".
<5> Постановление VIII Всероссийского съезда судей от 19.12.2012 "О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития".
<6> Концепция реформирования института администраторов федеральных судов общей юрисдикции, одобренная Постановлением Совета судей Российской Федерации от 2 декабря 2013 г. N 314.

Поскольку Концепция разрабатывалась в 2013 г., она не регулирует вопросы реформирования института администраторов федеральных арбитражных судов. Между тем в процессе формирования института администраторов в системе арбитражных судов накоплен определенный положительный опыт и должность администратора арбитражного суда возведена в статус руководителя аппарата суда арбитражного суда.

Это дало возможность передать руководителю аппарата - администратору значительную часть функций, ранее выполняемых председателем соответствующего суда. При этом руководитель аппарата - администратор, будучи наделенным достаточно широкими полномочиями, находился в непосредственном подчинении у председателя суда <7>. Данные положения закреплены в Регламенте арбитражных судов, утвержденном Постановлением Пленума ВАС РФ от 05.06.1996 N 7 (в редакции от 22.06.2012) <8>.

<7> Введение в арбитражные суды администраторов суда началось после внесения изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (ст. 45), в связи с которыми была введена должность администратора арбитражного суда - руководителя аппарата арбитражного суда, в обязанности которому были вменены: организация работы аппарата по обеспечению прохождения дел в арбитражном суде, организация работы по обращению к исполнению судебных актов арбитражных судов, а также осуществление иных функций по обеспечению деятельности арбитражного суда, определяемых непосредственно Председателем ВАС РФ.
<8> При применении документа следует учитывать, что Высший Арбитражный Суд Российской Федерации упразднен (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ). Регламент арбитражных судов действует до принятия Судебным департаментом при Верховном Суде РФ соответствующих решений по организации работы арбитражных судов в Российской Федерации и их утверждения Пленумом Верховного Суда РФ (часть пятая ст. 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 N 8-ФКЗ).

Таким образом, до вступления в силу Федерального закона от 12.03.2014 N 29-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" функции администраторов федеральных арбитражных судов были возложены на руководителей аппаратов судов - администраторов, которые входили в штат аппаратов арбитражных судов и осуществляли как полномочия по руководству аппаратом соответствующего суда, так и хозяйственные функции по организационному обеспечению деятельности суда.

В связи с принятием вышеназванного Федерального закона от 12.03.2014 N 29-ФЗ и внесением соответствующих изменений в Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2005 N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" с 06.08.2014 должности администраторов федеральных арбитражных судов включены в штат управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации, отнесены к главной группе должностей категории "руководители" и исключены из штата арбитражного суда с освобождением от функций руководства аппаратом суда.

Так, согласно ст. 17 Федерального закона от 08.01.1998 N 7-ФЗ (в редакции от 05.10.2015) "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" деятельность верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, арбитражного суда округа, арбитражного апелляционного суда, арбитражного суда субъекта Российской Федерации, гарнизонного военного суда, специализированного федерального суда или районного суда организационно обеспечивает администратор соответствующего суда (п. 1). Администратор осуществляет свои полномочия под контролем соответствующих подразделений Судебного департамента и во взаимодействии с ними, а администратор районного суда - под контролем управления Судебного департамента и во взаимодействии с ним (п. 2).

При этом администраторы (руководители аппаратов) федеральных судов, назначенные на должность до 6 августа 2014 г., продолжают исполнять свои обязанности до дня назначения на должность в порядке, предусмотренном ст. 18 названного Федерального закона (в редакции от 12.03.2014).

В соответствии с Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ администратор арбитражного суда осуществляет руководство аппаратом арбитражного суда и организовывает деятельность структурных подразделений арбитражного суда в пределах установленных председателем арбитражного суда полномочий, координирует и контролирует работу арбитражного суда и организовывает взаимодействие структурных подразделений арбитражного суда по вопросам организационного обеспечения деятельности арбитражного суда, предусмотренным Типовым должностным регламентом, утвержденным данным Приказом <9>.

<9> Пункт 3.1 Приказа Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 06.11.2014 N 232 "Об утверждении Типового должностного регламента федерального государственного гражданского служащего, замещающего должность федеральной государственной гражданской службы администратора арбитражного суда округа, арбитражного апелляционного суда, арбитражного суда субъекта Российской Федерации, Суда по интеллектуальным правам".

В настоящее время в целях оптимизации судебной системы в рамках ее реформирования обозначена необходимость внесения корректировки в институт администраторов судов, в связи с чем Совет судей Российской Федерации, рассмотрев в декабре 2015 г. на очередном заседании указанные вопросы, принял соответствующее Постановление о внесении изменений и дополнений в Концепцию реформирования института администраторов федеральных судов общей юрисдикции.

При этом, опираясь на проведенный анализ деятельности администраторов судов различных юрисдикций, Совет судей РФ отметил, что "проблема двойного подчинения администратора суда в арбитражных судах не существовала, а функциональное наполнение деятельности администраторов было более оптимальным. Данный опыт функционирования института администратора федеральных арбитражных судов следует признать положительным".

В этом же Постановлении Совет судей исходил из того, что "осуществление мероприятий по реализации Концепции в части введения в аппаратах областных и равных им судов, окружных (флотских) военных судов, а также многосоставных районных (городских), гарнизонных военных судов дополнительной должности "руководитель аппарата" суда, которые в настоящее время предусматриваются положениями Концепции, потребует выделения дополнительных денежных средств из федерального бюджета, в связи с чем в условиях ограниченного финансирования не представляется возможным".

На этом основании Совет судей счел, что "в целях установления единого правового статуса администраторов федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов, а также повышения уровня организационного обеспечения деятельности судов и решения проблемных вопросов, возникающих в деятельности администраторов судов, возникла необходимость во внесении изменений и дополнений в Концепцию реформирования института администраторов федеральных судов общей юрисдикции".

Так, в части оптимизации деятельности администраторов федерального арбитражного суда, областного и равного ему суда, окружного (флотского) военного суда предложено, и с этим согласился Совет судей, "введение в аппаратах областных и равных им судов, окружных (флотских) военных судов, федеральных арбитражных судов должностей "руководитель аппарата - администратор верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, арбитражного суда округа, Суда по интеллектуальным правам, арбитражного апелляционного суда, арбитражного суда субъекта Российской Федерации" с отнесением их к главной группе должностей категории "руководители" и возложением полномочий по организации деятельности аппарата соответствующего суда, с одновременным исключением должности из системы Судебного департамента".

В части оптимизации деятельности администратора районного (городского) суда, гарнизонного военного суда Советом судей поддержано предложение исключить положения Концепции о введении должности "руководитель аппарата суда" в многосоставных районных (городских) судах, гарнизонных военных судах и сохранить должность администратора в районных (городских) и гарнизонных военных судах в штате управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации, а также законодательно закрепить за администратором районного (городского), гарнизонного военного суда непосредственно функции материально-технического, хозяйственного обеспечения и организации мероприятий по обеспечению безопасности судебной деятельности путем исключения из его должностных обязанностей полномочий, связанных с дублированием функций других работников аппарата суда.

В итоге, одобрив изменения и дополнения в Концепцию реформирования института администраторов федеральных судов общей юрисдикции, Совет судей РФ данным Постановлением поручил Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации осуществить мероприятия по реализации задач, предусмотренных Концепцией реформирования института администраторов федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов <10>.

<10> Постановление Совета судей Российской Федерации от 03.12.2015 N 370 "О внесении изменений и дополнений в Концепцию реформирования института администраторов федеральных судов общей юрисдикции".

Литература

  1. Михеева И.В. Администратор суда: к проблеме становления и развития // Администратор суда. 2007. N 1. С. 20 - 24.