Мудрый Юрист

Соотношение принципа эффективности использования и управления имуществом и принципа поддержания конкуренции и недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию в деятельности государственных корпораций

Замрыга Дарья Викторовна, старший преподаватель кафедры предпринимательского и коммерческого права юридического факультета Южно-Уральского государственного университета.

В работе рассматривается влияние конституционных норм при осуществлении деятельности государственными корпорациями. Автор отмечает необходимость приоритетного применения конституционного принципа поддержания конкуренции и недопущения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, по отношению к принципу эффективности использования имущества и управления им.

Ключевые слова: государственная корпорация, закупочная деятельность, принцип поддержания конкуренции и недопущения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, принцип эффективности использования имущества и управления им.

Correlation of the Principle of the Property Use and Management Effectiveness and the Principle of Competition Support and Inadmissibility of Economic Activity Aimed at Monopolization and Unfair Competition in the State Corporations Activity

D.V. Zwamryga

Zwamryga Daria V., Senior Lecturer of the Entrepreneurial and Commercial Law Department of the Law Faculty of the South Ural State University.

This paper examines the influence of constitutional norms in the activities of state corporations. The author notes the need for priority of application of the constitutional principle of maintaining competition and preventing economic activity aimed at monopolization and unfair competition, in relation to the principle of efficiency of use of property and management.

Key words: state corporation, purchasing activity, principle of maintaining competition and avoiding economic activities aimed at monopolization and unfair competition, the principle of efficiency of use of property and management.

Правотворческая и правоприменительная деятельность осуществляется в соответствии с принципами права <1>. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций также осуществляется в соответствии с принципами права, которые представляют собой основополагающие идеи правового регулирования отношений в данной сфере, а также базовые требования к деятельности государственных корпораций <2>.

<1> Алексеев С.С. Общая теория права. М.: Юридическая литература, 1981. Т. 2. С. 51 - 53; Семенов В.М. Конституционные принципы гражданского судопроизводства. М., 1982.
<2> Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 70.

Конституционные принципы образуют основу правовой инфраструктуры современной российской экономики и способствуют эффективной защите субъектами предпринимательской деятельности своих прав и свобод <3>.

<3> Российское предпринимательское право: Учебник / Под ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2011. С. 59 - 60.

Правовое воздействие на общественные отношения осуществляется путем объединения частноправовых и публично-правовых способов воздействия. С одной стороны, закрепляется основной принцип - свободы предпринимательства, с другой - устанавливается его государственное регулирование. В п. 1 ст. 34 Конституции РФ говорится о праве на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, а в п. 2 той же статьи - о недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Юридическое равенство участников предпринимательской деятельности обеспечивается государством, что находит отражение в нормах, закрепляющих равенство всех форм собственности, обязанность государственных органов поддерживать конкурентную среду и т.д. Правовой статус предпринимателей независимо от того, государственное это предпринимательство или частное, а также на территории какого субъекта осуществляется предпринимательская деятельность, должен быть единым. Единству статуса предпринимателей служат нормы ст. 71 Конституции РФ, относящие к предметам исключительного ведения Российской Федерации те сферы, которые могут являться предметом государственного регулирования только на федеральном уровне. Это вопросы установления правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; вопросы судоустройства, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, правового регулирования интеллектуальной собственности. Одной из важнейших конституционных гарантий, обеспечивающих свободу предпринимательской деятельности, является применение принципа поддержания конкуренции и недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Государственная политика в области реформирования системы управления государственным имуществом направлена на повышение эффективности исполнения государством своих публичных функций <4>. Необходимость повышения эффективности отмечается во многих программно-политических актах <5>. В юридической литературе в целях повышения эффективности управления государственной собственностью предлагается в том числе совершенствовать законодательство с целью обеспечения условий для наиболее эффективного использования переданного государственным корпорациям имущества <6>. При этом под термином "эффективность" применительно к процессу управления государственной собственностью следует понимать соответствие деятельности органов государственной власти потребностям, запросам и ресурсам общества <7>.

<4> Наумова Е.Н. Реформирование государственной собственности в современной России - подходы к управлению. URL: http://pskgu.m/projects/pgu/storage/prj/prj_03/prj_03_04.pdf; Винницкий А.В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. N 5. С. 125 - 133.
<5> См., например: п. 1 раздела IV Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; раздел II Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию от 23 июня 2008 г. // Социальный мир. 2008. N 26; Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, одобренная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 // СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.
<6> Бандурина Н.В., Хныкин В.И. Правовое положение новых корпоративных образований с участием государства // Юриспруденция. М.: Изд-во РГГУ, 2010. N 1(17). С. 16 - 21; Плескачевский В.С. Об основных направлениях повышения эффективности использования государственного имущества // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2008. N 9(116). С. 3 - 11.
<7> Плескачевский В.С. Указ. соч.

Принцип эффективности использования и управления имуществом приобретает нормативный характер. Так, ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" <8> среди задач данного органа называет определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности. Необходимость эффективного использования отдельных видов государственного имущества закрепляется в специальных нормативных правовых актах <9>. О необходимости повышения эффективности указывается в материалах к заседанию Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям "О повышении эффективности использования средств, направляемых на инновационную деятельность", подготовленных Минэкономразвития России в 2010 г. <10>.

<8> Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
<9> См., например: ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126; п. 1 ст. 8 Федерального закона "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557; п. 1 ст. 20 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.
<10> Материалы к заседанию Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям "О повышении эффективности использования средств, направляемых на инновационную деятельность". URL: http://www.economy.gov.ru/.

Создание государственных корпораций в том числе направлено на эффективное использование и управление государственным имуществом. Общей для всех государственных корпораций является реализация общенациональных экономических и социальных задач, специальных национальных проектов, федеральных целевых программ, в то же время цели деятельности у большинства государственных корпораций сформулированы нечетко и носят формальный характер <11>. Цели деятельности государственных корпораций, закрепленные в специальных Федеральных законах <12>, не содержат прямого указания на необходимость эффективного использования и управления имуществом, переданным государственным корпорациям. Тем не менее данный принцип закрепляется в качестве целевого показателя в стратегических программах развития. Так, в паспорте Федеральной целевой программы "Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010 - 2015 годов и на перспективу до 2020 года" в качестве одного из важнейших целевых индикаторов и показателей установлен рост эффективности использования природного урана в ядерном топливном цикле (по сравнению с базовым (2009) годом) на 31,8 процента к 2020 г. <13>.

<11> Замрыга Д.В. Цели создания государственных корпораций // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2009. N 3(20). С. 62 - 65.
<12> См., например: п. 1 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071; ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078; п. 1 ст. 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" // СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. II). Ст. 5814; Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития" // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562; п. 1 ст. 15 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029.
<13> Паспорт Федеральной целевой программы "Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010 - 2015 годов и на перспективу до 2020 года". URL: http://www.rosatom.ru.

Однако в настоящий момент отсутствует система показателей (критериев) эффективного использования государственными корпорациями переданного им имущества, на основе которых можно было бы произвести соответствующую оценку.

В то же время деятельность государственных корпораций основана на передаче государством как учредителем значительных активов в качестве вклада, что позволяет занимать государственным корпорациям доминирующее положение на рынке, а следовательно, диктовать свои условия предпринимателям. В этом случае государственная корпорация действует как монополист.

Как уже было отмечено, в отношении государственных корпораций не установлено четких показателей эффективности деятельности. Однако, например, в отношении государственных предприятий и акционерных обществ с государственным участием предусмотрены показатели эффективности деятельности <14>. Так, в соответствии с п. 4 Порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, для федеральных унитарных предприятий это:

<14> Постановление Правительства РФ от 11.01.2000 N 23 "О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности" // СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 274.<15> Приказ Минэкономразвития РФ N 320, Минимущества РФ N 208, МНС РФ N БГ-3-21/355-а от 18 сентября 2001 г. "Об утверждении порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности" // Российская газета. 2001. 24 нояб. N 231.

Аналогичные критерии применяются и для открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности.

В юридической литературе отмечается недостаточность указанных критериев <16>. К критериям эффективности использования государственного имущества относят: капитализацию, размер выплаченных налогов, размер выплаченной зарплаты и размер осуществленных инвестиций <17>. Предлагается установить в качестве критерия экономической эффективности размер денежных средств, направляемых на модернизацию основных средств и инновационную деятельность, а также величину управленческих доходов <18>.

<16> Маргасов Д.В. Критерии эффективности использования государственного имущества в условиях изменения финансовой системы // Российское предпринимательство. 2011. N 3. Вып. 1 (179). С. 11 - 17; Идрисов А. Управление государственным имуществом. URL: http://www.hr-portal.ru.
<17> Маргасов Д.В. Указ. соч.
<18> Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 75.

На основе вышеперечисленных критериев можно прийти к выводу, что принцип эффективности использования имущества и управления им является приоритетным в деятельности государственных корпораций. Однако данный подход не отражает особенностей использования и управления государственным имуществом в том числе имуществом переданным государственным корпорациям, так как показатели эффективности не всегда сводятся к максимальному уровню доходности. Применение принципа эффективности использования имущества и управления им ограничивается, с одной стороны, необходимостью вовлечения объектов государственной собственности в гражданский оборот и стимулирования их экономического использования частными лицами, в том числе путем предоставления льготных условий, т.е. выполнением государством присущих ему публичных функций, с другой стороны, принципом поддержания конкуренции и недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Реализация принципа поддержания конкуренции и недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, предполагает формирование нормативной правовой базы, детализирующей положения Конституции РФ и обеспечивающей осуществление предпринимательской деятельности. Государственные корпорации должны осуществлять закупочную деятельность на основе конституционного принципа поддержания конкуренции и недопущения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, что обеспечит соблюдение режима гласности и прозрачности размещения заказов, будет способствовать предупреждению коррупции и других злоупотреблений, развитию добросовестной конкуренции, а также повышению эффективности управления переданным государственным корпорациям имуществом.

Эффективное использование и управление имуществом также должно основываться на соподчиненности целей и критериев эффективности управления имуществом. Поэтому критерии эффективности не исчерпываются сугубо экономическими показателями. Так, для государственных учреждений это выполнение заданий по оказанию государственных услуг. Таким образом, в качестве критериев эффективности использования и управления имуществом в том числе должны устанавливаться и социальные показатели, так как стремление к достижению высокой прибыли может не в полной мере отражать публичные интересы и не свидетельствовать об эффективности использования и управления государственным имуществом. Данное утверждение применимо и для государственных корпораций, если достижение социально ориентированных публичных целей предусматривалось при создании конкретных государственных корпораций. Эффективное использование и управление имуществом предполагает комбинированное и сбалансированное применение социальных и экономических показателей <19>.

<19> Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 77.

Установление принципа эффективного использования и управления имуществом в деятельности государственных корпораций при условии приоритетного применения принципа поддержания конкуренции и недопустимости экономической деятельности, направленной на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, обеспечит существенное расширение базовых законодательных требований к деятельности государственных корпораций, установление жестких требований к обоснованию необходимости передачи государственным корпорациям дополнительных активов, полномочий, функций, усиление антимонопольного регулирования и контроля применительно к деятельности государственных корпораций.

Литература

  1. Алексеев С.С. Общая теория права. М.: Юридическая литература, 1981. Т. 2. С. 51 - 53.
  2. Бандурина Н.В., Хныкин В.И. Правовое положение новых корпоративных образований с участием государства // Юриспруденция. М.: Изд-во РГГУ, 2010. N 1(17). С. 16 - 21.
  3. Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 70.
  4. Винницкий А.В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. N 5. С. 125 - 133.
  5. Замрыга Д.В. Цели создания государственных корпораций // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2009. N 3(20). С. 62 - 65.
  6. Маргасов Д.В. Критерии эффективности использования государственного имущества в условиях изменения финансовой системы // Российское предпринимательство. 2011. N 3. Вып. 1 (179). С. 11 - 17.
  7. Плескачевский В.С. Об основных направлениях повышения эффективности использования государственного имущества // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2008. N 9(116). С. 3 - 11.
  8. Российское предпринимательское право: Учебник / Под ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2011. С. 59 - 60.
  9. Семенов В.М. Конституционные принципы гражданского судопроизводства. М., 1982.