Мудрый Юрист

Новый формат возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях: реинкарнация отмененного порядка, действовавшего до 2011 года

Грачев Сергей Александрович, доцент кафедры предварительного расследования Нижегородской академии Министерства внутренних дел Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются проблемы нового порядка возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях, порядка взаимодействия правоохранительных и налоговых органов при выявлении налоговых преступлений. Сделан вывод о том, что законодатель вернулся к порядку возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях, действовавшему до 2011 года.

Ключевые слова: возбуждение уголовного дела, налоговая проверка, заключение налогового органа, взаимодействие налоговых и правоохранительных органов.

New format of tax crime cases initiation: reincarnation of the cancelled procedure that were effective till 2011

S.A. Grachyov

Grachyov Sergey A., Assistant Professor of the Preliminary Investigation Department at the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article discusses the problem of the new order criminal prosecution of tax crimes, interaction of law enforcement and tax authorities in the identification of tax crimes. The conclusion is that the legislature returned to the criminal prosecution of tax crimes in force until 2011.

Key words: criminal investigation, tax audit, the conclusion of the tax authority, the interaction of tax and law enforcement agencies.

Нормативное регулирование стадии возбуждения уголовного дела ежегодно подвергается изменениям. При этом зачастую новеллы являются откатом к старым позициям, облаченным в новую форму. Так, несколько раз законодатель пересматривал свой взгляд на экспертизу, проводимую до возбуждения уголовного дела, изменял и дополнял перечень проверочных действий <1>, увеличивал сроки рассмотрения сообщений о преступлениях, расширял круг поводов для возбуждения уголовного дела. Сегодня очередь дошла до порядка возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях <2>.

<1> См.: Грачев С.А., Частнов К.С. О "разумных сроках" предварительной проверки сообщения об экономическом преступлении // Следователь. 2008. N 4. С. 30 - 33.
<2> Федеральный закон от 22 октября 2014 года N 308-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации". URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201410220023.

Напомним, что в конце 2011 года законодатель предусмотрел особый порядок производства проверочных действий и возбуждения уголовных дел применительно к налоговым преступлениям. Поводом могли быть только материалы налоговых органов, содержащие признаки преступления. В связи с ограниченными возможностями налоговых органов по выявлению преступлений в налоговой сфере показатели регистрируемой налоговой преступности резко снизились.

По сути, новыми нормами были запрещены активный поиск и выявление налоговых преступлений со стороны правоохранительных органов. Впоследствии это привело к реорганизации подразделений ОВД по налоговым преступлениям, поскольку показатели эффективности их деятельности по выявлению налоговых преступлений резко снизились.

Порядок возбуждения дел о налоговых преступлениях стал первым исключением из общего правила реагирования правоохранительных органов на признаки преступления, поскольку поводом для возбуждения уголовного дела могли быть только материалы, направленные в следственные органы федеральной налоговой службой <3>.

<3> В дальнейшем законодатель продолжил двигаться в указанном направлении, 21 июля 2014 года предусмотрев еще один новый повод для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных ст. 172.1 Уголовного кодекса РФ, - материалы, которые направлены Центральным банком Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а также конкурсным управляющим (ликвидатором) финансовой организации для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (Федеральный закон от 21.07.2014 N 218-ФЗ).

Это привело к тому, что преступления, предусмотренные ст. ст. 198 и 199 УК РФ, практически перестали иметь место, поскольку возбуждение уголовных дел имело эпизодический характер <4>.

<4> Заседание наблюдательного совета Агентства стратегических инициатив от 14 ноября 2013 года. URL: http://www.kremlin.ru/news/19625.

Президент России неоднократно выражал озабоченность подобными статистическими данными. Осенью 2013 года он сообщил, что государство пересмотрит порядок возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях, который будет компромиссом между интересами бизнеса и государства. При этом, по словам Президента, отката к предыдущим позициям быть не должно <5>.

<5> Там же.

Спустя год в ст. 144 УПК РФ были внесены изменения, сущность которых заключается в следующем.

Во-первых, специальный повод (в виде материалов налоговых органов о признаках налогового преступления) для возбуждения дела о налоговом преступлении больше не нужен.

Во-вторых, на следователя возлагается обязанность информирования вышестоящего налогового органа (по отношению к налоговому органу, в котором состоит на налоговом учете налогоплательщик - налоговый агент, плательщик сбора) о признаках предполагаемого налогового преступления.

В-третьих, налоговый орган с момента получения уведомления должен в течение 15 суток провести налоговую проверку и уведомить следователя о наличии или отсутствии нарушений законодательства о налогах и сборах.

В-четвертых, орган дознания вправе самостоятельно возбудить уголовное дело о налоговом преступлении и провести по нему неотложные следственные действия (с последующей передачей дела руководителю следственного подразделения СК РФ для продолжения расследования).

Указанные новеллы можно оценить неоднозначно.

Скрупулезное нормативное регулирование взаимодействия налоговых органов и органов предварительного следствия с помощью УПК РФ должно поднять его на новый уровень. Более того, подобный порядок должен повысить эффективность деятельности всех должностных лиц, осуществляющих выявление налоговых правонарушений и преступлений, улучшить взаимодействие между налоговиками, оперативными сотрудниками и следователями СК РФ. Именно на этом аспекте законодатель, по всей видимости, хотел акцентировать внимание правоприменителя, предусмотрев данный порядок на этапе возбуждения уголовного дела.

Так, сотрудники оперативных подразделений, осуществляющих выявление и раскрытие налоговых преступлений, больше не должны инициировать направление материалов о признаках преступлений из налоговых органов в органы предварительного следствия или иным образом обходить законодательный запрет на невозможность самостоятельно инициировать производство о признаках налогового преступления. Более того, орган дознания может сам возбудить уголовное дело и провести по нему неотложные следственные действия.

Следователи смогут возбуждать уголовные дела, принимая в расчет заключение налогового органа (заключения специалиста), которое должно им оперативно представляться. Законодатель ограничил срок проведения налоговой проверки 15 сутками с момента получения налоговым органом уведомления о признаках преступления. Таким образом, законодатель установил максимальный срок производства исследования на этапе возбуждения уголовного дела, то есть сформулировал правило поведения для такого участника процесса, как специалист. Подобное предписание (ускоренное получение доказательств следователем) должно исключить практику продления сроков доследственной проверки посредством неоднократного отказа в возбуждении уголовного дела с последующей отменой этого незаконного и необоснованного решения.

Подстраховался законодатель и тем, что установил возможность возбуждения уголовного дела о налоговом преступлении в отсутствие готового заключения (не дожидаясь окончания проверки) налогового органа уже при наличии повода и оснований для возбуждения уголовного дела.

На первый взгляд все вроде бы хорошо. Однако указанные новеллы следует охарактеризовать как негативные, которые в принципиальном плане делают УПК РФ более громоздким и непонятным для правоприменителя.

Рассмотрим их более подробно. В первую очередь следует оценить новый порядок возбуждения налоговых преступлений. Он изменился, фактически превратившись в общий порядок возбуждения уголовного дела, то есть произошел откат к предыдущим позициям 2011 года (что, кстати, не соответствует позиции Президента РФ по этому вопросу).

Так, в настоящее время специальный повод не нужен. Более того, налоговый орган устранен из механизма инициации возбуждения уголовного дела. Его позиция в настоящее время оказалась вообще не интересующей правоприменителя, принимающего решение о наличии признаков налогового преступления, поскольку отсутствие заключения налогового органа не препятствует возбуждению уголовного дела.

При подобном подходе к сущности заключения налогового органа непонятно, какое значение ему придается при последующем предварительном расследовании и зачем в УПК РФ необходимо отводить такое значительное место для регламентации порядка его составления.

По всей видимости, статус заключения налогового органа, которое ему придает законодатель, - это заключение специалиста. Однако по общему правилу особого доказательственного значения оно не имеет и в дальнейшем оценивается в совокупности с другими, собранными по уголовному делу доказательствами. Более того, следует также вспомнить еще об одном источнике доказательств, исходящем от носителя специальных познаний - эксперта, заключении экспертизы, полученном до возбуждения уголовного дела. Напомним, что в настоящее время нормативная регламентация такова, что ее прямое использование при расследовании уголовного дела весьма затруднительно <6>. Таким образом, оба этих источника доказательств не имеют практической ценности в том виде, в котором они регламентированы законом.

<6> Грачев С.А. Реально ли в настоящее время производство экспертизы до возбуждения уголовного дела // Эксперт-криминалист. 2014. N 3. С. 10 - 13.

Следует, по нашему мнению, уделить внимание порядку уведомления следователем налогового органа. Полагаем, что сформулированный в новых нормах порядок деятельности по уведомлению следователем налогового органа должен быть регламентирован никак не Кодексом, а ведомственным приказом СК РФ и ФНС о взаимодействии при расследовании налоговых преступлений. Наличие в УПК РФ столь громоздкой процедуры взаимоотношений двух государственных органов, которая относится к такому узкому вопросу, как возбуждение налоговых преступлений, не обосновано. Подобный подход может привести к тому, что УПК РФ скоро будет содержать криминалистические методики проведения следственных действий, порядок противодействия расследованию и многое другое, напоминая при этом по объему полное собрание сочинений В.И. Ленина.

Установление предельного срока проведения исследования (в форме заключения вышестоящего налогового органа) также, по нашему мнению, не должно осуществляться посредством регламентации в нормах УПК РФ. Во-первых, этот срок достаточно было установить в ведомственной инструкции ФНС о порядке производства документальных проверок (что по факту имеет место быть <7>). Во-вторых, УПК РФ - не тот нормативно-правовой акт, который должен устанавливать правила поведения для специалиста, проводящего исследование, тем более что это заключение существенного значения не имеет на этапе возбуждения уголовного дела.

<7> Приказ Федеральной налоговой службы Российской Федерации от 25.12.2006 N САЭ-3-06/892@ "Об утверждении форм документов, применяемых при проведении и оформлении налоговых проверок; оснований и порядка продления срока проведения выездной налоговой проверки; порядка взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов; требований к составлению акта налоговой проверки" // СПС "КонсультантПлюс".

Специальное указание на возможность производства органом дознания неотложных следственных действий по делам о налоговых преступлениях ничего не добавляет в УПК РФ в принципиальном плане, поскольку по налоговым преступлениям обязательно производство предварительного следствия. Вполне достаточно, как нам кажется, общей нормы, изложенной в ст. 157 УПК РФ.

В конце концов, само наличие особого порядка возбуждения уголовного дела о налоговом преступлении лишь усложняет восприятие УПК, тем более что он по факту особым не является.

Указанное позволяет сформулировать как минимум два вывода. Первый - новый порядок возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях не должен в подобном виде формулироваться в УПК РФ. Второй - кризис уголовно-процессуального законодательства все более очевиден.

Литература

  1. Грачев С.А. Реально ли в настоящее время производство экспертизы до возбуждения уголовного дела // Эксперт-криминалист. 2014. N 3. С. 10 - 13.
  2. Грачев С.А., Частнов К.С. О "разумных сроках" предварительной проверки сообщения об экономическом преступлении // Следователь. 2008. N 4. С. 30 - 33.
  3. Федеральный закон от 22 октября 2014 года N 308-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации". URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201410220023.
  4. Приказ Федеральной налоговой службы Российской Федерации от 25.12.2006 N САЭ-3-06/892@ "Об утверждении форм документов, применяемых при проведении и оформлении налоговых проверок; оснований и порядка продления срока проведения выездной налоговой проверки; порядка взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов; требований к составлению акта налоговой проверки" // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Заседание наблюдательного совета Агентства стратегических инициатив от 14 ноября 2013 года. URL: http://www.kremlin.ru/news/19625.