Мудрый Юрист

Основы политико-правовой (конституционно-правовой) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Мамина Оксана Ивановна, доцент кафедры "Теория права и природоресурсное право" Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ), кандидат юридических наук.

Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих власть на местном уровне, является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе. В представленной статье исследуются основные аспекты политико-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством, а также проводится анализ действующего в данной сфере законодательства.

Ключевые слова: муниципальное право, местное самоуправление, органы местного самоуправления, должностное лицо, юридическая ответственность.

Bases of Political and Legal (Constitutional and Legal) Responsibility of Bodies and Officers of Local Government

O.I. Mamina

Mamina Oksana I., Assistant Professor of the Department of Theory of Law and Natural Resources Law of the Moscow State University of Railway Engineering (MSURE) Candidate of Legal Sciences.

The formation of effective legal mechanisms for accountability and oversight of the activity of entities in the municipal authority is a separate direction of the reform of local government in the Russian Federation at the present stage. In the present paper examines the main aspects of the political and legal responsibility of bodies and officials of local selfgovernment before the population of the municipality and the state, the analysis of the existing in this sphere of legislation.

Key words: municipal law, local self-government, bodies of local self-government, official, legal liability.

В соответствии с современной конституционной концепцией местное самоуправление является отдельным уровнем публичной власти, не отождествляемым с элементами системы органов государственной власти. На протяжении последних лет наблюдается сложный, многоэтапный процесс становления организационных, правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления. В то же время актуальным является вопрос об установлении и регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления <1>.

<1> Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 12.

В настоящее время основой нормативно-правовой базы, регулирующей отношения по поводу контроля за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и привлечения к ответственности указанных органов и должностных лиц за их неисполнение, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее по тексту - Закон).

<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Более подробно виды ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, определяются уставами муниципальных образований.

В науке теории государства и права традиционно выделяют следующие виды юридической ответственности: уголовная <3>, административная, гражданско-правовая <4>, дисциплинарная и материальная. На основании анализа действующего в отношении предмета данного исследования законодательства представляется возможным выделить также такой вид юридической ответственности, как политико-правовая (или, по мнению большинства исследователей <5>, конституционно-правовая), мерами которой являются, в частности, отзыв выборного должностного лица, роспуск представительного органа власти, удаление в отставку главы муниципального образования и отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. В данной статье мы уделим внимание именно этому виду юридической ответственности, а именно политико-правовой (конституционно-правовой). Определяя ее наименование именно таким образом, выделим ее основные особенности:

<3> См., напр.: Чаннов С.Е. Привлечение к ответственности муниципальных служащих за совершение коррупционных правонарушений // Практика муниципального управления. 2013. N 7. С. 82 - 90.
<4> См., напр.: Кабанова И. Муниципальные образования и иные публично-правовые образования как субъекты гражданско-правовой ответственности // Муниципальное право. 2013. N 2. С. 16 - 25.

КонсультантПлюс: примечание.

Научно-практическое пособие Е.М. Заболотских "Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления" включена в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011.

<5> См., напр.: Кузько А.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 24 с.; Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. 193 с.; Красновский М.В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2008. 184 с., Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: Науч.-практ. пособ. М.: Проспект, 2012; и др.
<6> Авилов В.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2011. С. 8.
<7> Подробнее см.: Джагарян Н.В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 45 - 49; Дорофеева А.М. Отзыв как форма непосредственной муниципальной демократии в России: вчера, сегодня, завтра // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 69 - 72.

Следует обратить внимание, что существует и другое основание классификации видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления - по субъекту, перед которым она наступает. Указанная классификация содержится в ст. 70 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая определяет, что органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с федеральными законами несут ответственность перед:

а) населением муниципального образования;

б) государством;

в) физическими и юридическими лицами <8>.

<8> Шугрина Е. Ответственность главы муниципального образования и местной администрации // Муниципальная служба. 2013. N 2. С. 2 - 19.

Такая иерархия закрепления в Законе от 6 октября 2003 года видов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не случайна. Указание на первоочередность ответственности перед населением отражает сущность местного самоуправления как формы народовластия в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации. Население является основным субъектом прав местного самоуправления. Поэтому прежде всего необходимо установление эффективных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

В соответствии со ст. 71 Закона о местном самоуправлении основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим федеральным законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Законом, используя определенную процедуру голосования, регламентированную ст. 24 указанного Федерального закона.

Однако в настоящее время регулирование института отзыва на федеральном уровне представляется весьма несовершенным. Главными недостатками видятся весьма общая формулировка оснований отзыва в Законе о местном самоуправлении 2003 года и чрезмерное количество голосов, необходимых для признания отзыва состоявшимся. Совокупность этих обстоятельств привела к тому, что за все время действия Закона данная санкция ни разу не применялась. А между тем данный институт обладает значительным демократическим потенциалом, поскольку вопрос о лишении выборного должностного лица полномочий вправе решать тот, кто его полномочиями наделил, то есть население муниципального образования.

Формирование основ политико-правовой (конституционно-правовой) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством - это самостоятельное направление в рамках реформы организации муниципальной власти в Российской Федерации на современном этапе и фундаментальная проблема муниципально-правовой науки, которая требует всестороннего исследования и, главное, решения.

Начало формированию института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством заложили Конституция Российской Федерации 1993 года и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", действовавший до вступления в силу Закона от 6 октября 2003 года.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом в ч. 3 ст. 20 Федерального закона N 131-ФЗ оговорено, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Наиболее детально в ст. ст. 73 и 74 исследуемый Закон описывает особенности ответственности перед государством представительного органа муниципального образования, а также главы муниципального образования и главы местной администрации.

В частности, полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены законом субъекта Российской Федерации. При этом должна быть соблюдена последовательность действий, установленная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Во-первых, соответствующий суд должен установить, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования. Представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока должен в пределах своих полномочий принять меры по исполнению решения суда, в том числе отменить соответствующий нормативный правовой акт. Если же представительный орган не принял таких мер по исполнению решения суда, то факт неисполнения решения суда также должен быть установлен судом. Затем глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца после вступления в силу такого судебного решения вносит в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.

Порядок принятия и вступления в силу законов субъектов Российской Федерации установлен в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" особо оговорено, что полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи <9>.

<9> Помазанский А.Е. Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. N 8. С. 13 - 24.

Возможность роспуска представительного органа в случае его бездействия при осуществлении своих полномочий, а также по исправлению допущенных нарушений законодательства - жесткое, но весьма действенное средство, способствующее надлежащему функционированию представительного органа муниципального образования и стимулирующее своевременное исправление представительным органом муниципального образования допущенных нарушений в процессе своей деятельности.

Регулирование ответственности представительного органа местного самоуправления на сегодняшний день не является оптимальным. Полагаем обоснованным закрепить еще одной инстанцией ответственности население муниципального образования, поскольку сам термин "представительный орган" указывает на необходимость отстаивания интересов жителей соответствующего населенного пункта, в том же случае, если это делается ненадлежащим образом, население должно иметь право досрочно лишить депутатов их полномочий. Помимо этого, именно жители муниципального образования в первую очередь пострадают в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) представительным органом своих полномочий.

Ответственность главы муниципального образования или главы местной администрации перед государством наступает в случаях:

  1. издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
  2. совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В обоих из указанных случаев глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. При этом Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены пределы срока издания такого правового акта. Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Законом установлены также и судебные гарантии для главы муниципального образования или главы местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации был принят акт об отрешении от должности. Указанные лица вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования, а суд, в свою очередь, должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи <10>.

<10> Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007. С. 254.

Институт ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является одним из самых проблематичных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии <11>. На современном этапе правовое регулирование политико-правовой (конституционно-правовой) ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления не является оптимальным и требует дальнейшего совершенствования.

<11> Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007. С. 158.

Важно понимать, что законодателю следует очень взвешенно подходить к регулированию отношений на местном уровне (в том числе и ответственности) с тем, чтобы создать сбалансированную систему отношений как между местным самоуправлением и государством, так и внутри муниципального образования. Только такой подход позволит обеспечить надлежащее функционирование системы местного самоуправления в решении вопросов местного значения исходя из интересов населения. Очевидно, что без реально функционирующего института юридической ответственности субъектов местной власти невозможны установление правопорядка, обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, становление правового государства.

Литература

  1. Авилов В.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2011.
  2. Джагарян Н.В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 45 - 49.
  3. Дорофеева А.М. Отзыв как форма непосредственной муниципальной демократии в России: вчера, сегодня, завтра // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 6. С. 69 - 72.

КонсультантПлюс: примечание.

Научно-практическое пособие Е.М. Заболотских "Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления" включена в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011.

  1. Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: Науч.-практ. пособ. М.: Проспект, 2012.
  2. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007.
  3. Кабанова И. Муниципальные образования и иные публично-правовые образования как субъекты гражданско-правовой ответственности // Муниципальное право. 2013. N 2. С. 16 - 25.
  4. Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006.
  5. Красновский М.В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2008. 184 с.
  6. Кузько А.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
  7. Помазанский А.Е. Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. N 8. С. 13 - 24.
  8. Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006.
  9. Чаннов С.Е. Привлечение к ответственности муниципальных служащих за совершение коррупционных правонарушений // Практика муниципального управления. 2013. N 7. С. 82 - 90.
  10. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007.
  11. Шугрина Е. Ответственность главы муниципального образования и местной администрации // Муниципальная служба. 2013. N 2. С. 2 - 19.