Мудрый Юрист

Отдельные правовые аспекты применения ограничительных мер в европейском праве

Жбанков Владимир Александрович, доцент кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

Трубачева Кристина Игоревна, старший преподаватель кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

Слепак Виталий Юрьевич, доцент кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

В представленной статье рассматриваются теоретические, практические и компаративистские аспекты режима ограничительных мер в праве Европейского союза. Затрагиваются вопросы теории и стратегии ограничительных мер.

Ключевые слова: Европейский союз, международное право, право Европейского союза, ограничительные меры.

Particular Legal Aspects of Restrictive Measures Application in the European Law

V.A. Zhbankov, K.I. Trubacheva, V.Yu. Slepak

Zhbankov Vladimir A., Assistant Professor of the Integration and European Law Department of the Kutafin Moscow State Law University, Candidate of Legal Sciences.

Trubacheva Kristina I., Senior Lecturer of the Integration and European Law Department of the Kutafin Moscow State Law University, Candidate of Legal Sciences.

Slepak Vitaliy Yu., Assistant Professor of the Integration and European Law Department of the Kutafin Moscow State Law University, Candidate of Legal Sciences.

The article discusses the theoretical, practical and comparative aspects of the regime of restrictive measures in the European Union law, the issues of theory and strategy of restrictive measures.

Key words: European Union, international law, law of the EU, restrictive measures.

Согласно Договору о функционировании Европейского союза ЕС в первую очередь располагает компетенцией по введению дипломатических и экономических ограничительных мер. Процесс принятия решений в Европейском союзе касательно введения таких мер существенно изменился после 1 декабря 2009 года - вступления в силу Лиссабонского договора <1>. Теперь ключевым актором, занимающимся аналитикой, оценкой возможных эффектов и последствий, согласованием позиций отдельных государств и подготовкой позиции Совета ЕС по вопросам внешней политики, выступают Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности и возглавляемый им внешнеполитический аппарат ЕС. Существенный вклад в становление внешнеполитического ведомства ЕС внесла первый постлиссабонский представитель Кэтрин Эштон <2>.

<1> Christoffersen P. The creation of the European External Action Service: lecture given at Maastricht University, 17 February // URL: http://www.mceg-maastricht.eu/publications.html.
<2> См. подр.: Vanhoonacker S., Pomorska K. The European External Action Service and agenda-setting in European foreign policy // Journal of European Public Policy, 20:9, 1316 - 1331.

Внешнеполитическая компетенция Европейского союза закреплена ч. 5 Договора о функционировании Европейского союза <3> (Рим, 1957 г). Согласно ст. 205 "деятельность Союза на международной арене... осуществляется исходя из принципов, преследует цели и проводится в соответствии с общими положениями, которые предусмотрены в главе 1 раздела V Договора о Европейском союзе", согласно ст. 21 Договора о ЕС деятельность Союза на международной арене осуществляется исходя из принципов, которые руководили его созданием, развитием и расширением и которые Союз стремится продвигать в остальном мире: демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и солидарности, соблюдение принципов Устава Организации Объединенных Наций и международного права", кроме того, необходимо отметить, что базовая цель создания ЕС закреплена в ст. 3 ДЕС: "Союз ставит целью содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов".

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк.

<3> Здесь и далее все цитаты из учредительных договоров ЕС приводятся в переводе проф. А.О. Четверикова, под. ред. проф. С.Ю. Кашкина "Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями". М.: ИНФРА-М, 2011.

Все ограничительные меры ЕС принимаются на основании ст. 215 ДФЕС, которая, в частности, закрепляет, что решения в этой сфере принимает Совет Европейского союза, постановляя квалифицированным большинством по совместному предложению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности и Комиссии ЕС.

Касательно стратегии санкционных режимов новейшим изобретением являются так называемые targeted sanctions, целевые санкции <4>. Суть этого подхода состоит в том, чтобы наибольший эффект санкций был направлен непосредственно на лиц, принимающих решения, и лиц, с ними связанных, но в то же время минимально задевал население страны-нарушителя. Такой подход был принят после анализа санкций в отношении режима Саддама Хуссейна в Ираке и некоторых других <5>. Благодаря этому все большей популярностью пользуются санкции, заключающиеся в запрете доступа и замораживании активов конкретных лиц. Такие санкции характерны для первого этапа работы над проблемой <6>.

<4> Van den Herik L. Peripheral hegemony in the quest to ensure Security Council accountability for its individualized UN sanctions regimes // The Journal of Conflict and Security Studies. 2014.
<5> Euclid A.R. From a Punitive to a Bargaining Model of Sanctions: lessons from Iraq, 49 International Studies Quarterly 459 - 470 (2005).
<6> Cortright D., Lopez G.A. Learning from the Sanctions Decade, 2 Grotius Dialogue (3) (2000) // URL: http://www.worlddialogue.org/print.php?id=90.

Если индивидуальные санкции не смогли подчинить нарушителя, следующий этап - секторальные санкции, затрагивающие определенные секторы экономики, прежде всего кредитно-финансовую систему <7>. Эти санкции характеризуются более широким охватом и даже более того - неопределенным кругом лиц, страдающих от этих санкций, так как воздействуют на инвестиционные возможности государства в целом.

<7> Lester M., Hobson F. Targeted sanctions and sanctions targeted: Iranian banks in the European courts // Butterworths Journal of International Banking and Financial Law. 2013. P. 278 - 280.

Третий этап санкционного режима - санкции, направленные против того или иного сектора производящей экономики, являющегося для государства-нарушителя ключевым. Здесь большое значение имеет аналитическая работа при подготовке таких мер, так как блокирование того или иного сектора производства может оказать влияние на мировой рынок. Кроме того, этап санкционной политики является наиболее сложным в процессе согласования.

Эти три типа санкций не исключают друг друга и могут работать эффективно лишь в сочетании. В конечном итоге основными целями санкционной политики являются элиминация внутренних ресурсов государства-нарушителя, блокирование его внешнеполитических инициатив и переключение внимания режима на внутренние проблемы.

Как показывает практика, использование и применение мер воздействия в форме санкций и ограничительных мер имеет довольно широкое распространение. В теоретическом понимании следует отличать понятие санкций от мер, носящих ограничительный характер. Тем не менее оба эти элемента правовой нормы применяются различными международными организациями и государствами по отношению друг к другу.

Так, можно рассматривать использование санкций и применение мер ограничительного характера на примере Европейского союза.

На сегодняшний день в свете рассматриваемого вопроса можно выделить взаимоотношения Европейского союза с Республикой Беларусь.

Так, еще в начале 2006 года Советом Европейского союза были приняты одни из первых мер ограничительного характера по отношению к лицам, которые были ответственны за нарушения международных избирательных прав и прав человека. По отношению к таким лицам были применены меры ограничительного характера в форме запрета на въезд на территорию Европейского союза, а также подверглись "заморозке" их активы. Меры ограничительного характера также получили легальное закрепление в новых решениях Совета. Это решения Совета N 2011/69/CFSP от 31 января 2011 г., дополняющие решение Совета N 2010/639/CFSP относительно применения ограничительных мер в отношении конкретных должностных лиц Беларуси <8>, а также решение Совета N 84/2011 <9>, дополняющее решение ЕС N 765/2006 относительно ограничительных мер, применяемых в отношении президента Лукашенко <10>. Дальнейшее развитие данные позиции получили в последующих решениях Совета <11>, в которых подтверждаются вышеизложенные позиции. Так, решение Совета от 20 октября 2013 г. <12> N 2013/534/CFSP вносит дополнительные изменения в предыдущее решение N 2012/642/CFSP относительно ограничительных мер в отношении Беларуси. Так, Советом Европейского союза было принято решение о продлении применения ограничительных норм уже до 31 октября 2015 г.

<8> OJ L 280 26.10.2010.
<9> OJ L 28/17 2.2.2011.
<10> Эти решения направлены против конкретных лиц, указанных в приложениях к решениям, и предусматривают в их отношении такие ограничительные меры, как замораживание счетов и других экономических ресурсов лиц, ответственных за нарушения международных принципов, относительно президентских выборов и избирательных стандартов при проведении президентских выборов 19 декабря 2010 г. в Беларуси, а также за использование репрессий против гражданского общества и демократической оппозиции.
<11> OJ L 288/69 30/10/2013.
<12> Ibid.

Но, в свою очередь, Европейский союз закрепляет и возможность пересмотра данных положений и отмены ограничительных мер, если политическая ситуация в Беларуси начнет меняться в позитивном и демократическом направлении <13>.

<13> Трубачева К.И. Правовые основы построения взаимоотношений между Европейским союзом и Республикой Беларусь // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5. С. 970 - 974. DOI: 10.7256/1994-1471.2014.5.10944.

В подтверждение вышесказанного говорит то, что в ноябре 2014 года Европейский союз сократил число физических лиц на 24 человека из ранее утвержденного "черного списка". Кроме прочего, меры ограничительного характера были сняты и с семи юридических лиц <14>.

<14> Например, "БТ Телекоммуникации", филиалы ООО "Трайпл" (СООО "НефтеХимТрейдинг", СООО "Трайплфарм" и ООО "Трайпл-Велес", "Юнивест-М", а также ее филиалы ИООО "Юнис Ойл" и СООО "ЮнивестСтройИнвест").

Также использование мер ограничительного характера возможно рассмотреть на следующем примере. В 2013 году Фарерские острова осуществили выход из консультаций по вопросам квотирования на вылов сельди в 2013 г. и в одностороннем порядке установили себе квоту в размере 145% от прошлогодней.

Данное решение вызвало незамедлительную неодобрительную реакцию со стороны Европейского союза. Мария Даманаки, являясь комиссаром по морским делам и рыболовству Еврокомиссии, выразила серьезную озабоченность и отметила, что подобные действия недопустимы со стороны Фарер и приведение в исполнение указанных односторонних мер вызовет введение санкций со стороны Европейского союза. А именно, подобные санкции включат меры по ограничению на использование портов ЕС судами, ведущими промысел по добыче сельди и скумбрии под контролем Фарерских островов. Некоторые фарерские суда не будут допущены в порта ЕС, за исключением экстренных ситуаций. Стоит отметить, что Фарерские острова - это 18 небольших островов в северной части Атлантического океана, между Шотландией и Исландией, являются самоуправляющейся территорией Дании, а не частью Европейского союза. Так, Европейская комиссия посчитала, что имеет полномочия в соответствии с Общей политикой ЕС по рыболовству наложить ряд ограничительных мер, таких как импортные ограничения и запреты при посадке в портах ЕС (изложенные в Положении 1026/2012 от 25 октября 2012 года <15>), для сохранения рыбных запасов в странах, в которых нет устойчивого рыболовства. Но, как показывает практика, уже в августе 2014 года Комиссия ЕС приняла решение об отмене данных санкций в ответ на то, что сами Фарерские острова решили снять введенные ранее ими квоты на вылов сельди и других видов рыбы. Такой "шаг навстречу" может быть рассмотрен с точки зрения попытки выстраивания новых взаимовыгодных отношений между ЕС и Фарерскими островами. Хотя такое решение не получило абсолютной поддержки со стороны всех государств - членов ЕС. А именно, свое неодобрение высказала Шотландия в лице Ассоциации добытчиков пелагических видов рыб. Так, ее исполнительный директор Яна Гатт высказывает обеспокоенность тем, что снятие санкций с Фарер может неблагоприятно сказаться на дальнейших спорах между ЕС, третьими странами и заморскими территориями в сфере рыболовства.

<15> Regulation 1026/2012 of 25 October 2012.

На сегодняшний день особый интерес вызывает следующий аспект. 25 ноября 2014 года впервые Трибунал первой инстанции одобрил компенсацию ущерба вследствие применения мер ограничительного характера по делу Case T-384/11 Safa Nicu Sepahan v Council. Заявитель говорил, что пункт N 19 Приложения VIII к Регламенту Совета (ЕС) N 961/2010 от 25 октября 2010 года относительно ограничительных мер в отношении Ирана, отменяющий решение (ЕС) N 423/2007 (2010 OJ L 281, стр. 1), что предусмотрено внесением соответствующих поправок Советом ЕС посредством принятия решения (ЕС) N 503/2011 от 23 мая 2011 года и принятия решения (ЕС) N 961/2010 на ограничительные меры против Ирана (2011 OJ L 136, стр. 26), является недействительным.

Заявитель ссылался на то, что Совет Европейского союза нарушил ст. 265 Договора о функционировании ЕС посредством того, что не рассмотрел должным образом поступившее ходатайство <16>. Кроме прочего, заявитель утверждал, что при вынесении решения о применении мер ограничительного характера Совет ЕС допустил явную ошибку, включив в список лица и компании, подпадающие под ограничения, так как не имелось для этого достаточных правовых оснований. А также требовал возмещения материального ущерба в размере 2 млн евро.

<16> Статья 265 ДФЕС: В случае если в нарушение Договоров Европейский парламент, Европейский совет, Совет, Комиссия или Европейский центральный банк воздерживаются от принятия решения, то государства-члены и другие институты Союза могут обращаться в Суд Европейского союза с целью обеспечить констатацию этого нарушения. Настоящая статья применяется на аналогичных условиях к органам и учреждениям Союза, которые воздерживаются от принятия решения. Подобный иск может быть принят к рассмотрению, только если соответствующему институту, органу или учреждению было сначала предложено совершить действие. Если по истечении двухмесячного срока с момента такого предложения институт, орган или учреждение не определили своей позиции, то иск может быть подан в пределах следующего двухмесячного срока.

Любое физическое или юридическое лицо на условиях, предусмотренных в предыдущих абзацах, может обжаловать в Суде Европейского союза нарушение каким-либо из институтов, органов или учреждений Союза своих обязанностей тем, что ими не был принят в адрес этого лица акт, кроме рекомендации или заключения.

В ходе разбирательства по делу Трибуналом Первой инстанции впервые было вынесено решение, хотя и не в полном объеме удовлетворяющее требования истца в лице компании, действия которой подпадали под ограничительные меры со стороны Европейского союза.

В Европейском союзе санкции (они же ограничительные меры) рассматриваются как один из основных "силовых" механизмов в сфере экономики, необходимых для воздействия на третьи страны, а также отдельные физические и юридические лица для достижения целей Союза.

Собственно, санкции в соответствии с применяемой в ЕС концепцией smart power - это последний инструмент, применяемый до непосредственного силового воздействия в рамках отдела 2 главы 2 Договора о Европейском союзе (далее - ДЕС): Положений об общей политике безопасности и обороны, регламентирующих inter alia проведение Союзом военных и гражданских миссий за пределами ЕС, либо в случае, когда по каким-либо причинам такое силовое вмешательство не представляется возможным.

Правовой основой для введения санкций (ограничительных мер) выступает ст. 29 ДЕС, позволяющая Союзу принимать решения, определяющие позицию Союза по отдельным вопросам географического или тематического характера. В частности, такие решения могут предусматривать полное или частичное приостановление или сокращение экономических и финансовых отношений с одной или несколькими третьими странами. Однако в связи с тем, что социально-экономические аспекты внешнеполитического характера фактически изъяты из сферы действия Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), уполномочивающей статьей для введения ограничительных мер в экономической сфере выступает ст. 215 Договора о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС).

Таким образом, Европейский союз для введения ограничительных мер издает как минимум два документа: решение в рамках ОВПБ в соответствии со ст. 29 ДЕС и принятый в соответствии со ст. 215 ДФЕС в целях наиболее полной его реализации регламент, накладывающий на субъекты права ЕС обязательства <17> экономического характера.

<17> Преимущественно запреты на различные формы взаимодействия.

Применение ограничительных мер Европейским союзом автоматически влечет за собой ограничение торговли, в том числе касательно правил торговли, установленных в рамках Всемирной торговой организации (ВТО), членом которой является как сам Европейский союз, так и все его государства-члены. В связи с этим, рассматривая правовые основы введения ограничительных мер Европейским союзом, необходимо принимать во внимание, что любые его действия, включая односторонние, должны помимо требований собственной правовой системы ЕС соответствовать еще и правилам ВТО.

Литература

  1. Витцтум В.Г. Международное право. М. - Берлин: Инфотропик-Медиа, 2011.
  2. Гали Б.Б. Повестка дня для мира: превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. Нью-Йорк: ООН, 1992.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк.

  1. Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М.: ИНФРА-М, 2011.
  2. Жданов Ю.Н. Принудительные меры в международном праве: дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999.
  3. Левин Д.Б. Международное право и сохранение мира. М., 1971.
  4. Нешатаева Т.Н. Санкции системы ООН: международно-правовой аспект. Иркутск: Иркутский ун-т, 1992.
  5. Селиверстов С.С., Гудков И.В. Энергетическое право Европейского союза. М.: Аспект-Пресс, 2014.
  6. Трубачева К.И. Правовые основы построения взаимоотношений между Европейским союзом и Республикой Беларусь // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 5.
  7. Четвериков А.О. Национальная безопасность Российской Федерации и право Всемирной торговой организации // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 8.
  8. Четвериков А.О. Оговорки о национальной безопасности в праве Европейского союза // Российское право в Интернете. 2013. N 7.