Мудрый Юрист

Нормативное правовое обеспечение в сфере архивного дела: современное состояние и перспективы развития

Кирилловых Андрей Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы ФГБОУ ВО "Вятский государственный университет".

Лауреат премии "Юрист года - 2015" в номинации "Юридическое образование и наука" Кировского регионального отделения общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России".

Автор более 250 работ по праву, включая монографии, учебные и практические пособия, комментарии к российскому законодательству, статьи в периодических изданиях.

В предлагаемой читателю статье проводится анализ современного законодательства в сфере архивного дела, показывается его современная система, а также с учетом концепции развития архивного дела в России определяются основные направления совершенствования его правового регулирования.

Ключевые слова: архив, законодательство, этические нормы, информация, электронный документ.

Regulatory and legal support in the field of archives: current state and prospects of development

A.A. Kirillovih

In this article the author analyzes modern legislation in the area of archives, showing its modern system, and taking into account the concept of development of archives in Russia. The basic directions of improvement of its legal regulation are defined.

Key words: archive, law, ethics, information, electronic document.

Роль архива в нашем обществе объективно чрезвычайно велика. Архив - это инструмент трансляции исторического времени и потенциальная возможность для формирования общественного сознания. Архивы во всем мире считаются главной составной частью национального наследия каждой страны. Они стали основной составляющей частью культурного богатства, поскольку совершенно необходимы для формирования национального сознания и определения конкретных особенностей этих стран.

Как следует из проекта концепции развития архивного дела в Российской Федерации на период до 2020 года [1], место архивов в современном мире определяется той ролью, которую играет в нем документ как оперативный регулятор различных сфер деятельности человека, общества и государства.

Стоит отметить, что архивное дело в Российской Федерации - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов. Таким образом, указанная деятельность - это совокупность действий, направленных на организацию хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов. Все перечисленные виды действий осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления, организации, граждане.

Для того чтобы обеспечить научное управление архивами, сохраняя их целостность и безопасность, чтобы они могли служить интересам граждан, общества и государства, необходимо законодательство, обеспечивающее организацию и деятельность архивов.

В связи с этим одной из актуальных проблем отечественного архивоведения и архивного дела является разработка вопросов архивного законодательства, поскольку архивное дело, как и любая другая сфера жизни общества, имеет свою правовую форму [2, с. 4]. Его главной задачей является создание законодательной базы, которая позволяет решить проблему правового регулирования отношений граждан, общества и государства в сфере архивного дела, обеспечить сохранение, качественное пополнение, государственный учет и всестороннее использование архивного фонда Российской Федерации как важнейшей части ее национального и культурного достояния.

Стоит сказать, что за последние 20 лет архивное законодательство обновилось. Перечень федеральных законов и других правовых актов, которые затрагивают в той или иной степени архивные учреждения, насчитывает более 100 различных законов и законодательных актов. Это обстоятельство дает основание для постановки вопроса о признании архивного права самостоятельной отраслью права.

Однако архивное право носит ярко выраженный межотраслевой характер, содержащий нормы, относящиеся к различным отраслям права - гражданскому, административному, уголовному, трудовому и другим. Следовательно, все сильные и слабые стороны этих отраслей права в прошлом и настоящем оказывают влияние на архивное право.

В настоящее время термин "архивное право" прочно вошел в обращение в среде работников архивной отрасли. Само понятие "архивное право" появилось еще в средние века и понималось как право землевладельца, имеющего архив как совокупность документов, полученных от власти сюзерена, императора или короля, представлять выписки из этих документов или подлинные документы при рождавшихся спорах по ленному землевладению. Такое же право было у церкви, а затем и у городов, которые в получаемых от императора или папы привилегиях получали архивное право - хранить эти документы и ссылаться на них как на неотъемлемое право. В дальнейшем понятие архивного права видоизменилось. Толкование понятия "архивное право" было дано в 1863 г. в настольном словаре Ф. Толя: "относящиеся к архиву законы и правила составляют архивное право" [3]. Однако данное определение исходя из современной трактовки архивного права, скорее, подходит к пониманию архивного законодательства.

Становление и дальнейшее развитие архивного законодательства должно стать одним из важных направлений правового развития государства. Главная задача архивного законодательства - создать законодательную базу, которая позволила бы, решая проблему правового регулирования отношений граждан, общества и государства в сфере архивного дела, обеспечить сохранение, качественное пополнение, государственный учет и всестороннее использование Архивного фонда Российской Федерации как важнейшей части ее национального и культурного достояния.

Следует обратить внимание на состояние современной нормативной базы архивного дела и особенности ее построения, что позволит глубже понять ее специфику, проблемы и направления для совершенствования.

В свое время А.Н. Артизов, ныне руководитель Федерального архивного агентства, предложил классификацию правовых актов архивного законодательства по тематическому признаку и условно разделил их на три самостоятельные группы:

  1. акты фундаментального характера, регламентирующие весь комплекс вопросов, относящихся к компетенции архивного законодательства;
  2. акты по вопросам комплектования, хранения, учета и вывоза архивных фондов;
  3. акты о доступе к архивным документам и правилах их использования [4, с. 100 - 104].

Исходя из предложенной тематики классификации, группы документов можно представить следующим образом.

Первая группа нормативных актов представлена системообразующим актом общего регулятивного характера, представляющим собой главный архивный Закон страны - Федеральный закон от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", действующий на всей территории страны. С учетом того что вопросы архивов и архивного дела находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, к данной группе имеют прямое и непосредственное отношение региональные законы об архивном деле субъектов РФ, которые в совокупности составляют региональный уровень архивного законодательства России.

Предмет регулирования второй группы нормативных актов связан с работой органов государственной власти особой компетенции (министерств, ведомств и спецслужб) и направлен на обеспечение создания собственных архивов таких органов и условия их надлежащего функционирования, включая право на долговременное и депозитарное хранение документов. В эту группу могут быть отнесены следующие Федеральные законы:

Указы Президента РФ:

Указ Президента РФ от 11.07.2004 N 865 "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации";

Постановления Правительства РФ:

Третья группа нормативных актов регламентирует вопросы доступа к архивным документам различных категорий пользователей. Однако в этой части наблюдается явный перекос в сторону нормативных актов, посвященных защите субъектов информационных отношений. Имеются в виду вопросы правового обеспечения защиты прав и интересов гражданина, обеспечения информационной открытости общества, соблюдения тайны личной жизни, коммерческой и государственной тайны. Сложность объекта правового регулирования в этой сфере порождает своеобразное взаимопроникновение и перекрещивание между законами, когда для принятия ответственного решения приходится обращаться к нормам двух-трех и более правовых актов.

Важнейшие акты этой группы - это следующие Федеральные законы:

Указы Президента РФ:

Постановления Правительства РФ:

Кроме того, в обозначенную группу могут быть отнесены следующие нормативные документы:

Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления";

В целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры РФ и органами местного самоуправления Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О Классификаторе правовых актов" утвержден Классификатор правовых актов. В нем нашло место и архивное законодательство как формирующаяся комплексная система в системе российского законодательства. Для архивного законодательства введены две рубрики под кодом 120.030.040 "Архивный фонд. Архивы" в подразделе 120.030.000 "Информационные ресурсы. Пользование информационными ресурсами" разд. 120.000.000 "Информация и информатизация" и под кодом 200.030.040 "Правопреемство государств в отношении государственных архивов" в подразделе 200.030.000 "Правопреемство государств" разд. 200.000.000 "Международные отношения. Международное право", что соответствует современному пониманию архивных документов как информационных ресурсов.

Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" - это основной нормативный документ, очень подробно регулирующий вопросы хранения, комплектования, учета и использования всех архивных документов независимо от того, в каком предприятии они образовались и хранятся - государственном, муниципальном или частном.

Подчеркнем, что нормы, зафиксированные в Законе, имеют правовой приоритет в отношении положений других законов, нормативно-правовых актов РФ и ее субъектов, а также муниципальных правовых актов об архивном деле (ст. 2 Закона). Далее Закон устанавливает базовую терминологию, применяемую в области архивного дела. И наконец, Закон разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований в области архивного дела.

Принятие Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации", без сомнения, позволило решить ряд актуальных задач в области управления архивным делом не только на федеральном уровне, но и на местах, позволило законодательно решить вопросы, которые встают ежедневно перед архивистами всех регионов России. Так, например, Законом особенности правового положения архивных документов, находящихся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или находящихся в частной собственности, определены обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций по комплектованию государственных и муниципальных архивов архивными документами, что, безусловно, позволит обеспечить сохранность архивных документов при реорганизации или ликвидации государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций.

Стоит отметить, что в этом направлении непрерывно расширяется модельное законодательство, всегда стремится вперед, к изменению установившихся правил и порядков, внесению модельных норм во внутреннее законодательство стран [5].

В числе нормативных актов, ориентированных на межгосударственное сотрудничество в сфере архивного дела, следует также упомянуть Модельный закон об архивах и архивном фонде (принят в г. Санкт-Петербурге Постановлением от 03.04.1999 N 13-9 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) [6], в котором установлены и урегулированы организационно-правовые и экономические основы комплектования, учета, хранения и использования документов архивного фонда, управления документацией в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (СНГ), их взаимодействие в решении данных вопросов в соответствии с законодательством, конституциями и иными законами этих государств.

В любом цивилизованном обществе "венцом", логическим продолжением нормативно-правовой системы является соответствующая этика поведения профессионала, например архивиста, что может быть закреплено этическим или моральным кодексом, кодексом чести или иным подобного рода документом.

В сентябре 1996 г. в Пекине на заседании Генеральной ассамблеи Международного совета архивов был принят Международный этический кодекс архивистов [7], который установил высокие стандарты, очертил этические рамки поведения для всех тех, кто занят в архивной сфере.

Основными принципами Международного этического кодекса архивистов являются:

Эти этические нормы, содержащиеся в Международном этическом кодексе архивистов, признаны и в нашей стране. Все, кто работает с архивными документами, должны помнить о профессиональной ответственности и согласовывать свои профессиональные действия с этическими нормами Кодекса.

Касаясь аспектов этического регулирования, стоит отметить, что такие документы определяют международные стандарты и основополагающие принципы профессиональной деятельности. В то же время они могут служить справочным и учебным пособием для профессионалов и студентов. Стандарты, заложенные в этих документах, способны повысить профессиональную ответственность и внушить общественности уверенность в профессиональной этике специалистов [5].

Развитие информационного пространства в сфере публичного управления тесно связывается с информационно-коммуникационными ресурсами, позволяющими обеспечить открытость деятельности управленческих структур, в том числе через интернет-ресурсы. Однако использование информационно-коммуникационных технологий в органах государственной и муниципальной власти не ограничивается созданием и ведением сайтов. С их помощью проводятся прямые трансляции заседаний, интернет-конференции, создаются интернет-приемные депутатов. Информационные технологии обеспечивают работу депутатов и структурных подразделений законодательных органов, автоматизированная система документооборота Государственной Думы обеспечивает единую автоматизированную технологию работы с документами, предполагается создать национальный электронный архив законодательства России [8].

В то же время сфера информационных технологий в государственном управлении, касающаяся информационного межведомственного обмена, не получает должного правового регулирования. Неслучайно в этой связи звучат призывы о необходимости отнесения регламентации организации документооборота в части взаимодействия различных субъектов с органами государственной власти к объектам права, требующим специального правового урегулирования [9].

Стоит сказать, что при рассмотрении вопросов электронного документооборота на первый план выходит проблема сохранности электронных документов, которые нужно будет хранить на протяжении многих лет, не нарушая при этом целостности, аутентичности, сохраняя информацию, которая может понадобиться в любое время. Выполнение данного требования связывается с острой необходимостью разработки законодательно-нормативной базы, которая бы позволила гораздо шире использовать электронные документы и современные технологии, как в государственном управлении, так и в коммерческой деятельности, и создала бы правовые основы организации хранения электронных документов.

Практически во всех странах мира "легальная" жизнь электронных документов базируется на трех законах:

  1. об электронной цифровой подписи;
  2. об электронном документе;
  3. об электронной коммерции.

В России к настоящему времени принят только Закон об электронной подписи (пришедший на смену Закону "об электронной цифровой подписи").

Сегодня существует ряд законодательных актов, который регулирует практику применения систем электронного делопроизводства и документооборота:

  1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ допускает "в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, иными правовыми актами или соглашением сторон", использование при совершении сделок "факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи" (п. 2 ст. 160);
  2. Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи" призван модернизировать и упростить эти процедуры. Он законодательно вводит понятие электронной подписи (ЭП) и определяет ее как информацию в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию, а также регламентирует деятельность удостоверяющих центров по организации инфраструктуры открытого ключа подписи;
  3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ налагает значительные ограничения на создание кадровой документации исключительно в электронном виде. Практически все документы, необходимые или возникающие в процессе трудовых отношений, должны иметь бумажную форму, так как "при принятии решений, затрагивающих интересы работника, работодатель не имеет права основываться на персональных данных работника, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или электронного получения" (п. 6 ст. 86). Тем не менее документы, которые оформляют принятие "решений, затрагивающих интересы работника", могут создаваться только как электронные. А это в персональном и социальном отношениях очень важные документы: например, приказы (распоряжения) по личному составу и лицевые счета;
  4. Таможенный кодекс Таможенного союза (2009 г.) устанавливает, что "документы, необходимые для выпуска товаров, могут быть представлены в форме электронных документов" (п. 4 ст. 176; см. также п. 5 ст. 180; п. 5 ст. 183; п. 2 ст. 190; п. 2 ст. 193 и т.д.);
  5. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 N 95-ФЗ допускает представление в качестве письменных доказательств документов, подписанных ЭЦП или иным аналогом собственноручной подписи (ст. 75). Практика арбитражных судов по рассмотрению электронных документов в качестве доказательств в дальнейшем может быть легко принята судами общей юрисдикции;
  6. Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" допускает ведение бухгалтерского учета в электронной форме: первичный учетный документ, регистры бухгалтерского учета, документы учетной политики, стандарты экономического субъекта, другие документы, связанные с организацией и ведением бухгалтерского учета, могут существовать в виде электронного документа;
  7. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ предполагает подачу налоговой декларации "на бумажном носителе или в электронном виде" (п. 2 ст. 80).

Ранее Министерство по налогам и сборам с 2002 г. разрешило подачу налоговой декларации исключительно в электронном виде (Порядок представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи утвержден Приказом МНС России от 02.04.2002 N БГ-3-32/169). В настоящее время подобная практика продолжена и активно и расширяется в рамках деятельности Федеральной налоговой службы (ФНС России).

В ряде случаев распоряжения Министерства финансов и положения Банка России позволяют отказаться от бумажной формы документов, что, например, относится к платежным поручениям в банковской сфере. Равноправие бумажных и электронных документов просматривается в нормативах, относящихся к срокам хранения управленческих и финансовых документов и к форме представления регистрационно-контрольных карточек [10, 11].

Кроме того, непосредственное отношение к созданию и управлению электронными архивами имеют Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"; Стандарт РФ "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения"; Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук; Основные правила работы архива организации.

Несмотря на проблемы в законодательстве, в последнее время намечается активное расширение сферы использования электронных документов как в государственном управлении, так и в коммерческой деятельности.

В рамках постепенной интеграции с законодательством Европейского союза и приведения в соответствие нормативной базы в сфере информационных ресурсов с общеевропейскими правилами были приняты Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" и упомянутый выше Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных, муниципальных и судебных органов". В дальнейшем данные нормативные акты и также действующее европейское законодательство послужили основой и при разработке проектов других законов, например упомянутого Закона об электронной подписи.

В настоящее время разработан и находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ проект Федерального закона N 107599-3 "Об электронном документе" [12] (внесен депутатами Государственной Думы Л.С. Маевским, П.В. Анохиным, К.В. Ветровым, В.И. Волковским, В.С. Катренко, О.А. Финько, А.В. Шубиным (профильный комитет - Комитет по информационной политике)). Согласно положениям законопроекта, электронный документ определяется как документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. В свою очередь, электронный архив - это массив электронных документов, подлежащий хранению в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 7 законопроекта "Об электронном документе" при хранении электронных документов в электронном архиве должны обеспечиваться:

Определяется также порядок хранения электронных документов аналогично соответствующей процедуре для бумажных архивов: документы должны быть защищены от несанкционированного доступа и от искажений; необходимо предусмотреть возможность доступа всем заинтересованным участникам; обязательна возможность подтверждения подлинности электронных документов в течение всего срока хранения; возможно предоставление хранимых электронных документов в виде копии на бумаге.

Стоит отметить, что законодательно-нормативные акты должны учитывать, что переход от бумажного документооборота идет не к чисто электронному, а к смешанному документообороту. Необходимо принимать во внимание и многоукладность современного российского делопроизводства, когда делопроизводство даже в организациях одного сектора экономики, работающих в одном правовом поле, может существенно различаться, в немалой степени в зависимости от их ресурсов и готовности использовать современные технологии.

Таким образом, дальнейшее развитие архивного дела невозможно без совершенствования законодательной базы, в том числе в области документационного обеспечения управления. В этих целях представляется необходимым внести изменения в действующее законодательство Российской Федерации, а также принять ряд новых нормативных правовых актов, направленных на реализацию государственной политики в сфере архивного дела и делопроизводства, в том числе в области электронного документооборота. В частности, подготовить проекты нормативных правовых актов по вопросам:

Предполагается инициировать внесение изменений в федеральное законодательство в части совершенствования контроля за соблюдением законодательства в области архивного дела негосударственными организациями, создания механизма такого же контроля на муниципальном уровне.

Кроме того, необходимо разработать и утвердить:

Основными направлениями совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации в сфере архивного дела являются: 1) совершенствование понятийного аппарата регионального архивного законодательства; 2) приведение законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством; 3) установление механизмов сотрудничества региональных уполномоченных органов в области архивного дела с территориальными органами федеральных организаций; 4) законодательное закрепление вопросов функционирования муниципальных архивов. Реализация этих задач будет способствовать сохранению исторического и культурного наследия Российской Федерации.

Список литературы

  1. Официальный сайт Федерального архивного агентства: http://archives.ru/documents/project-concept-razvitie-archivnogo-dela.shtml.
  2. Белова С.И. Организация архивного дела в Российской Федерации (административно-правовые проблемы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 4.
  3. Настольный словарь для справок по всем отраслям знаний. СПб.: Ф. Толь, 1863 - 1864.
  4. Артизов А.Н. Архивное законодательство России: проблемы и перспективы // Вестник архивиста. 2002. N 2. С. 100 - 104.
  5. Шестакова Е.В. Международная практика применения модельного законодательства // Законодательство и экономика. 2006. N 2.
  6. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1999. N 21. С. 200 - 226.
  7. http://www.archiviruem.ru/kodex.htm
  8. Исаков В.Б. Концепция создания Национального электронного архива законодательства России // http://www.hist.msu.ru/Association/HAC/aik/resource.htm.
  9. Семилетов С.И. Документы и документооборот как объекты правового регулирования: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2003.
  10. Приказ Минкультуры России от 25.08.2010 N 558 "Об утверждении "Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения" // БНА ФОИВ. 2011. N 38. 19 сентября.
  11. Приказ Росархива от 23.12.2009 N 76 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти".
  12. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // http://www.duma.ru.