Мудрый Юрист

Самовольная постройка: анализ нововведений ГК РФ

Иваненко А.В., кандидат юридических наук, исполняющий обязанности заведующего кафедрой административного и финансового права Волгоградского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации.

В статье автор рассматривает основные изменения гражданско-правового регулирования в области самовольных построек. А именно вопросы их сноса и легализации при определенных условиях, установленных законодателем. Исследуются нововведения в области объектов - самовольных построек, субъектов, вступающих в отношения, связанные с самовольным строительством. Предлагаются собственные точки зрения на возможные дальнейшие усовершенствования законодательства в данной области.

Ключевые слова: самовольная постройка, правовые последствия, снос самовольной постройки, субъекты самовольной постройки, признание права собственности на самовольную постройку.

The unauthorized construction: analysis of innovations of Russian civil law

A.W. Ivanenko

The author considers the main changes of civil-legal regulation in the area of unauthorized constructions. Such as, the question of demolition and legalization under certain conditions established by the legislator. We study the innovations in the field of objects - unauthorized constructions, subjects entering into a relationship related to unauthorized construction. The author offers his own point of view on further possible improvement of legislation in this area.

Key words: unauthorized construction, legal implications, the demolition of unauthorized construction, the subjects of unauthorized construction, the recognition of property rights of unauthorized construction.

Материальное и процессуальное право в последнее время не отличаются статикой, которая наблюдалась в правовом регулировании по пресечению самовольного строительства и возможной легализации его объектов с 2006 года. Редакция ст. 222 ГК РФ <1> от 13.07.2015, с изменениями и дополнениями, на сегодняшний день вступившими в силу, позволила установить новую веху в правовом регулировании данного субинститута.

<1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015) // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. N 32. Ст. 3301.

Объектом самовольного строительства теперь могут быть признаны: здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Законодатель закрепляет в обновленном варианте статьи новый перечень объектов, которые могут быть признаны самовольной постройкой.

При исследовании диссертационных трудов за последнее 10-летие Бобылевой Ю.А., Гумилевской О.В., Валеева Р.А., Савиной А.В., Грызыхиной Е.А., Шишканова П.А., Иваненко А.В. и др. становится очевидным, что теоретические предложения по определению объекта самовольного строительства у цивилистов существенно разняться.

Так, например, Р.А. Валеев характеризует самовольную постройку как "создаваемое или реконструируемое здание (сооружение) в установленном законодательством порядке, на которое отсутствует разрешение на ввод объекта в эксплуатацию" <1>.

<1> Валеев Р.А. Понятие объекта незавершенного строительства // Цивилист. 2008. N 4.

А.А. Ерофеева пишет, что самовольной постройкой является жилое и нежилое помещение, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное или создаваемое на земельном участке для себя, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное или создаваемое без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил <1>.

<1> Ерофеева А.А. Проблемы правового статуса самовольной постройки // Юрист. 2010. N 1. С. 43 - 46.

О.В. Гумилевская полагает, что "самовольной постройкой является жилой дом, нежилое здание, технические сооружения, прочие строения, объекты незавершенного строительства или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, закрепленных в соответствующих технических регламентах в предусмотренном законом порядке" <1>.

<1> Гумилевская О.В. Основания признания права собственности на самовольную постройку: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 10.

А.В. Савина определяет самовольную постройку как объект, физически подпадающий под признаки объекта недвижимости (п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ)), но создание которого является нарушением установленных правовых норм <1>.

<1> Савина А.В. Снос самовольной постройки // Адвокатская практика. 2008. N 3.

Думается, что самовольной постройкой может быть признан любой объект недвижимого имущества, представляющий собой результат (завершенный или незавершенный) строительной деятельности, осуществленный вне правовых рамок допустимой возможности создания таких объектов <1>.

<1> Иваненко А.В. Теоретические и практические аспекты понимания и легализации самовольной постройки: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 75.

Основным является выделение следующих критериев постройки:

  1. Основные: наличие прочной связи с землей и невозможность перемещения без несоразмерного ущерба для назначения; индивидуальная определенность; прочность и непотребляемость; полезность.
  2. Дополнительные: стоимостные (значительная затрата труда и денежных средств); технические (появление в результате строительной деятельности); степень готовности (завершенности) к использованию исходя из критерия законченности или незаконченности объекта.

И поэтому остаточный дифференцированный подход к определению самовольной постройки законодателем является лишь последующим возможным теоретическим аспектом понимания самовольной постройки.

Положения ст. 222 ГК РФ устанавливают последствия, которые наступают для лица, создавшего самовольную постройку. Действует специальное правило о том, что право собственности у данного лица не возникает и не приобретается им. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Невозможность приобретения права собственности, а также возникновения права собственности сопрягается законодателем с исключительной возможностью признания права собственности на самовольную постройку судом.

Ранее право собственности на самовольную постройку, согласно п. 3 ст. 222 ГК РФ, могло быть признано в судебном, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке. Сосуществование двух возможных способов легализации права собственности на самовольную постройку порождало вопросы различного характера, в частности, о приоритетах применения того или иного порядка, степени разработанности, законности и т.д. Поэтому выделение суда как единственного компетентного органа в данной области видится определенным решением проблемы.

Пункт 3 ст. 222 ГК РФ предусматривает обстоятельства возможного признания права собственности судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий:

Следует иметь в виду, что возведение новых построек при наличии обременения права собственности в виде запрещения нового строительства является основанием для признания постройки самовольной и ее сноса <1>.

<1> См.: Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 19.03.2014) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. N 6.

Анализ положений ст. 222 ГК РФ и материалов судебной практики, на наш взгляд, позволяет выделить следующий круг обстоятельств, имеющих юридическое значение для признания права собственности на самовольную постройку в судебном порядке:

  1. Возведение постройки, на которую не установлено право собственности никакого лица.
  2. Возведение самовольной постройки на земельном участке, принадлежащем субъекту на праве собственности или на ином вещном праве (пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании).
  3. Установление признаков самовольности постройки:

На наш взгляд, установленное правоприменительной практикой правило относительно безусловной необходимости получения разрешения на строительство, с одной стороны, способствует снижению случаев самовольного строительства, но, с другой стороны, нарушает принцип предсказуемости осуществления хозяйственной деятельности.

Нововведения ст. 222 ГК РФ оставляют без внимания вопрос об определении статуса субъекта, который осуществил самовольную постройку. Им может быть любое физическое и юридическое лицо, которое нарушило установленные для постройки требования, в частности, использовало земельный участок, отведенный для иной цели, не имело соответствующего разрешения или существенно нарушило строительные и градостроительные нормы и правила <1>.

<1> Ершов В.А., Сутягин А.В., Кайль А.Н. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 2009.

Законодательство советского периода (ст. 109 ГК РСФСР) регламентировало статус самовольного застройщика, сводя его только к гражданам.

А.В. Савина пишет, что лицами, осуществившими самовольную постройку, могут быть "деликтоспособные физические, юридические лица, а также публично-правовые образования" <1>.

<1> Савина А.В. Правовой режим самовольной постройки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 19.

В судебной практике сложилось определение, что субъектом, осуществившим самовольную постройку, может быть лицо, нарушившее установленные для постройки требования, которое в частности использовало земельный участок, отведенный для иной цели, не имело соответствующего разрешения или существенно нарушило строительные и градостроительные нормы и правила <1>.

<1> Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 12.04.2010 по делу N А33-787/2009 "О признании комплекса возведенных строений самовольными постройками и об обязании произвести их снос" // СПС "КонсультантПлюс".

В.Н. Шаталин употребляет термин "застройщик" при определении лица, осуществившего постройку на не принадлежавшем ему участке <1>.

<1> См.: Шаталин В.Н. Признание права собственности на самовольную постройку // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2009. N 2.

Н.А. Маленков пишет об условности употребления термина "застройщик". Лицо, которое фактически владеет и пользуется постройкой, далеко не всегда является ее непосредственным создателем, например, в случаях перехода постройки к организации в процессе реорганизации, покупки имущественного комплекса, перехода постройки к гражданину в порядке наследования <1>.

<1> Маленков Н.А. Самовольная постройка: вопросы правового режима и прав на земельный участок // Право и экономика. 2009. N 10. С. 18 - 25.

Нельзя не согласиться с доводом, что при отсутствии специальных оговорок под термином "застройщик" понимается ее фактический владелец и пользователь.

А.В. Савина оперирует понятием "самовольный застройщик" и вводит понятие "фактического владельца самовольной постройки" <1>.

<1> См.: Савина А.В. Правовой режим самовольной постройки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12.

А.Я. Беленькая считает оправданным расширительное толкование понятия лица, осуществившего самовольную постройку, включая его наследников <1>.

<1> Беленькая А.Я. Проблемы квалификации права на объект строительства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 10.

Исходя из классификации самовольных строений по основанию учета вида земельного участка, на котором они возведены, можно следующим образом классифицировать субъектов, возводящих такие незаконные объекты: лица, производящие строительство на земельном участке, находящемся в их собственности (пожизненном наследуемом владении, постоянном бессрочном пользовании); лица, производящие самовольное строительство на земельном участке, принадлежащем иным лицам.

В данном контексте необходимо говорить о соотношении вещных и обязательственных прав, например, аренды, на земельный участок у лиц, возводящих самовольные постройки.

Ст. 222 ГК РФ не уточняет круг субъектов, за которыми может быть признано право собственности на самовольную постройку. Что же касается возведения самовольных построек арендатором земельного участка по действующему законодательству, то вопрос в недавнем прошлом решался неоднозначно.

Относительно права арендатора требовать признания за ним права собственности на земельный участок в судебной практике имелись противоречивые позиции <1>.

<1> См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 3 мая 2007 года N А33-7057/05: "Суд правомерно отказал в удовлетворении иска о признании права собственности на самовольные постройки, исходя из того, что право на самовольную постройку не может быть признано за арендатором земельного участка, на котором данная постройка находится" // СПС "КонсультантПлюс"; Ломидзе О.Г. Изменения, внесенные в пункт 3 статьи 222 ГК РФ, и положение арендатора земельного участка // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. N 11. С. 4 - 19; Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за II квартал 2007 г. (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2007 года) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2007. N 11; Петрищев В.С. Проблемы самовольного строительства (в контексте предложений проекта совместного Постановления Пленума ВС и ВАС РФ "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав") // СПС "КонсультантПлюс". 2010; и др.

Согласно аналитическому обзору от 27 марта 2014 года ВС РФ разрешил признавать право собственности на самовольные постройки за арендаторами земельных участков <1>.

<1> Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. N 6.

Однако остаются нерешенными вопросы: если разрешить признание права собственности, то каким образом будет устанавливаться согласие собственника; может ли применяться как доказательство согласия отсутствие требований о сносе объекта.

Таким образом, необходимым видится упорядочивание правоотношений собственника земельного участка и арендатора по поводу строений, возводимых арендатором на земельном участке. Положительное волеизъявление собственника на застройку (строительство жилья) его земельного участка должно выражаться в письменной форме, возможно, как приложение к договору аренды или дополнительное соглашение. И только при наличии такового документа право собственности на такую постройку может быть признано, при условии, если жилое строение создано без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и если сохранение этого строения не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Следует отметить, что столкновения интересов двух собственников вообще можно избежать, изначально при заключении договора исчерпывающим образом определив судьбу строения по окончании срока пользования земельным участком.

Признавая за арендатором право на легализацию самовольной постройки, полагаем, что для этого необходимо: наличие положительного волеизъявления собственника земельного участка на осуществление строительства; отсутствие изменения целевого назначения земельного участка; соблюдение прав и охраняемых законом интересов других лиц; отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан созданным объектом.

Ст. 222 ГК РФ предусматривает возможность признания права собственности на самовольно возведенный объект недвижимости как за собственником земельного участка, так и за лицами, владеющими земельным участком на иных вещных правах. Следует отметить, что данные вещные права имеют временный характер и в итоге должны трансформироваться либо в право собственности, либо в право аренды (например, если лицо владело на праве пожизненно наследуемого владения, то у наследников возникает либо право собственности, либо право аренды).

При владении и пользовании землей на праве постоянного (бессрочного) пользования лицо может в рамках закона самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, в том числе возводить для этих целей на участке здания, сооружения и другое недвижимое имущество. Созданные этим лицом для себя объекты недвижимости являются его собственностью. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 36 ЗК РФ, если иное не установлено федеральными законами, в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ, федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений.

Также нерешенным остается вопрос о закреплении за определенным лицом возможности и права обращения с иском о признании права собственности на самовольную постройку.

Думается, что субъектами, обладающими правом требования признания права собственности на самовольную постройку, обладают помимо собственника земельного участка (как физического, так и юридического лица), на котором возведена самовольная постройка: лица, пропорционально владеющие на праве собственности долями земельного участка в соответствующих долях; арендатор, возведший таковую постройку с целевым назначением "для жилья", при наличии письменного согласия собственника земельного участка. А также наследник, вступивший в наследство земельным участком, на котором данная постройка возведена наследодателем (в случаях наследования земельного участка несколькими лицами - согласно наследуемым долям земельного участка по завещанию или в равных долях); территориальный орган Росимущества от имени Российской Федерации - на самовольную постройку, возведенную на земельном участке, находящемся в собственности РФ.

Пункт 4 ст. 222 ГК РФ определяет круг субъектов, сроки, порядок действий уполномоченных субъектов на разрешение вопроса о сносе самовольных построек. В круг субъектов включены органы местного самоуправления городского органа в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей. В случае если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования, либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

При анализе ст. 222 ГК становятся очевидными обстоятельства, при наличии которых сохранение самовольной постройки и, следовательно, признание права собственности на нее не является возможным. Снос объектов самовольного строительства гражданское законодательство не предусматривает. Между тем в литературе рядом авторов высказывалась точка зрения о возможности установления такого порядка. Кроме того, отдельные муниципальные образования принимают нормативные акты, определяющие механизм осуществления административного сноса самовольных построек.

В частности, в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле, утвержденным решением Совета депутатов города Чехова <1>, выявление самовольных построек влечет включение механизмов по обнаружению их владельцев (путем публикации объявлений в средствах массовой информации и развешивания объявлений на близлежащих объектах недвижимости). После этого лицо обязывают снести самовольную постройку. Лицо может обжаловать постановление главы администрации по поводу принудительного сноса в суд.

<1> Решение Совета депутатов городского поселения Чехов Чеховского муниципального района МО от 19 февраля 2009 года N 13/2 "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории города Чехова" // СПС "КонсультантПлюс".

До недавнего времени органы власти и управления не могли принимать решения о сносе объектов самовольного строительства. Дело в том, что только суд вправе принять решение о лишении лица права собственности (ст. 35 Конституции РФ), в противном случае нарушаются сами основы не только института права собственности, но и в целом конституционные основы <1>.

<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 4 апреля 2006 года N Ф08-1260/2006: "Решение о сносе самовольно размещенного объекта, подлежащее принудительному исполнению, может быть вынесено только судом. Защита гражданских прав в административном порядке допускается только в случаях, предусмотренных законом, а законодательство не относит к компетенции администрации города решение вопросов о сносе строений" // СПС "КонсультантПлюс".

Данная позиция поддерживается также следующими аргументами:

<1> Андреевская А.В. Обзор судебной практики по статье 222 ГК РФ // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2011. N 4. С. 87 - 98.

И только после вынесения судебного постановления возможен снос самовольной постройки, в том числе силами самого истца. В частности, по одному из дел ФАС ЗАО указал, что в случае, если ответчик не принимает мер к исполнению решения суда о сносе объекта строительства, возведенного самовольно, истец может самостоятельно снести этот объект. При этом его действия должны квалифицироваться как способ защиты гражданских прав. Соответственно, он вправе взыскать расходы на снос недвижимого имущества с лица, незаконно возведшего строение <1>.

<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 16 декабря 2010 года по делу N А45-7390/2010: "В случае, когда ответчик уклоняется от исполнения вступившего в законную силу судебного решения о демонтаже самовольной постройки, действия истца по сносу такой постройки с последующим взысканием с ответчика соответствующих расходов являются допустимым способом защиты права собственности на земельный участок" // СПС "КонсультантПлюс".

В отношении нестационарных объектов, рекламных конструкций, некапитальных строений в судебной практике сложилась полярная неоднозначная позиция <1>. Так как речь идет о свободно перемещаемом в пространстве имуществе, то оно может быть удалено с земельного участка или иного объекта недвижимости на основании административного акта <2>.

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 16 ноября 2010 года N 8263/10 по делу N А33-13956/2009: "В удовлетворении заявления об оспаривании действий уполномоченного органа по демонтажу рекламных конструкций, по удержанию рекламных конструкций до возмещения законным владельцем расходов на их демонтаж, транспортировку и хранение отказано правомерно, так как самовольная установка рекламной конструкции представляет собой заведомо противоправные действия, потому интерес в сохранении рекламной конструкции в месте ее самовольной установки не может рассматриваться как законный и не подлежит защите" // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2011. N 2.
<2> Постановление ФАС Поволжского округа от 18 февраля 2010 года по делу N А55-17464/2009: "Об оставлении без изменения решения Арбитражного суда Самарской области от 9 декабря 2009 года, которым были признаны недействующими Постановление главы городского округа Самара от 20 октября 2008 года N 863 "Об утверждении Положения о демонтаже самовольно установленных нестационарных объектов потребительского рынка на территории городского округа Самара" и Положение о демонтаже самовольно установленных нестационарных объектов потребительского рынка на территории городского округа Самара" // СПС "КонсультантПлюс".

Думается, что снос самовольной постройки возможен только в судебном порядке, поскольку имеет под собой морально-правовую основу возможного ущемления нереализованных прав, возможность иметь которые предусмотрена законодателем.

Также, следует отметить, что согласно сложившейся практике муниципальное образование при обращении с иском о сносе самовольной постройки не наделено правом заявлять подобные требования в общественных интересах, если оно не имеет права муниципальной собственности на соответствующий земельный участок <1>.

<1> См.: Постановление апелляционной инстанции от 30 июля 2010 года по делу N А68-8486/08-342/17 "По делу об обязании осуществить снос самовольно возведенного капитального объекта мини-АЗС и привести земельный участок в состояние и качество не хуже первоначального (основное требование). По делу о признании права собственности на мини-АЗС (встречное требование)" // СПС "КонсультантПлюс".

Следует акцентировать внимание на том, что межведомственные комиссии на сегодняшний день также не наделены правом обращения в суд о сносе самовольной постройки, но их деятельность, отраженная в отчетах о проделанной работе, может явиться основанием требования о сносе самовольной постройки.

Поэтому такая конкретизация законодателем, на наш взгляд, не является необходимой.

Требования о сносе самовольных построек могут предъявлять: титульный владелец земельного участка, если постройка создавалась без его согласия или существенно ущемила его права и свободы; управомоченный орган по делам о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, арендатор земельного участка. Надлежащим ответчиком по делу о сносе самовольной постройки может выступать либо лицо, ее возведшее, либо лицо, не построившее, но эксплуатирующее данное строение.

Таким образом, можно сделать вывод, что изменения, внесенные законодателем в ст. 222 ГК РФ, не решили существующих проблем в данной области правового регулирования. Необходима дальнейшая конкретизация правовых норм при учете их местного реагирования к возникающим и модернизирующимся правонарушениям.

Библиографический список

  1. Валеев Р.А. Понятие объекта незавершенного строительства // Цивилист. 2008. N 4.
  2. Ерофеева А.А. Проблемы правового статуса самовольной постройки // Юрист. 2010. N 1.
  3. Гумилевская О.В. Основания признания права собственности на самовольную постройку: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008.
  4. Савина А.В. Снос самовольной постройки // Адвокатская практика. 2008. N 3.
  5. Иваненко А.В. Теоретические и практические аспекты понимания и легализации самовольной постройки: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
  6. Ершов В.А., Сутягин А.В., Кайль А.Н. Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 2009.
  7. Шаталин В.Н. Признание права собственности на самовольную постройку // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2009. N 2.
  8. Маленков Н.А. Самовольная постройка: вопросы правового режима и прав на земельный участок // Право и экономика. 2009. N 10.