Мудрый Юрист

К вопросу о праве иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления

Дьякова Т.Ю., старший преподаватель кафедры государственного и международного права ФГБОУ ВПО "Кубанский государственный аграрный университет".

Михалева Н.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и международного права ФГБОУ ВПО "Кубанский государственный аграрный университет".

В статье раскрываются особенности предоставления активного и пассивного избирательного права иностранным гражданам для участия в муниципальных выборах в зарубежных странах и Российской Федерации. Авторы проводят анализ норм международно-правовых актов, федеральных законов, международных договоров РФ с конкретными странами СНГ, которые устанавливают право иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Высказаны в этой связи предложения по совершенствованию норм российского избирательного законодательства.

Ключевые слова: иностранный гражданин, право избирать и быть избранным, муниципальные выборы, международные договоры РФ.

To the issue of the right of foreign citizens to elect and to be elected into local authorities

T.Yu. Diakova, N.V. Mihaleva

The article deals with the peculiarities of the concession of suffrage and eligibility to foreign citizens to take part in municipal elections in foreign countries and in the Russian Federation. The authors adduce the analysis of the standards of international law acts, federal laws, international treaties of the RF with definite countries of the CIS, which establish the right of foreign citizens to elect and to be elected into local authorities. In this connection the suggestions about the improvement of the standards of Russian electoral legislation are pointed.

Key words: foreign citizens, right to elect and to be elected, municipal elections, international treaties of the RF.

В любом государстве закрепляемые политические права и свободы, к которым относится право избирать и быть избранными, предоставлены преимущественно только его гражданам. Эти права, обеспечивая гражданам участие в управлении государственными делами, в формировании политики государства, предполагают, по мнению М.С. Матейковича, решение проблем обладания и реализации власти, определение форм, задач и содержания деятельности государства <1>. Тем не менее, в современный период многие страны наделяют иностранных граждан правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

<1> Матейкович М.С. Субъективные избирательные права граждан в системе прав и свобод личности // Правоведение. 2003. N 1. С. 32.

Это связано, во-первых, с определенными особенностями исторического развития отдельных зарубежных государств и их взаимоотношениями с соседними странами. Например, в § 87 Конституции Королевства Дании 1953 г. устанавливается, что гражданин Исландии обладает равными правами с гражданами Дании в соответствии с Договором о датско-исландском союзе <1>. В Финляндии на основании Коммунального закона 1995 г. активное и пассивное избирательное право предоставляется, помимо других категорий иностранцев, гражданам Исландии и Норвегии, достигшим 18 лет и проживающим в коммуне как минимум 51 день до дня голосования <2>. Согласно ст. 22 Закона Норвегии о выборах активным избирательным правом на муниципальных выборах наделены лица (иностранные граждане и апатриды), зарегистрированные в регистре населения в качестве резидентов Норвегии в течение последних трех лет, предшествующих дню голосования, а также граждане других северных стран (Швеции, Дании, Исландии и Финляндии), зарегистрированные в регистре населения не позднее 30 июня года проведения выборов <3>.

<1> Конституции государств (стран) мира // http://worldconstitutions.ru.
<2> Современные избирательные системы. Вып. 3: Испания, США, Финляндия, Япония / А.Г. Орлов, В.И. Лафитский, И.А. Ракитская, Т. О. Кузнецова; Науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. М.: РЦОИТ: Типография "Новости", 2009. С. 257.
<3> Современные избирательные системы. Вып. 6: Австрия, Ирландия, Норвегия, Чили / Е.А. Водяницкая, П.С. Гвоздев, И.А. Ракитская, А.Г. Орлов. М.: РЦОИТ, 2011. С. 263.

Во-вторых, указанный факт связан с укреплением связей между странами одной языковой группы (подгруппы), сходство которых объясняется общностью происхождения. К примеру, в п. 3 ст. 15 Конституции Португалии 1976 г. закрепляется, что граждане португалоязычных стран (иберо-романская подгруппа) могут обладать, "согласно международному соглашению и при условии взаимности", правами, которые не предоставляются другим иностранцам <1>.

<1> Конституции государств (стран) мира // http://worldconstitutions.ru.

В-третьих, эта тенденция обусловлена глобализацией и интеграционными процессами последних лет. Глобализация, связанная с идеей политико-правового универсализма и интернационализацией общества, предполагает объединение национальных обществ в единую систему, универсализацию их организации <1>. Так, образование Европейского союза предопределило развитие избирательного законодательства в части наделения, в соответствии с Директивой 93/109 и Директивой 94/80, ст. 8b Договора о ЕС от 07.02.1992, каждого гражданина Союза, проживающего в иностранном государстве-члене, правом участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата: а) в Европарламент в государстве-члене, в котором он проживает (ч. 2); б) на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства (ч. 1) <2>. В Конституциях и законах данных стран адаптированы названные положения.

<1> См.: Головенко Г.Ю. Современные общественные предпосылки исследования института гражданства как элемента структуры административно-правового статуса личности // Юристъ-Правоведъ. 2015. N 1 (68). С. 127.
<2> Договор о Европейском союзе [рус., англ.] (Подписан в г. Маастрихте 07.02.1992) (с изм. и доп. от 13.12.2007) // СПС "КонсультантПлюс".

Бесспорно, политическим правам иностранных граждан уделяется внимание в универсальных международно-правовых актах как основополагающих источниках международного права. Однако среди них только некоторые содержат положения, прямо фиксирующие избирательные права соответствующих лиц. Например, в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (заключена 18.12.1990) закрепляется, что трудящиеся-мигранты и члены их семей имеют право участвовать в общественной жизни государства своего пребывания, а также избирать и быть избранными в соответствии с законодательством этого государства (ч. 1 ст. 41) <1>.

<1> Международное публичное право: Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996.

Среди региональных международно-правовых актов, в частности, Совета Европы, можно назвать Конвенцию об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне (заключена в г. Страсбурге 05.02.1992), на основании которой (ст. 6) право голосовать и быть избранными на выборах в органы местного самоуправления предоставляется всем иностранцам при условии их соответствия тем же критериям, что и граждане, и проживании на территории государства постоянно и на законных основаниях в течение пяти лет, предшествующих выборам (Россия в этой Конвенции не участвует) <1>. В международном акте, именуемом как "Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад" (Венеция, 18 - 19 октября 2002 г.), предлагается наделять проживающих в данной местности больше определенного времени иностранцев правом голоса на местных выборах <2>.

<1> СПС "Консультант Плюс".
<2> http://www.venice.coe.int/WebForms/documents

В силу п. 2 ст. 12 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2015) в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, постоянно проживающие иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления <1>. К числу таких законов относится, прежде всего, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 09.03.2016) (далее - Федеральный закон об основных гарантиях), определяющий, что на основании международных договоров РФ и в порядке, который установлен законом, данные лица обладают активным и пассивным избирательным правом, при этом оговаривая возможность участия в иных избирательных действиях на муниципальных выборах на тех же условиях, что и граждане РФ (п. 10 ст. 4) <2>. Сходная норма содержится также в ч. 5 ст. 3 Федерального закона от 26.11.1996 N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (в ред. от 04.06.2014) <3>.

<1> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3032; 2016. N 1 (часть I). Ст. 86.
<2> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2016. N 11. Ст. 1493.
<3> Собрание законодательства РФ. 1996. N 49. Ст. 5497; 2014. N 23. Ст. 2931.

Следовательно, иностранные граждане будут иметь возможность участвовать в российских муниципальных выборах при наличии трех условий:

  1. их постоянного проживания на территории конкретного муниципального образования;
  2. заключения Российской Федерацией международного договора с иностранным государством, который напрямую зафиксирует избирательные права его граждан;
  3. порядок участия таких лиц в выборах должен быть предусмотрен законом; в этой связи необходимо регламентировать не только материальные, но и процессуальные права иностранцев.

Часть 1 ст. 3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 15.02.2016), кроме прочего, закрепляет соответствующие права иностранцев, преимущественно проживающих на территории муниципального образования.

Подводя промежуточный итог, необходимо отметить отсутствие, с одной стороны, внятного перечня избирательных прав иностранных граждан, связанных со стадиями и процедурами избирательного процесса <1>. В частности, с назначением выборов, составлением списков избирателей, выдвижением кандидатов, поддержкой инициативы их выдвижения, участием в предвыборной агитации и т.д., которые, несомненно, должны иметь содержательную специфику для таких лиц. С другой - должного механизма их реализации, регламентированного Федеральным законом об основных гарантиях. Помимо того, анализ указанных выше норм законов позволяет сказать о расхождениях в позиции законодателя, называющего разные критериальные формулы, обусловливающие одно из трех условий участия иностранцев в выборах: постоянное проживание либо постоянное или преимущественное проживание.

<1> См.: Дьякова Т.Ю. Стадии избирательного процесса: понятие, признаки, структура и классификация // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. пособ. / М.С. Савченко, Т.Ю. Дьякова и др.; под общ. ред. М.С. Савченко. Краснодар: КубГАУ, 2015. С. 40 - 44.

К двусторонним международным договорам РФ, которые регулируют статус граждан иностранных государств, постоянно проживающих в Российской Федерации, относятся только соглашения, заключенные со странами СНГ. При этом в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 07.10.2002) содержится норма, запрещающая какое-либо прямое или косвенное участие иностранных граждан в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов как в органы государственной власти, так и местного самоуправления (ч. 7 ст. 1) <1>. Однако ее не следует расценивать как факт отрицания принадлежности избирательных прав указанным лицам, о чем, кстати, в Конвенции прямо не сказано. Здесь речь идет о такой деятельности иностранцев в ходе избирательной кампании, которая может повлиять на ее результаты (участие в финансировании, в предвыборной агитации и пр.) <2>.

<1> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2005. N 35 (часть 1).
<2> См.: Таева Н.Е. Нормы об избирательных правах иностранных граждан в Российской Федерации: национальный и международно-правовой аспекты // Lex Russica. 2010. N 1. С. 101.

Для иллюстрации практического действия нормы о возможном участии иностранных граждан в российских муниципальных выборах ученые ссылаются на договоры с Республикой Армения, Киргизской Республикой, Туркменистаном, Казахстаном и другими странами СНГ <1>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Бадягина Понятие и признаки субъекта территориального общественного самоуправления включена в информационный банк согласно публикации - "Муниципальная служба: правовые вопросы", 2012, N 1.

<1> См., напр.: Трофимов Е.Н. О некоторых общих вопросах, связанных с реализацией политических прав и свобод военнослужащими в условиях прохождения военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации // Военно-юридический журнал. 2009. N 6. С. 11; Бадягина А.В. Понятие и признаки субъекта территориального общественного самоуправления // Муниципальное право. 2011. N (54). С. 6; и др.

С приведенными примерами, по нашему мнению, нельзя согласиться. Так, в Договоре с Республикой Армения (ратифицирован Федеральным законом от 15.07.2000 N 100-ФЗ) указывается, что постоянные жители, не имеющие гражданства принимающего их государства, не пользуются правом избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также в органы местного самоуправления стороны проживания (подп. "а" п. 2 ст. 4) <1>. Следовательно, Договором вообще не предоставляется активное и пассивное избирательное право иностранцам.

<1> Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (подписан в г. Москве 29.08.1997) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 8. Ст. 747.

Согласно Договору с Киргизской Республикой (ратифицирован Федеральным законом от 19.03.1997 N 62-ФЗ) гражданин одной стороны, постоянно проживающий на территории другой стороны, не пользуется правом "избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в представительные органы власти" (подп. "а" п. 2 ст. 4). В подп. "д" п. 2 ст. 4 Договора также четко определяется, что такой гражданин не пользуется правом "занимать должности глав областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций и их заместителей". При этом иностранные граждане вправе занимать должности, правда, только руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций, а также отделов, управлений, комитетов и других организаций, входящих в систему местных органов исполнительной власти, в соответствии с порядком, согласованным сторонами (п. 3 ст. 4) <1>. Поскольку к муниципальным выборам в России относятся выборы глав муниципальных образований и депутатов представительных органов, то возможность занятия должностей в структурных подразделениях местных органов исполнительной власти не связана с наделением их избирательными правами.

<1> Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (подписан в г. Бишкеке 13.10.1995) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 9. Ст. 786.

Абсолютно идентичные положения были представлены в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (подписан в г. Москве 20.01.1995 <1>, но он утратил силу 26 июля 2007 г.)

<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 34. Ст. 3950.

Таким образом, действующий Договор с Киргизской Республикой непосредственно не ограничивает право избирать и быть избранным на должность главы муниципального образования, а только в представительные органы всех уровней. Вместе с тем он не может рассматриваться в качестве примера, устанавливающего избирательные права иностранцев. По смыслу Федерального закона об основных гарантиях, международный договор РФ должен содержать прямое указание о наделении иностранных граждан таким правом.

Лишь в Договоре с Туркменистаном (ратифицирован Федеральным законом от 25.11.1996 N 136-ФЗ) говорится об ограничении права "избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в высшие органы государственной власти" стороны проживания <1>, т.е. оно не касается органов местного самоуправления. Однако в Договоре также не говорится о предоставлении избирательных прав.

<1> Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (подписан в г. Москве 18.05.1995) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 32. Ст. 3748.

Единственным примером, полностью отвечающим требованиям Федерального закона об основных гарантиях, на наш взгляд, служил Устав Союза Беларуси и России. Согласно ст. 18 "гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве - участнике Союза, имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства" <1>. Данный документ утратил юридическую силу в связи с вступлением в действие Договора между Россией и Республикой Беларусь от 08.12.1999 "О создании Союзного государства" <2>.

<1> Устав Союза Беларуси и России (ратифицирован Федеральным законом от 10.06.1997 N 89-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3596.
<2> Собрание законодательства РФ. 2000. N 7. Ст. 786.

Резюмируя сказанное, следует признать, что в современный период иностранные граждане ни одного из государств СНГ не имеют права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на территории Российской Федерации. Проведенный по теме анализ норм избирательного законодательства позволяет сформулировать ряд предложений. Представляется необходимым дополнить Федеральный закон об основных гарантиях: 1) правовой дефиницией "избирательные права иностранных граждан" при установлении их закрытого перечня (пп. 28 или пп. 29 ст. 2 "Основные термины и понятия"); 2) положениями, раскрывающими содержание избирательных прав данных лиц, увязав со стадиями и процедурами избирательного процесса; 3) требованием трехлетнего срока постоянного проживания иностранных граждан на территории соответствующего муниципального образования со дня получения вида на жительство для участия в муниципальных выборах <1>.

<1> Высказывая третье предложение, мы поддерживаем позицию ряда ученых. См., напр.: Таева Н.Е. Нормы об избирательных правах иностранных граждан в Российской Федерации: национальный и международно-правовой аспекты // Lex Russica. 2010. N 1. С. 109.

Библиографический список

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Бадягина Понятие и признаки субъекта территориального общественного самоуправления включена в информационный банк согласно публикации - "Муниципальная служба: правовые вопросы", 2012, N 1.

  1. Бадягина А.В. Понятие и признаки субъекта территориального общественного самоуправления // Муниципальное право. 2011. N 2 (54).
  2. Головенко Г.Ю. Современные общественные предпосылки исследования института гражданства как элемента структуры административно-правового статуса личности // Юристъ-Правоведъ. 2015. N 1 (68).
  3. Дьякова Т.Ю. Стадии избирательного процесса: понятие, признаки, структура и классификация // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. пособ. / М.С. Савченко, Т.Ю. Дьякова и др.; под общ. ред. М.С. Савченко. Краснодар: КубГАУ, 2015.
  4. Матейкович М.С. Субъективные избирательные права граждан в системе прав и свобод личности // Правоведение. 2003. N 1.
  5. Современные избирательные системы. Вып. 3: Испания, США, Финляндия, Япония / А.Г. Орлов, В.И. Лафитский, И.А. Ракитская, Т.О. Кузнецова; Науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. М.: РЦОИТ: Типография "Новости", 2009.
  6. Современные избирательные системы. Вып. 6: Австрия, Ирландия, Норвегия, Чили / Е.А. Водяницкая, П.С. Гвоздев, И.А. Ракитская, А.Г. Орлов. М.: РЦОИТ, 2011.
  7. Таева Н.Е. Нормы об избирательных правах иностранных граждан в Российской Федерации: национальный и международно-правовой аспекты // Lex Russica. 2010. N 1.
  8. Трофимов Е.Н. О некоторых общих вопросах, связанных с реализацией политических прав и свобод военнослужащими в условиях прохождения военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации // Военно-юридический журнал. 2009. N 6.