Мудрый Юрист

Надзор за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц

Воробьев Сергей Дмитриевич, заместитель Генерального прокурора РФ, государственный советник юстиции 1 класса, кандидат юридических наук.

В статье анализируется работа прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, проблемы его применения.

Ключевые слова: прокуратура, закон, права граждан, обращения, административная ответственность.

Supervision over implementation of legislation on the procedure of handling of complaints of citizens and legal entities

S.D. Vorobyev

Vorobyev Sergey Dmitriyevich, PhD (Law), Deputy Prosecutor General of the Russian Federation, 1st Class State Counselor of Justice.

The article analyzes the work of prosecutors in supervising the implementation of legislation on the order of consideration of applications of citizens and legal persons, the problem of its application.

Key words: prosecutor, the law, the rights of citizens, handling, administrative responsibility.

Конституционно закрепленное право граждан на обращения - важное средство защиты прав, свобод граждан.

Оно относится к числу политических прав, связанных с обеспечением участия граждан в реализации публичной политической власти, и имеет ярко выраженные гарантирующие свойства, т.е. выступает своего рода правом - гарантией всех иных (не только политических) конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов. Соответственно, оно имеет не только субъективно-личную, но и выраженную публичную направленность <1>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина) включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 319 - 320.

На законодательном уровне это право закрепляется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ).

Гарантиями свободной реализации рассматриваемого права служат обязательность принятия обращений граждан к рассмотрению (ст. 9 Федерального закона N 59-ФЗ), бесплатное рассмотрение обращений граждан в органах публичной власти (ч. 3 ст. 2 Федерального закона N 59-ФЗ), а также запрет на преследование гражданина в связи с его обращением в органы власти или к должностным лицам с критикой их деятельности либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. Также при рассмотрении обращения в органах власти не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия (ст. 6 Федерального закона N 59-ФЗ).

Статьей 5.59 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность в виде штрафа за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 5.39, 5.63 КоАП <2>.

<2> Подробнее о праве объединения граждан и юридических лиц подавать обращения см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области".

В соответствии со ст. 28.4 КоАП право возбуждать дела, предусмотренные ст. 5.59 КоАП, предоставлено прокурору.

В 2012 г. прокурорами в Российской Федерации было возбуждено 5239 дел об административных правонарушениях, посягающих на конституционное право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. После законодательного закрепления права на обращение со стороны объединений граждан и юридических лиц количество вынесенных прокурорами постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП неуклонно растет (в 2013 г. - 5506, в 2014 г. - 6164, на конец первого полугодия 2015 года - 3516) <3>.

<3> Данные ведомственной отчетности. Официально не опубликованы.

Общий порядок организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в настоящее время регламентирован Приказом Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. N 78 "Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях".

В соответствии с п. 2.1 этого Приказа, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан являются данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, содержащиеся в материалах проверок, проведенных в рамках полномочий на основании поступившей в прокуратуру информации о нарушениях закона, или в материалах проверок, поступивших из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений.

Обращения граждан, юридических лиц, содержащие сведения о нарушении порядка рассмотрения обращений, а также результаты прокурорских проверок, проводимых в органах власти и местного самоуправления, являются самыми распространенными поводами к возбуждению прокурором дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП.

В ходе проведенной управлением Генеральной прокуратуры РФ в Южном федеральном округе (далее - управление Генпрокуратуры) проверки исполнения федерального законодательства департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу (далее - департамент) было установлено, что ответ на обращение жителей г. Азова о нарушении природоохранного законодательства направлен заявителям лишь по истечении 54 дней со дня его поступления в департамент. То есть нарушение закона выразилось в нарушении срока рассмотрения обращения. При этом срок его рассмотрения в установленном порядке надзорным органом не продлевался, о продлении срока заявитель не уведомлялся. В связи с нарушением требований п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 10, ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 59-ФЗ исполняющий обязанности заместителя начальника департамента по постановлению заместителя Генерального прокурора РФ был привлечен мировым судьей к ответственности в виде административного штрафа в размере 5 тыс. руб.

В другом случае управлением Генпрокуратуры в ходе проводимой проверки в управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (далее - управление Росприроднадзора) было установлено, что рассмотрение обращения гражданина, содержащего сведения о производстве сельскохозяйственных работ на месте бывшей свалки твердых бытовых отходов, в определенном законом порядке не было организовано.

После того как было выяснено, что вопросы, поставленные в обращении, находятся в ведении другого органа, это обращение в течение семи дней со дня его регистрации в компетентный орган управление Росприроднадзора не переадресовало. По истечении 10 дней заявителю предложено самостоятельно обратиться в управление Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея в связи с тем, что рассмотрение вопросов, затрагиваемых в обращении, не входит в компетенцию управления Росприроднадзора. Это повлекло нарушение прав заявителя на получение письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов. В этом случае имел место факт несоблюдения должностными лицами требований ч. 3 ст. 8, п. 5 ч. 1 ст. 10 Федерального закона N 59-ФЗ, согласно которым письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию этого государственного органа, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

По постановлению заместителя Генерального прокурора РФ заместитель руководителя управления Росприроднадзора был привлечен мировым судьей к ответственности в виде административного штрафа в размере 5 тыс. руб.

Аналогичные нарушения были допущены начальником отдела управления Росприроднадзора при организации рассмотрения обращения гражданина об ограничении свободного доступа к объектам инфраструктуры и установке забора в пределах водоохранной зоны р. Кубань. Суд признал должностное лицо виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП, производство по делу прекращено за истечением сроков давности.

При возбуждении прокурором дел об административных правонарушениях по фактам нарушения установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращения граждан и (или) юридических лиц должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления необходимо учитывать правоприменительные подходы, выработанные судами.

Так, Постановлением Верховного Суда РФ от 12 ноября 2012 г. N 11-АД12-11 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП, прекращено в связи с отсутствием в действиях лица состава административного правонарушения. Верховный Суд РФ указал, что специалист-эксперт территориального отдела управления Роспотребнадзора не является субъектом этого административного правонарушения, так как согласно его должностному регламенту не обладает полномочиями по руководству коллективом, расстановке и подбору кадров, организации труда или службы подчиненных и т.д., следовательно, не выполняет организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции. А в силу положений ч. 3 ст. 10 Федерального закона N 59-ФЗ ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Постановлением Нижегородского областного суда отменены решения нижестоящих инстанций о привлечении к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП специалиста-эксперта территориального отдела управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, поскольку установление виновности предполагает доказывание не только вины лица, но и его непосредственной причастности к совершению противоправного действия (бездействия), т.е. объективной стороны деяния <4>.

<4> См.: Постановление Нижегородского областного суда от 2 октября 2014 г. по делу N 7П-551/2014.

В силу ст. 4 Федерального закона N 59-ФЗ должностным лицом является лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

В целях исключения различного толкования правоприменителями указанных положений законодателю следует в ст. 5.59 КоАП закрепить положение об ответственности за нарушение законодательства о рассмотрении обращений граждан непосредственно должностного лица, подписавшего ответ заявителю.

Спорной считаем позицию авторов, полагающих, что практика применения КоАП по привлечению к административной ответственности идет противоположно целям и задачам КоАП, так как к ответственности не привлекается непосредственно лицо, в результате ненадлежащего исполнения которым служебных функций было допущено правонарушение <5>.

<5> См., напр.: Калашников В.В. О некоторых вопросах административной ответственности за нарушение установленного законодательством порядка рассмотрения обращений граждан // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 12. С. 19 - 22.

Действительно, наказание направлено в том числе на воспитание правонарушителя, однако это не значит, что привлечение служащих и лиц, занимающих государственные должности, к административной ответственности будет способствовать более эффективному укреплению правопорядка и обеспечению законности в их деятельности, так как возложение административной ответственности непосредственно на исполнителя - сотрудника соответствующего органа может исключить ответственность непосредственно давшего ответ руководителя органа (начальника отдела, управления, департамента, министерства и т.п.), рассматривавшего обращение.

Кроме того, привлечение к административной ответственности руководителя органа, нарушившего порядок рассмотрения обращения, способствует повышению контроля этого руководителя за деятельностью подчиненных и не исключает возможности привлечения к дисциплинарной ответственности исполнителя.

Другой вопрос, требующий решения путем определенной корректировки законодательства, - срок давности привлечения к административной ответственности.

Возбуждение дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП относится к исключительной компетенции прокуроров. Вместе с тем истечение срока давности, предусмотренного ч. 1 ст. 4.5 КоАП (три месяца со дня совершения административного правонарушения), исключает привлечение виновных к административной ответственности.

Одним из самых распространенных оснований для возбуждения дел являются обращения самих граждан (организаций) в органы прокуратуры, что, как правило, происходит уже по истечении определенного времени, поэтому в целях соблюдения баланса интересов участников правоотношений необходимо увеличить срок давности по делам рассматриваемой категории до одного года со дня совершения административного правонарушения <6>.

<6> Аналогичное предложение высказывалось ранее. См., напр.: Организационные меры по реализации правозащитной функции органов прокуратуры при рассмотрении обращений и приеме граждан: Выступление прокурора Тульской области О.В. Черныша // Прокурор. 2013. N 2. С. 20 - 23.

В заключение необходимо отметить, что в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан следует исходить из того, что реализация конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления наряду с другими конституционными правами, такими как право гражданина на доступ к информации (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ), на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), направлена на формирование в России гражданского общества.

Пристатейный библиографический список

  1. Калашников В.В. О некоторых вопросах административной ответственности за нарушение установленного законодательством порядка рассмотрения обращений граждан // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 12.
  2. Организационные меры по реализации правозащитной функции органов прокуратуры при рассмотрении обращений и приеме граждан: Выступление прокурора Тульской области О.В. Черныша // Прокурор. 2013. N 2.