Мудрый Юрист

Право оперативного управления учреждений в современный период

Сюбарева Ирина Федоровна, доктор педагогических наук, кандидат юридических наук, профессор кафедры предпринимательского права Юридического института Балтийского федерального университета имени Иммануила Канта.

В статье раскрывается право оперативного управления имуществом учреждением. Представлены юридическая природа права оперативного управления и толкование содержания этого права российскими учеными. На основе действующего законодательства представлены особенности осуществления распоряжения имуществом казенным, бюджетным, автономным и частным учреждениями.

Ключевые слова: гражданское законодательство, право оперативного управления, распоряжение, учреждение, имущество, распоряжение имуществом.

The Institutions Right of Operative Management in the Modern Period

I.F. Syubareva

Syubareva Irina Fedorovna, Doctor of Pedagogics, Candidate of Laws, Prof. of the Business Law Department of the Law Institute of the Immanuel Kant Baltic Federal University.

The article expounds the right of operative management of property by institution. Legal character of operative management and interpretation of meaning of this right by Russian academics are presented in this article. The article outlines specific features of exercise of the right of disposal of property by state-financed, government-financed, autonomous and private institutions in terms of the legislation currently in force.

Keywords: civil legislation; the right of operative management; disposal; institution; property; disposal of property.

Право оперативного управления в редакции Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" <1> сохранено за учреждениями и казенными предприятиями. С.О. Лозовская справедливо замечает, что "государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать в принадлежащих ему объектах и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот "самостоятельные" юридические лица - "предприятия" и "учреждения", закрепляя за ними свое имущество на ограниченном вещном праве" <2>.

<1> СЗ РФ. 12.05.2014. N 19. Ст. 2304.
<2> Лозовская С.О. Право оперативного управления учреждений // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 6. С. 20.

В научных исследованиях указывалось, что "истоки... самой концепции разделения прав владения, пользования и распоряжения благами между несколькими лицами при организации управления имуществом восходят к древности. Корни права оперативного управления можно проследить вплоть до средневековой Европы" <3>. Р.О. Халфина обращала внимание на то, что "в литературе соответствующее понятие сложилось... в 40-х годах. Однако реальная конструкция права государственной собственности как единства, включающего вместе с тем определенный комплекс прав и обязанностей государственных предприятий и организаций, получивший впоследствии наименование права оперативного управления, возникла с первых дней перехода к мирному строительству, когда начала складываться система организации социалистического производства. Понятие права оперативного управления первоначально применялось только к отношениям в сфере государственной собственности..." <4>. Д.В. Петров отмечал, что в Советской России до 1961 г. не было "единообразного наименования в законодательстве и правоприменительной практике принадлежащих государственным организациям прав на государственное имущество... Государственное имущество передавалось "в ведение", "в хозяйственное управление", "в распоряжение", "на баланс" <5>. Последовательно рассмотрев эти понятия, ученый приходит к выводу, что термин "оперативное управление" применим "к периоду, предшествовавшему его официальному внедрению в советскую правовую систему (1961 г.)... придание обратной силы этому термину возможно, так как отношения, им названные, существовали в Советской России изначально (с эпохи массовой национализации 1918 - 1921 гг.)" <6>.

<3> См.: Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2002. С. 19; Юнусов Р.А. Ретроспективный взгляд на политические и правовые корни права оперативного управления // Вестник Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. 2008. N 4. С. 45.
<4> Халфина Р.О. Право собственности и право оперативного управления // СССР - Австрия: проблемы гражданского и семейного права. М., 1983. С. 72 - 75.
<5> Петров Д.В. Указ. соч. С. 28.
<6> Там же. С. 79.

Категория права оперативного управления была разработана А.В. Венедиктовым, который указывал, что его основу образует право владения <7>. В научных исследованиях отмечалась заслуга А.В. Венедиктова, которая заключалась в том, что он "обосновал и показал, что можно быть товаропроизводителем, не будучи собственником, что правомочия владения, пользования и распоряжения вещами могут отделяться от собственника" <8>. С.Н. Братусь указывал, что "идея, вложенная в понятие "право оперативного управления", была правильной, но практически в период господства командно-административных методов руководства социалистической экономикой реально была мало осуществима, носила формальный характер" <9>.

<7> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.: Изд-во АН СССР, 1948. С. 340 - 341.
<8> Братусь С.Н. Право государственной собственности и имущественная самостоятельность государственного предприятия. М., 1989. С. 40.
<9> Там же. С. 40.

В России конструкция права оперативного управления была закреплена в Законе СССР от 8 декабря 1961 г. "Об утверждении основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик" <10>; ГК РСФСР от 11 июня 1964 г. <11>; Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" (ст. 5) <12>; Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. N 2211-1 <13> и других нормативных правовых актах. Особенностью права оперативного управления являлась существенная зависимость учреждения, как субъекта этого права, от собственника имущества (учредителя), который мог "вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность учреждений" <14>.

<10> Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. N 50. Ст. 525.
<11> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407.
<12> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416.
<13> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 26. Ст. 733.
<14> Суханов Е.А. Российский закон о собственности: научно-практический комментарий. М.: БЕК, 1993. С. 43.

В разное время категория права оперативного управления находила развитие в трудах российских ученых. Приведем некоторые высказывания. Так, Р.О. Халфина подчеркивала, что "право оперативного управления имеет целью обеспечение и охрану имущественной базы непосредственной хозяйственной деятельности предприятий и организаций" <15>. В.А. Рахмилович по поводу права оперативного управления писал: "Право оперативного управления как имущественное право несобственника предоставляется ему для участия в имущественном обороте, в отношениях, обусловленных использованием товарно-денежной формы, и поэтому является гражданским вещным правом, пользующимся правовой защитой. Оно регулирует горизонтальные, т.е. равноправные, лишенные элементов власти и подчинения отношения его субъекта с третьими лицами" <16>.

<15> Халфина Р.О. Указ. соч. С. 78.
<16> Рахмилович В.А. К разработке проблем государственной собственности // Право собственности в условиях совершенствования социализма. М., 1989. С. 14.

С.С. Алексеев в своих работах подчеркивал специфику права оперативного управления: "Право оперативного управления частью имущества единого государственного фонда представляет собой специфическое вещное право. По внешней характеристике оно складывается из тех же правомочий, что и право собственности: право владения, право пользования и право распоряжения определенными объектами... В чем же специфика этого вещного права? Может быть в том, что правомочия владения, пользования и, в особенности, распоряжения, предоставленные государством предприятиям, ограничены? Да, эта черта права оперативного управления частью имущества единого государственного фонда является важной... Но ее учет не решает проблему по существу, ибо ограниченность правомочий владения, пользования и распоряжения характерна и для права собственности... Принципиально важным для правильной квалификации права оперативного управления является то, что его основу образует право владения... (Оно) "лежит в основе всех других правомочий"... (В этом) суть решения рассматриваемой проблемы... оно предоставляет носителю права возможность не только владеть и пользоваться (в целях выполнения плана) вверенным имуществом, но и распоряжаться им... Предприятия в пределах и на условиях, установленных законом, в соответствии с целями деятельности, планом и назначением имущества вправе свободно использовать имущество (включая возможность его "отчуждения")... Но именно потому, что основу права оперативного управления образует право владения, возможность распоряжения имуществом, предоставленная предприятиям, не только имеет необходимо ограниченный характер, но и не определяет особенностей права оперативного управления в целом. Следовательно, особенности, свойственные правомочию распоряжения предприятий, не могут быть использованы при общей характеристике права оперативного управления. Главным, решающим элементом содержания права оперативного управления остается правомочие владения. Оно и определяет общие черты этого специфического вещного права" <17>.

<17> Алексеев С.С. Гражданское право в период развернутого строительства коммунизма. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1962. С. 79 - 81.

Актуальным и значимым право оперативного управления оставалось в постсоветский и современный периоды. Так, например, З.А. Ахметьянова рассматривала право оперативного управления как "субъективное право, которое представляет собой обеспеченные законом вид и меру возможного поведения субъекта... в отношении имущества, закрепленного за ним непосредственно собственником" <18>. Сравнивая право оперативного управления с правом собственности, З.А. Ахметьянова выделяла следующие его особенности: "во-первых, зависит от власти собственника имущества; во-вторых, базируется на праве собственности и от него зависимо; в-третьих, подразумевает, что создание и существование субъекта оперативного управления возможно постольку, поскольку собственник признает такое его существование необходимым и целесообразным; в-четвертых, допускает, что собственник имущества может обязать субъекта права оперативного управления исполнить задание собственника и использовать предоставленное ему имущество строго по его назначению" <19>.

<18> Ахметьянова З.А. Вещные права на имущество юридических лиц // Закон. 2004. N 2. С. 19.
<19> Там же. С. 19.

В современном гражданском законодательстве право оперативного управления регулируется ст. 296 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК), в которой определены объем правомочий учреждения и казенного предприятия (п. 1 ст. 296), а также собственника имущества (п. 2 ст. 296). В рамках темы статьи интерес представляют учреждения.

Рассмотрим последовательно объем прав учреждения и объем прав собственника на имущество. Так, согласно п. 1 ст. 296 ГК учреждения владеют, пользуются имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются имуществом с согласия собственника этого имущества. Как видим, правомочия владения, пользования и распоряжения составляют содержание права оперативного управления, которое принадлежит учреждению. Правомочия владения и пользования ограничены федеральным законом, целями деятельности и назначением имущества, правомочие распоряжения - согласием собственника имущества (п. 1 ст. 296 ГК). А.В. Тихомиров справедливо замечал, что "права владения, пользования и распоряжения здесь приведены в значении правомочий, составляющих классическую триаду, определяющую содержание вещного права..." <20>. С.С. Алексеев в своих работах подчеркивал: "Главным, решающим элементом содержания права оперативного управления остается правомочие владения. Оно и определяет общие черты этого специфического вещного права" <21>.

<20> Тихомиров А.В. Режим имущества государственных и муниципальных учреждений. Общая часть: научно-практическое пособие. М.: РИГО, ЦНИИОИЗ, 2002. С. 24.
<21> Алексеев С.С. Указ. соч. С. 81.

Особенности распоряжения учреждением закреплены в отдельной статье - ст. 298 ГК, которая в новой редакции ГК сохранила свое название "Распоряжение имуществом учреждения". Тем не менее она по-новому структурирована: состоит из четырех пунктов, каждый из которых регулирует распоряжение имуществом определенного учреждения (частного, автономного, бюджетного, казенного). Объем правомочий по распоряжению имуществом зависит от двух условий: согласия собственника имущества на его распоряжение и вида самого имущества. Так, частные учреждения не могут распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (абз. 1 п. 1 ст. 298 ГК). Автономные и бюджетные учреждения без согласия собственника не могут распоряжаться отдельными видами имущества: недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет выделенных им средств (абз. 1 п. 2 ст. 298, абз. 1 п. 3 ст. 298 ГК). Остальным имуществом эти типы учреждений могут распоряжаться самостоятельно. Казенные учреждения не могут распоряжаться имуществом без согласия собственника (п. 4 ст. 298 ГК). Таким образом, только автономные и бюджетные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться отдельными видами своего имущества. Частные и казенные учреждения самостоятельно распоряжаться своим имуществом не могут.

Статья 298 ГК также устанавливает разный объем правомочий по распоряжению доходами учреждений, а также имуществом, приобретенным за счет этих доходов. Так, для частных, автономных и бюджетных учреждений они поступают в их самостоятельное распоряжение, и, таким образом, учреждение имеет право свободно ими распорядиться (абз. 2 п. 1, абз. 2 п. 2, абз. 2 п. 3 ст. 298). Для автономного и бюджетного учреждений делается оговорка: "...если иное не установлено законом". Доходы и приобретенное за счет них имущество казенного учреждения должны поступать в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, и самостоятельное распоряжение ими законодательством не предусмотрено (абз. 2 п. 4 ст. 298).

Что касается согласия собственника на распоряжение имуществом учреждения - согласие (одобрение) собственника важно в вопросах заключения сделок. Изменения, внесенные в гражданское законодательство Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ, в части правового регулирования сделок вводят в ГК общий порядок получения согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления на сделку <22>.

<22> См.: Сюбарева И.Ф. Сделки с участием образовательных организаций как хозяйствующих субъектов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 12. С. 100 - 103.

Рассмотрим объем прав собственника имущества, который определен в п. 2 ст. 296 ГК. Так, собственник имущества имеет право изъять излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им самостоятельно (п. 2 ст. 296 ГК). Можно привести пример судебной практики, когда имущество было изъято из владения института, в связи с чем были внесены изменения в реестр федерального имущества, право оперативного управления на это имущество было зарегистрировано за другим учреждением (академией) <23>. В свое время справедливо было замечено, что разрешение споров учреждения с собственником имущества возможно "только в узких рамках права оперативного управления..." <24>.

<23> Определение ВАС РФ от 21 октября 2008 г. N 11424/08 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<24> См.: Суханов Е.А. Указ. соч. С. 44.

Статья 296 ГК определяет не только объем прав учреждения и собственника на имущество, но и определяет имущество относительно источников его формирования: закрепленное собственником, а также приобретенное за счет средств, выделенных собственником на его приобретение. Заметим: как бы ни формировалось имущество, в любом случае оно закрепляется на праве оперативного управления, объем которого определен в ст. 296 ГК. Что касается плодов, продукции и доходов от использования имущества, а также имущества, приобретенного учреждением по договору или иным основаниям, то они поступают в оперативное управление (п. 2 ст. 299 ГК). Как видим, способ приобретения имущества учреждением (возмездно или безвозмездно, непосредственно от самого собственника или от других лиц) не меняет самого вещного права - права оперативного управления, на котором закрепляется имущество за учреждением. Бесспорно, что "ГК РФ моделирует учреждение как юридическое лицо, не наделенное правом собственности на принадлежащее ему имущество" <25>.

<25> См.: Сафронова Т.Н. Некоторые проблемы осуществления вещных прав образовательного учреждения // Закон. 2006. N 4. С. 73.

Учреждения относятся к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют вещные права (п. 3 ст. 48 ГК). Учредитель является собственником имущества созданного учреждения. Учреждение имеет единственного учредителя - собственника закрепленного имущества. В ГК особо оговаривается, что "при создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц" (абз. 2 п. 2 ст. 123.21). Учредитель создает учреждение и формирует или утверждает органы управления учреждением (п. 4 ст. 123.21). Так, учредитель назначает руководителя, который является органом учреждения. В случаях, предусмотренных законом, учредитель утверждает руководителя государственного или муниципального учреждения, если он избран коллегиальным органом учреждения. Создание (формирование) коллегиальных органов, их компетенция определяются законом и уставом учреждения. Коллегиальные органы, если они созданы по решению учредителя, подотчетны ему. Роль учредителя и других органов управления значительна в вопросах совершения сделок: они дают согласие на их совершение либо их одобряют, о чем уже было сказано выше.

Закон устанавливает для учреждений порядок приобретения права оперативного управления, сохранение права на имущество при переходе учреждения к другому собственнику и прекращение права оперативного управления. Так, право оперативного управления на имущество собственника возникает у учреждения с момента передачи этого имущества, если иное не установлено законом, иным правовым актом или решением самого собственника (п. 1 ст. 299 ГК). Таким моментом можно считать дату поступления имущества по документам. Значение этого момента заключается в том, что, начиная с него, учреждение может владеть и пользоваться имуществом, закрепленным за ним собственником, а также с этого момента на учреждение переходят обязанности по обеспечению сохранности этого имущества, его учета и инвентаризации. Учреждение приобретает право оперативного управления на имущество, закрепленное собственником, и на имущество, приобретенное учреждением по иным основаниям (абз. 2 п. 1 ст. 123.21 ГК).

Право на оперативное управление своим имуществом у учреждения прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренном ГК, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у учреждения по решению собственника (п. 3 ст. 299 ГК). Таким моментом считается передача имущества по акту собственнику. При смене собственника учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество (п. 2 ст. 300 ГК).

В научных работах отмечается сложность отношений "между собственником имущества и его обладателем на праве оперативного управления в аспекте распоряжения имуществом, изъятия имущества, ответственности" <26>. По поводу отношений между учредителем и учреждением А.В. Тихомиров писал: "Учредитель и учреждение состоят в относительных правоотношениях, которые определяются вещной связью между ними по поводу имущества учреждения и аффилиативной связью по поводу управления делами учреждения, правомочия участников которых не имеют необходимой определенности" <27>. Особенности этих правоотношений, по мнению А.В. Тихомирова, заключаются в том, что они "являются, во-первых, опосредованными вещью и обусловленными отношением к ней каждого из них; во-вторых, определяемыми в общей для обоих части именно характеристиками этой вещи; в-третьих, ограниченными именно пределами отношения каждого из них к этой вещи" <28>. Рассматривая учреждение как субъект вещных правоотношений, А.В. Тихомиров справедливо замечал, что "от собственника к учреждению переходит имущество, но не право. Собственник не делится своим правом на это имущество с учреждением. У учреждения возникает иное право на это имущество, отличное от права собственности. Оба права при этом являются, во-первых, взаимосвязанными, т.е. состоящими в соотношении как основное и производное; во-вторых, титульными, т.е. имеющими законное основание и правовую защиту от посягательств... Собственник и учреждение связаны своим отношением к имуществу, а не к праву на это имущество" <29>.

<26> См.: Вавилова А.А. Распоряжение имуществом государственных и муниципальных учреждений Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 3. С. 71.
<27> Тихомиров А.В. Указ. соч. С. 35.
<28> Там же. С. 22.
<29> Там же. С. 21 - 22.

Обратим внимание, что содержание ст. 48 ГК изменено и исключает перечень вещных прав, на которых имущество может закрепляться за юридическим лицом. Особенности гражданско-правового положения юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, определяются ГК, а также другими законами и иными правовыми актами (п. 4 ст. 49 ГК). Например, в сфере образования это Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" <30>, в котором указано, что имущество может находиться на праве собственности (ст. 102). При этом, какое имущество может находиться на праве собственности, о каких иных правах на имущество идет речь, в Законе не уточняется.

<30> Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598.

Приведем примеры судебной практики по спорам о признании вещных прав на недвижимость. Так, истец - образовательное учреждение - обратился в арбитражный суд о признании за ним права оперативного управления спорными помещениями. Арбитражный суд отказал в удовлетворении иска, приняв во внимание совокупность обстоятельств, а именно: был установлен заказчик строительства здания учебного корпуса; определена цель строительства данных помещений и цели их использования после ввода здания в эксплуатацию; осуществление вещных прав на здание ответчиком; принадлежность земельного участка, на котором находится здание, к собственности Российской Федерации и спорного имущества, которое внесено в реестр федеральной собственности, и др. Таким образом, "суд первой инстанции пришел к выводу о принадлежности спорных помещений к федеральной собственности с момента их строительства и отсутствии оснований для возникновения как права собственности у города Москвы, так и права оперативного управления на помещения у истца" <31>.

<31> Определение ВАС РФ от 2 сентября 2008 г. N 9138/08 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Сделаем общий вывод. Право оперативного управления - это право, на котором закрепляется имущество за учреждением и казенным предприятием, при этом собственником имущества остается учредитель. В соответствии с действующим гражданским законодательством учреждение может обладать лишь правом оперативного управления на имущество с разным объемом правомочий по его распоряжению, установленного дифференцированно для частного, автономного, бюджетного, казенного учреждений. Как видим, конструкция права оперативного управления, на котором закреплено имущество учреждения, трансформируется в связи с увеличением объема правомочий по распоряжению имуществом. Закрепление права оперативного управления в современном законодательстве, несомненно, важно: оно дает возможность собственнику распорядиться своим имуществом в общественно полезных целях, сохраняя при этом на него право собственности. Также оно позволяет сочетать самостоятельность деятельности хозяйствующих субъектов с непосредственным контролем за ней ее учредителем.

Библиографический список

  1. Алексеев С.С. Гражданское право в период развернутого строительства коммунизма. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1962.
  2. Ахметьянова З.А. Вещные права на имущество юридических лиц // Закон. 2004. N 2.
  3. Братусь С.Н. Право государственной собственности и имущественная самостоятельность государственного предприятия. М., 1989.
  4. Вавилова А.А. Распоряжение имуществом государственных и муниципальных учреждений Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 3.
  5. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.: Изд-во АН СССР, 1948.
  6. Лозовская С.О. Право оперативного управления учреждений // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 6.
  7. Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2002.
  8. Рахмилович В.А. К разработке проблем государственной собственности // Право собственности в условиях совершенствования социализма. М., 1989.
  9. Сафронова Т.Н. Некоторые проблемы осуществления вещных прав образовательного учреждения // Закон. 2006. N 4.
  10. Суханов Е.А. Российский закон о собственности: научно-практический комментарий. М.: БЕК, 1993.
  11. Сюбарева И.Ф. Сделки с участием образовательных организаций как хозяйствующих субъектов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 12.
  12. Тихомиров А.В. Режим имущества государственных и муниципальных учреждений. Общая часть: научно-практическое пособие. М.: РИГО; ЦНИИОИЗ, 2002.
  13. Халфина Р.О. Право собственности и право оперативного управления // СССР - Австрия: проблемы гражданского и семейного права. М., 1983.
  14. Юнусов Р.А. Ретроспективный взгляд на политические и правовые корни права оперативного управления // Вестник Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. 2008. N 4.